13
(в отношении сделок с земельными участками), в какой их использование
предусмотрено законодательством.
Анализ трудов ученых-юристов в области земельного права позволяет
сделать вывод о том, что ЗК РФ дополняет нормы, представленные в
фундаментальных отраслях, таких как ГК РФ. В некоторых случаях, однако,
наблюдается противоречие или дублирование норм. Например, согласно
государственной статистики, общая площадь земельного фонда Российской
Федерации на 1 января 2020 года составила 1712,5 млн. га [14 c. 75].
Согласно информации Росреестра, категория земель
сельскохозяйственного назначения имеет тенденцию к ежегодному
сокращению. ЗК РФ допускает изъятие сельскохозяйственных угодий из
категории сельскохозяйственного использования при условии ухудшения их
качества, согласно кадастровой оценке. Однако, согласно выступлению
генпрокурора РФ на расширенной коллегии Генпрокуратуры РФ, основными
причинами сокращения площадей являются незаконные действия
региональных и муниципальных органов власти, что часто приводит к
нецелевому использованию земли [14 c. 75].
Эффективное управление земельными ресурсами обеспечивается через
систему землеустройства. Эта система включает в себя учет и оценку земли,
планирование и организацию рационального использования, а также ее
охрану, мониторинг и земельный контроль. Земельная реформа, начавшаяся в
1990 году, показывает, что существует несовершенство в построении
земельных отношений при отступлении государства от регулирования
некоторых сфер жизни общества.
После ликвидации Комитета по земельной реформе и земельным
ресурсам, Единый центр разработки и реализации государственной земельной
политики (земельный главк Минсельхоза) был преобразован в Росреестр в
2008 году. Несмотря на завершение активной фазы земельной реформы,
существуют вопросы, требующие научного обсуждения [14 c. 75].
14
Сформулированный и утвержденный в 2012 году переход от категорий
земель к территориальному зонированию направлен на устранение
дублирования двух систем регулирования – категории земель и разрешенных
видов использования конкретного участка. Это связано с тем, что различные
чиновники отвечают за каждую из этих систем, что усложняет
административные процедуры и увеличивает риски коррупции.
Несовершенство управления земельными ресурсами также создает проблемы,
такие как недостаток налоговых платежей, отсутствие полной гарантии прав
на недвижимость и неэффективное использование земли.
Вопросы создания нормативно-правовой базы для мониторинга земель,
повышения эффективности государственного и муниципального земельного
контроля, завершения разработки документов территориального
планирования и градостроительного зонирования остаются актуальными.
Необходимо выявить коллизии в законодательстве и разработать
современную систему управления земельными ресурсами, включая обучение
кадров и установление механизмов межмуниципального сотрудничества.
Решение этой проблемы может служить альтернативой отсутствию единого
органа государственного управления земельными ресурсами, что всегда
оставалось важным вопросом в земельной политике. Таким образом,
требуется создание органа, обладающего всей полнотой функций и
ответственности за рациональное использование и охрану земельных
ресурсов. Это также способствует снижению теневого оборота и повышению
эффективности использования земли, предотвращает изъятие ценных
продуктивных сельскохозяйственных угодий из сельского хозяйства, что, в
свою очередь, благоприятно сказывается на продовольственной безопасности
страны.
15
1.3. Зарубежный опыт регулирования земельных отношений на
муниципальном уровне
В настоящее время происходит постоянное развитие и трансформация
имущественно-земельных отношений. Для совершенствования и более
эффективного управления муниципальными земельными ресурсами в
Российской Федерации становится важным изучение мирового опыта в этой
области.
В зарубежных странах выделяют три основных подхода к управлению
муниципальными земельными ресурсами.
Первый подход характерен для Канады, Швейцарии, Китая, Израиля и
некоторых скандинавских стран. Например, в Канаде земельные участки
принадлежат федеральному правительству, провинциям и муниципалитетам.
Приблизительно 90% земельного фонда находится в их распоряжении.
Городские земли, как и в России, являются финансовым источником местного
самоуправления через продажу, аренду и взимание земельного налога.
Например, в бюджете столицы Канады, Оттавы, земельные платежи
составляют примерно треть всех доходов бюджета [33 c. 261].
Китай и Израиль отличаются особыми имущественно-земельными
отношениями. Несмотря на закрепление права собственности на землю в
законодательстве, фактически земельные участки предоставляются только в
долгосрочную аренду или пользование. Например, в Китае аренда земли
может составлять 50, а иногда и 70 лет [20 c. 78].
Второй подход к управлению земельными ресурсами актуален для
стран, таких как Испания, Португалия, Греция, Кипр. Здесь приоритет
отдается купле-продаже недвижимости, включая земельные участки. В этих
странах политика властей направлена на привлечение инвестиций в
недвижимость. Следует отметить, что имущественно-земельные отношения
функционируют под строгими ограничениями со стороны местных властей.
Владелец, приобретая земельный участок в собственность, обязан создавать
16
социальную инфраструктуру и вносить вклад в охрану окружающей среды,
здравоохранение и культуру [33 c. 271].
Третий подход к управлению муниципальными земельными ресурсами
характерен для США, Германии, Италии и большинства развитых стран. При
сравнении земельной политики России с высокоразвитыми странами следует
отметить, что около 92,2% российских земель продолжают находиться в
государственной или муниципальной собственности. В Германии доля земель
в федеральной собственности составляет 13%, преимущественно под
транспортными магистралями, а в муниципальной - около 15%, и эта доля
постоянно снижается [33 c. 271].
Важно отметить, что в Германии и России применяются различные
методы оценки земель. В России в приоритете кадастровая цена, в то время
как в Германии стоимость земельных ресурсов определяется исключительно
рынком.
Даже в странах с развитой рыночной экономикой государство, в целях
общественного благосостояния и сохранения природных ресурсов,
осуществляет прямой или косвенный контроль за использованием земельных
участков.
При усовершенствовании механизмов управления муниципальной
собственностью на землю в России необходимо учесть и грамотно сочетать
как отечественные, так и международные подходы. Однако различия в
организации управления муниципальными земельными ресурсами за рубежом
подчеркивают важность адаптации мирового опыта к конкретным
культурным, природным и историческим условиям России.
Широкий спектр форм земельных отношений за границей требует
серьезной оценки результатов, достигнутых в других странах. Это связано с
тем, что успешная модель в одной стране не обязательно будет эффективной
в другой. Поэтому внедрение мирового опыта в сфере земельных отношений
17
в России требует особого внимания к местным особенностям, а также учета
культурных, природных и исторических контекстов.
18
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ГОРОДСКОГО ОКРУГА «ГОРОД ХАБАРОВСК» ХАБАРОВСКОГО
КРАЯ
2.1. Анализ и оценка организации муниципальной деятельности
по регулированию земельных отношений в Городском округе «Город
Хабаровск» Хабаровского края
Система регулирования земельных отношений в Городском округе
«Город Хабаровск» включает в себя следующие компоненты:
1. Организационная структура системы регулирования земельных
отношений
2. Порядок организации и реализации положений регулирования
земельных отношений
3. Управление рисками в отношении ценностей, охраняемых
законом
4. Порядок досудебного и судебного урегулирования споров,
связанных с земельными отношениями в пределах муниципальной
компетенции
Организационная структура системы представлена в таблице 2.1.
Таблица 2.1
Организационная структура системы регулирования земельных отношений в
Городском округе «Город Хабаровск»
Компонент организационной структуры
Содержание компонента
Предмет земельного контроля
Соблюдением юридическими лицами,
индивидуальными предпринимателями и
гражданами обязательных требований
земельного законодательства
Объект земельного контроля
Различные категории объектов контроля,
включая земельные участки под
строительство, развитие территории, а
также земли, предоставленные для
садоводства, дачного строительства и
других целей
19
Продолжение таблицы 2.1
Компонент организационной структуры
Содержание компонента
Органы осуществления земельного
контроля
Департамент муниципальной
собственности, департамент архитектуры,
строительства и землепользования, а также
соответствующие отделы районных
администраций
Система учета
- Электронные реестры, содержащие
подробную информацию о каждом
объекте, включая его адрес, кадастровый
номер и площадь;
- Переход на электронный
документооборот с 31.12.2023 г.
Кадры и руководство
Наличие профессиональных кадров на
всех уровнях
Контрольные мероприятия проводятся на плановой и внеплановой
основе. Плановые мероприятия осуществляются на основании планов,
формируемых органами муниципального земельного контроля на очередной
календарный год. Внеплановые мероприятия проводятся по решению органа
муниципального земельного контроля, подписанного руководителем.
Контрольные мероприятия подразделяются на те, при проведении
которых осуществляется взаимодействие с контролируемым лицом, и те,
которые проводятся без взаимодействия. Взаимодействие может включать
инспекционные визиты, рейдовый осмотр, документарную проверку и
выездную проверку.
Важным элементом проведения контрольных мероприятий является
фиксация доказательств нарушений обязательных требований. Фиксация
производится посредством фотосъемки, аудио- и видеозаписи при проведении
инспекционных визитов и выездных проверок. Этот метод обеспечивает
объективность и достоверность полученных данных.
Срок проведения выездной проверки ограничен десятью рабочими
днями. Это содействует оперативности и эффективности контрольных
мероприятий. Также установлены ограничения по общему сроку
взаимодействия с контролируемыми лицами.
20
Органы муниципального земельного контроля обязаны оформлять
результаты контрольных мероприятий и проводить ознакомление с ними в
установленном порядке. Это важно для обеспечения прозрачности и
возможности контролировать выполнение требований законодательства.
Внеплановые контрольные мероприятия проводятся по основаниям,
предусмотренным законодательством, что обеспечивает соблюдение
законности и оперативную реакцию на возможные нарушения.
Контролируемые лица имеют право представить информацию об
отсутствии возможности присутствия при проведении контрольного
мероприятия в случае определенных обстоятельств, таких как отпуск,
временная нетрудоспособность, нахождение за пределами страны или
обстоятельства непреодолимой силы.
Управление рисками причинения вреда (ущерба) является основой
муниципального земельного контроля в городском округе "Город Хабаровск"
в целях предотвращения потенциальных негативных последствий в процессе
осуществления контрольных мероприятий.
Объекты контроля классифицируются на категории риска – среднего,
умеренного и низкого. Эта система классификации позволяет более гибко и
эффективно управлять рисками в зависимости от их степени.
Отнесение объекта контроля к определенной категории риска
осуществляется на основе сопоставления его характеристик с
соответствующими критериями. Это обеспечивает объективность и
стандартизацию процесса присвоения категорий.
1) К категории среднего риска относятся:
- объекты земельных отношений расположенные в границах
общественно - деловых территориальных зон, установленных Правилами
землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск»;
21
- объекты земельных отношений расположенные в границах
производственных территориальных зон, установленных Правилами
землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск»;
2) К категории умеренного риска относятся объекты земельных
отношений, расположенные в границах жилых территориальных зон,
установленных Правилами землепользования и застройки городского округа
«Город Хабаровск».
3) К категории низкого риска относятся все объекты земельных
отношений, не отнесенные к категориям среднего и умеренного риска.
Для оценки риска причинения вреда используются индикаторы,
включающие несоответствие площади, отклонение местоположения
характерной точки границы, отсутствие сведений в реестре, несоответствие
фактического использования и отсутствие строительной активности. Эти
индикаторы обеспечивают дополнительные параметры для оценки уровня
риска.
Порядок досудебного урегулирования споров, возникающих в процессе
регулирования земельных отношений в Городском округе «Город Хабаровск»
содержит следующие положения:
1) Обжалование решений органов муниципального земельного
контроля, а также действий (бездействия) их должностных лиц
осуществляется в соответствии с главой 9 Федерального закона N 248-ФЗ.
2) Жалоба не может быть передана на рассмотрение должностному
лицу, действия (бездействие) которого обжалуются.
3) Жалобы на решения органов муниципального земельного
контроля и действия (бездействие) их должностных лиц рассматриваются
руководителями этих органов.
4) Жалоба подлежит рассмотрению в срок, не превышающий 20
рабочих дней со дня ее регистрации.
22
5) Срок рассмотрения жалобы может быть продлен на 20 рабочих
дней, если для решения требуется дополнительная информация,
запрашиваемая в рамках межведомственного взаимодействия.
6) Жалоба, содержащая сведения и документы, составляющие
государственную или иную охраняемую законом тайну, подается
контролируемым лицом в письменной форме и подлежит регистрации в день
поступления.
7) Жалоба с охраняемой законом тайной рассматривается в срок, не
превышающий 20 рабочих дней со дня ее регистрации, с учетом требований
законодательства о государственной тайне.
8) Решение по итогам рассмотрения жалобы, содержащей сведения и
документы, составляющие тайну, передается контролируемому лицу нарочно
в срок не позднее трех рабочих дней со дня его принятия, с учетом требований
законодательства о государственной тайне.
Такой порядок обеспечивает прозрачность, эффективность и законность
досудебного урегулирования земельных споров в контексте муниципального
земельного контроля в городском округе «Город Хабаровск».
Таким образом, общая организационная система регулирования
земельных отношений в Городском округе «Город Хабаровске» обладает
достаточным набором механизмов и инструментов для обеспечения
эффективной деятельности.
2.2. Анализ действующих механизмов регулирования земельных
отношений Городского округа «Город Хабаровск» Хабаровского края
Земельный фонд г. Хабаровска представлен землями населенных
пунктов в количестве 38635 га.
В структуре земельных угодий г. Хабаровска преобладают земли
застройки (48,5 %). Доля остальных видов угодий варьируется от 3% до 20,2%
(рис. 2.1).