63
периода или любой иной утвержденный документ, определяющий важность
развития п. Пожвы в плановом периоде;
- прогноз социально-экономического развития в Пожвинском сельском
поселении – система научно обоснованных количественных и качественных
характеристик темпов и пропорций развития Пожвы, динамики и структуры
производства товаров и услуг, демографических и социальных показателей,
баланса ресурсов производства и потребления в планируемом периоде;
- долгосрочная целевая программа (ДЦП) в Пожве – это комплексы,
связанные между собой по срокам реализации, исполнителям, ресурсам
программного мероприятия, которые направлена на решение проблем
системного характера в плановом периоде; ДЦП – это инструмент
межведомственного достижения поставленной цели и задачи;
- ведомственная целевая программа (ВЦП) – утвержденная
(планируемая к утверждению) субъектом бюджетного планирования, или
выделяемая им с аналитической целью комплекса мероприятий
(приоритетного расходования бюджетных средств), которые направлены на
решение конкретной тактической задачи (также для исполнения действующих
нормативных правовых актов); ВЦП - это инструмент планирования
бюджетных средств субъекта бюджетного планирования;
- планы мероприятий для достижения целей и задач в планируемом
периоде.
Наименее эффективным в Пожве является выполнение муниципальной
целевой программы «Жилищно-коммунального хозяйства». В данной
ситуации необходимо повысить эффективность целевого планирования и
программирования в коммунальной сфере поселения.
Спросы для развития коммунальных инфраструктур формируются
существующими потребителями коммунальных услуг, а также вновь
64
создаваемыми потребителями в виде застройщиков объектов нежилой и
жилой недвижимости.
К изменениям спросов на коммунальные услуги, которые влекут за
собой необходимые изменения имеющихся систем коммунальных
инфраструктур, которые могут привести к разным факторам, например
42
:
- динамическое жилищное строительство;
- изменение численности населения муниципального образования;
- рост городской экономики и, как следствие, увеличение объемов
строительства коммерческих объектов;
- изменение объемов потребления ресурсов населением в результате
увеличения требований к комфорту проживания граждан, с одной стороны, и
энергосберегающих действий – с другой.
В даном случае при росте городской экономики спрос на
коммунальные ресурсы растет, что требует планового развития систем
коммунальной инфраструктуры. При спаде экономики коммунальная
инфраструктура нуждается в сжатии для того, чтобы уменьшить стоимость
ресурсов для потребителей.
Думается, целесообразным было бы использовать механизмы развития
коммунальной инфраструктуры, трезвость применения которых определяется
на муниципальном уровне. Такими механизмами являются:
- разработка и утверждение программы комплексного развития систем
коммунальной инфраструктуры (ПКР);
42
ЖКХ. Справочник для работников муниципальных образований. — М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов
н/Д: Издательский центр «МарТ». 2007. – С. 125.
65
- подготовка технических заданий (ТЗ), выданных на основе ПКР
администрацией муниципального образования организациям коммунального
комплекса;
- разработка и утверждение инвестиционной программы (ИП),
разработанных организациями коммунального комплекса на основе ТЗ, а
также поиск источников их финансирования – тарифов на подключение для
застройщиков, и надбавки к тарифу за коммунальные услуги для потребителей
и бюджетного финансирования.
Программа комплексного развития систем коммунальной
инфраструктуры разрабатывается на основании:
- прогноза строительства объектов жилой и нежилой недвижимости в
границах Пожвинского сельского поселения с учетом генерального плана
развития;
- правил застройки и землепользования;
- проекта планирования территорий;
- плана проведения аукционов на право заключения договоров о
развитии застроенной территории;
- договоров аренды земельных участков, заключенных для их
комплексного освоения в целях жилищного строительства;
- плана проведения аукционов для продажи земельных участков либо
продажи прав на заключение договора аренды земельных участков для
строительства;
- технических условий, выданных организациями коммунального
комплекса застройщикам, на подключение строящихся объектов к системе
коммунальной инфраструктуры.
66
При создании программы планируется учесть максимальную нагрузку
по каждому из коммунальных ресурсов (вода, тепловая энергия, электрическая
энергия, газ) также для каждого из земельных участков, на которых
намечается строительство объектов недвижимости в период действующей
программы, и прогноз сдачи данных объектов недвижимости в эксплуатацию
в сроки. Органам местного самоуправления до утверждения программы
необходимо согласовать желаемые сроки и укрупнение оценочной стоимости
мероприятия программы с указанными организациями. Рекомендуется создать
комиссию по согласованию в спорных случаях.
Отрицательное влияние на эффективность составления и реализации
муниципальных целевых программ Пожвинского сельского поселения
оказывают недостатки бюджетного планирования и планирования
финансового обеспечения программных мероприятий. Основная часть
управления органа местного самоуправления связана с бюджетным
процессом, составной частью которого является бюджетное планирование.
Процесс определения объема, структуры и направлений использования
бюджетных средств, которые можно мобилизовать в качестве доходов,
финансирования расходов, привлечения и погашения заимствований,
называется бюджетным планированием
43
. Бюджетное планирование может
быть среднесрочным (перспективным), внутригодовым и также годовым.
Необходимость бюджетного планирования в Пожвинском сельском
поселении обусловлены:
- потребностью в определении финансовых возможностей поселения
как на текущий год, так и на плановый период (т.е. обеспечить
сбалансированность и устойчивость бюджета как в краткосрочный период, так
и в перспективе);
43
Руководство для мэров по организации и управлению городским хозяйством / Под общ. ред.
П.Г. Грабового и Л.Н. Чернышева. — М.: Реалпроект, 2014. – С. 18.
67
- потребностью в соблюдении принципов полного покрытия
бюджетных расходов и равномерности распределения и использования
финансовых ресурсов;
- задачами по реализации отраслевой или комплексной программы,
определяющей перспективы развития поселения;
- задачами по приведению уровня задолженностей в соответствие с
финансовыми возможностями поселения одновременно стремясь к
минимизации издержек при использовании заемных средств;
- усилением значения ориентации реализуемой бюджетной политики
Пожвы на стратегические цели социально-экономического развития
территории.
К особенностям планирования в бюджетной сфере в Пожвинском
сельском поселении следует отнести регулярный характер и высокий уровень
формализованности данного процесса.
Полномочия органа местного самоуправления поселения и документы,
формирование которых обязательны в процессе бюджетного планирования,
точно определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Детализация
этих полномочий с учетом специфики п. Пожвы осуществляются местным
нормативно правовым актом (Положением о бюджетном процессе). Итоговый
документ бюджетного планирования - это бюджет на следующий финансовый
год и плановый период либо бюджет на следующий финансовый год со
среднесрочным финансовым планом
44
.
Кроме обязательных нормативных правовых актов, утверждаемые в
ходе бюджетного планирования, можно выделить и ряд методических
рекомендаций.
44
Жигалов В.Г. использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в
практике муниципального управления / Д.В. Жигалов, Л.В. Перцов, Ю.Ю. Чалая. - М.: Институт
экономики города, 2012. – С. 8.
68
Адресная инвестиционная программа (АИП), относится к инструменту
бюджетного планирования, решения о формировании которой отнесено к
компетенции муниципального уровня, содержащая информацию о
планируемых бюджетных инвестициях на уровне района. Также в Бюджетном
Кодоксе РФ предусматривается составление только федеральной адресной
инвестиционной программы (статья 179.1), однако большинство субъектов РФ
и крупных муниципальных образований применяют в бюджетном
планировании этот документ. Целесообразное применение АИП
непосредственно зависит от объёма и структуры планируемых бюджетных
инвестиций.
Специальную группу инструментов, из которых применение
большинство можно рекомендовать, но которые не закреплены
законодательно, создают инструменты бюджетирования, ориентированного
на результат (БОР). Под системой БОР подразумевается планирование
управления органов публичной власти исходя из того, что целью этого
управления должно быть достижение конкретных и измеримых социально
значимых результатов
45
.
В современной российской практике применяющие инструменты
бюджетирования, ориентированные на результаты, также можно разделить на
две основные категории
46
:
1) инструменты, которые используются на основе программно-
целевого метода планирования, – долгосрочные и ведомственные целевые
программы, доклады о результатах и основных направлениях управления
главных распорядителей бюджетных средств;
45
Жигалов В.Г. использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в
практике муниципального управления / Д.В. Жигалов, Л.В. Перцов, Ю.Ю. Чалая. - М.: Институт
экономики города, 2012. – С. 12.
46
Руководство для мэров по организации и управлению городским хозяйством / Под общ. ред.
П.Г. Грабового и Л.Н. Чернышева. — М.: Реалпроект, 2014. — С. 78.
69
2) инструменты реализации намеченных целей и задач – перечень
государственных (муниципальных) услуг (работ), стандартное качество услуг,
оценка потребности в услугах, государственное (муниципальное) задание на
оказание услуг (выполнение работ).
Практическое применение инструментов, основанных на
использовании программно-целевого метода планирования, связывает в себе
особенности как бюджетного, так и социально-экономического планирования.
К основным инструментам реализации установленных целей и задач в
системе БОР, которые также можно условно называтся инструментами
бюджетирования по услугам, можно отнести следующие:
- перечень муниципальных услуг (работ);
- муниципальное задание;
- оценка потребности в муниципальных услугах в натуральном и
стоимостном выражении;
- стандарты качества муниципальных услуг
47
.
Важность применения инструментов бюджетирования по услугам
соответствует требованиям статьи 69.2 Бюджетного Кодекса РФ об
обязательном использовании заданий при составлении проекта бюджета для
планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными
(муниципальными) учреждениями и другими некоммерческими
организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)
начиная с 2012 года.
Итак, развитие бюджетирования по услугам также связано с
появлением новой формы государственного и муниципального учреждения,
финансирование которых происходит по форме субсидии, а не сметы, что
47
Жигалов В.Г. использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в
практике муниципального управления / Д.В. Жигалов, Л.В. Перцов, Ю.Ю. Чалая. - М.: Институт
экономики города, 2012. – С. 13.
70
предъявляет более высокие требования к детальности разработки задания.
Внедрение элементов бюджетирования по услугам внесет значительную
корректировку в процесс бюджетного планирования в Пожвинское сельское
поселение. При этом в силу методических рекомендаций применять все
указанные инструменты, за исключением муниципальных заданий, орган
местного самоуправления принимает решение самостоятельно о методе и
последовательности их внедрения.
3.3.ре Оценкаре эффективности мероприятий
Оценкаре состоянияре местногоре бюджетаре Пожвинскогоре сельскогоре
поселения,ре несмотря наре приведениере выше показателейре сбораре налога,ре приводитре
к неутешительнымре итогам.ре Из наиболеере значимыхре измененийре нужноре отметить
следующее:
- муниципальныере образованияре остановилисьре в своемре развитии,ре так
как нет нужных дляре этогоре средств.ре Бюджетныйре рост на местахре практическире не
формируются, ихре частьре в расходной долере бюджетовре почтире ровнаре к нулю;
- бюджетыре данногоре содержанияре формируютсяре с явно нереальнымре
дефицитомре (до 50%) и в связи с этим нере могутре обеспечиватьре своевременноере
финансированиере данныхре расходов.ре Отсюдаре появляетсяре задолженностьре по
выплатере заработнойре платыре бюджетникам,ре социальныхре пособий,ре
недофинансированиере объектовре здравоохранения,ре образования,ре практическоере
прекращениере капитальногоре ремонтаре в жилищнойре сфере,ре неуклонноере
разрушениере инженернойре инфраструктуры,ре то есть стабильныере ухудшенияре
состоянияре всегоре муниципального хозяйства;
- в силуре непогасаемогоре дефицитаре бюджетовре - неуклонный ростре
кредиторскойре задолженностире местныхре бюджетов по всемре направлениямре
управления.ре Задолженностьре муниципальныхре органовре власти кре началуре этого
годаре выросларе в среднем поре Россиире до 48 % годового бюджета;
71
- возникающаяре в связи с этимре социальнаяре напряженностьре
заставляетре местныере властире постоянноре пользоватьсяре денежнымире суррогатамире
и кредитамире коммерческихре банков, что ещере большере усугубляетре фактическоере
банкротстворе бюджетов.ре В 2011-2013ре годахре размерыре кредитов,ре полученныхре
муниципалитетамире в коммерческихре банкахре превысили, вре среднем,ре 10%
объемаре годовыхре бюджетов. Вре условияхре привлечения этихре средствре в
невозвратноере текущеере содержание -ре полностьюре разрушаетсяре финансоваяре
системаре муниципальныхре образований, чторе приводитре к кризисуре важнейшегоре
элементаре бюджетнойре системы РФ -ре местныхре бюджетов.
Анализре социально-экономическогоре положенияре Пожвинскогоре сельскогоре
поселенияре показывает, что вре поселениире недостаточноре финансируютсяре
муниципальныере программыре социально-экономическойре сферы.ре Являетсяре
очевидным,ре что без принятияре незамедлительныхре и действенных мер наре
региональномре и федеральномре уровнере дальнейшеере развитиере ситуации вре
муниципальныхре образованияхре можетре привести кре трагическимре для всей страны
последствиям.
Прире подведениире итоговре исполненияре доходаре местногоре бюджета п.ре Пожва,ре
необходиморе обратитьре внимание наре усовершенствованныере механизмыре решенияре
следующих проблем:
1. ре Следуетре проработатьре механизмре работы сре недоимщиками,ре путемре
наложенияре на их имуществоре арестре и реализациюре данногоре имущества в счетре
неуплаченныхре налогов ире сборовре в бюджетре субъектаре Федерации.
2. Компетентнымре органамре (органыре местногоре самоуправления,ре налоговаяре
инспекция,ре федеральноере казначейство)ре следуетре осуществлять нере разовыйре
контроль, аре систематическийре за выдачейре предприятиямире наличныхре денежныхре
средств наре расчетныере счетаре банка,ре за расчетами сре бюджетомре (хотя быре наиболеере
крупныхре предприятийре и налогоплательщиков).
72
3. Следуетре координироватьре работуре коммерческихре банков вре случаере того,ре
чтобыре расчеты сре бюджетомре по платежам вре бюджетныере и внебюджетныере фондыре
перечислялисьре вовремяре и в полном объеме.
4.ре Большаяре частьре бюджетныхре организаций,ре находящихсяре на
финансированиире муниципальногоре бюджетаре обслуживаютсяре в ОСБ РФ. Это
позволяетре быстреере произвестире расчетыре междуре бюджетомре и организациями. Сре
цельюре ускоренияре расчетовре междуре хозяйствующимире субъектамире следуетре
провестире работуре по дальнейшемуре развитиюре официальной сети ОСБ РФ какре
банка,ре обслуживающегоре местныйре бюджет.
5. Необходиморе пересмотретьре платежи поре льготамре в бюджет,ре такжере
ужесточитьре критериире предоставленныхре отсрочекре по платежам в бюджет.
Наре основере проведенного вре работере анализаре возможно,ре на наш взгляд,ре
применениере определенныхре рекомендацийре по совершенствованиюре механизмаре
формированияре доходнойре частире бюджетаре Пожвинскогоре сельскогоре поселения.
Для восстановленияре финансовойре базы местногоре самоуправленияре в п.
Пожва,ре нормализациире местногоре бюджетаре и восстановленияре дееспособностире
органовре местногоре самоуправленияре необходимыре измененияре федеральногоре
законодательства,ре предусматривающиере реализациюре следующихре принципов:
- расходныере полномочияре местногоре бюджетаре должны бытьре
обеспеченыре соответствующими доходами;
- расходыре по финансированиюре вопросовре местногоре значенияре
обязаны бытьре обеспеченнымире преимущественноре доходамире местныхре налоговре и
неналоговыхре доходов,ре закрепленными наре постояннойре основе ире
поступающимире в местныере бюджетыре непосредственно от
налогоплательщиков;
- вре первуюре очередь, кре местнымре налогам,ре необходиморе относитьре такиере
налоги,ре которыере максимальноре эффективноре могут бытьре собраныре только наре
местномре уровне –ре земельныйре налог,ре НДФЛ,ре налог на имущество;