5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ....................................................................................................................... 6
Глава 1. Теоретические аспекты организации деятельности органов местного
управления ................................................................................................................... 9
1.1 Муниципальное образование как объект управления ....................................... 9
1.2 Понятие и сущность организационной структуры управления ..................... 15
1.3 Особенности формирования организационных структур на уровне
муниципальных образований ................................................................................... 25
Глава 2. Исследование структуры управления администрации г. Колы ............. 36
2.1 Характеристика социально-экономического потенциала муниципального
образования ................................................................................................................ 36
2.2 Анализ организационной структуры Администрации .................................... 41
2.3 Оценка эффективности функционирования организационной структуры
Администрации ......................................................................................................... 47
Глава 3. Совершенствование структуры управления администрации г. Колы .. 57
3.1 Разработка практических рекомендаций по совершенствованию
организационной структуры Администрации ....................................................... 57
3.2 Оценка эффективности предлагаемых мероприятий ...................................... 66
Заключение ................................................................................................................ 72
Список использованных источников ...................................................................... 76
Приложение ............................................................................................................... 81
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Уровень муниципального управления
наиболее приближен к населению и является ключевым в системе публичной
власти. Проводимая реформа местного самоуправления призвана
способствовать ускорению социально-экономического развития муниципальных
образований и повышению на этой основе качества жизни населения. Решение
указанных задач в условиях ограниченности ресурсов предъявляет повышенные
требования к их рациональному и эффективному использованию. Качество
управленческой работы на муниципальном уровне приобретает особую
значимость и влияет на развитие всей страны.
Ключевую роль в системе органов местного самоуправления играет
местная администрация, деятельность которой в значительной мере определяет
эффективность функционирования социально-экономической системы
муниципального образования. В свою очередь, одним из факторов, влияющих на
эффективность работы местной администрации, является ее организационная
структура.
Практика построения и совершенствования организационных структур
администраций муниципальных образований основывается, чаще всего, на
эмпирических подходах. В настоящее время организационным структурам
большинства администраций присущи крупные недостатки. Одним из наиболее
распространенных недостатков является перегрузка главы администрации
необходимостью решения множества текущих вопросов. Во многих
муниципальных образованиях отсутствуют программно-функциональные
структурные подразделения, нацеленные на решение стратегических задач
социально-экономического развития. Наиболее существенным недостатком
является доминирующая роль отраслевых структурных подразделений
администраций, которые совмещают в своей деятельности функции органа
публичной власти и хозяйствующего субъекта. Они являются, своего рода,
ведомственными монополистами, преследуют свои локальные интересы и
7
зачастую препятствуют привлечению частного бизнеса и формированию
конкурентной среды при оказании муниципальных услуг.
Степень разработанности темы. Проблемы разработки, исследования и
введения организационных структур управления организаций отражаются в
зарубежных экономических трудах М. Альберта, И. Ансоффа, Х. Виссема, П.
Друкера.
В отечественной экономической литературе этой проблематике
посвящены работы: О.С. Виханского, А.И. Наумова, И.Н. Герчиковой и многих
других. Необходимо отметить, что многие публикации, в последние годы
передают зарубежный опыт изучения организационных структур управления
организаций в обобщенном виде. Из этого можно сделать вывод, что вопросы,
касающиеся развития организационных структур управления в Российской
Федерации мало проработаны и требуют огромного внимания.
Значительный вклад в разработку вопросов теории, методологии и
практики управления муниципальным образованием внесли О Б Алексеев, Е Г
Анимица, Р В Бабун, А Г Воронин, В Б Зотов, Л А Калиниченко, А Д Леванов, В
Н Лексин, В А Логачев, 3 3 Мулагалеева, А Ю Нестеров, В Е Рохчин, В С Сурнин,
В Г Чуркин, В А Шабашев, А Н Швецов, А Н Широков, С Н Юркова и многие
другие.
Принципы формирования и критерии оценки эффективности
организационных структур администраций городов затрагиваются в работах
таких авторов, как Ю П Алексеев, А Н Алисов, Р В Бабун, А Г Воронин, В Б
Зотов, В В Иванов, Л А Калиниченко, А Н Коробова, А В Кулагин, И И Курьянов,
Н Ф Лукьянова, А Ю Нестеров, Б А Райзберг, Н С Субочев, М В Талан, В Г
Чуркин, В А Шабашев, А Н Широков, С Н Юркова и других
Однако, многие вопросы, связанные с построением организационных
структур местных администраций, проработаны недостаточно полно и
нуждаются в дальнейшем исследовании.
Объектом данного исследования выступает Администрация г. Колы.
Предмет исследования – процесс формирования организационных
8
структур на муниципальном уровне.
Цель исследования – разработать рекомендации по совершенствованию
организационной структуры управления на муниципальном уровне.
Исходя из поставленной цели, ее задачами являются:
− исследовать муниципальное образование как объект управления;
− раскрыть понятие и сущность организационной структуры
управления;
− выявить особенности формирования организационных структур на
уровне муниципальных образований;
− представить характеристику социально-экономического потенциала
г. Колы;
− провести анализ организационной структуры Администрации;
− дать оценку эффективности функционирования организационной
структуры Администрации;
− разработать практические рекомендации по совершенствованию
организационной структуры Администрации г. Колы;
− предложить мероприятия по повышению эффективности
функционирования организационной структуры Администрации г. Колы.
Методологической основой работы является диалектико-
материалистический метод познания и основанные на нем общенаучные и
частные методы исследования, такие как сравнительный и статистический,
анализ, а также методы наблюдения и моделирования.
Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка
использованных источников (54 наименования), приложения.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Муниципальное образование как объект управления
Управление муниципальным образованием на современном этапе
приобретает особую значимость. От качества управления, эффективности
системы принятия решения напрямую зависит уровень жизни населения.
Сложившаяся ситуация в местном самоуправлении создала ряд серьезных
проблем в их функционировании: нехватка финансовых ресурсов, изношенность
имущества, бюрократизация вышестоящих органов, невысокая численность
сотрудников и пр. Главная же проблема, как утверждают многие авторы, –
кризис в развитии экономической мысли, то есть в самой системе управления
1
.
История развития системы местного самоуправления в России
индивидуальна и богата, но не получила своего завершения в настоящее время.
Рассмотрим основные теоретические подходы российских и зарубежных
ученых раскрывающих сущность местного самоуправления табл. 1
2
.
Таблица 1 - Определение к понятию местное самоуправление
Местное самоуправление
Агибалов Ю.
В.
-предлагает рассматривать местное самоуправление как право, и реальная
способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать
вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических
и
иных местных традициях.
Экиев М. А.
-утверждал, что «местное самоуправление осуществляется народом и их
властью, которые основываются на установленных принципах Конституции
РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельно и под
свою ответственность непосредственно через органы местного
самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения
с учетом исторических и иных местных традиций.
Управление муниципальным образованием на современном этапе
приобретает особую значимость. От качества управления, эффективности
системы принятия решения напрямую зависит уровень жизни населения.
Сложившаяся ситуация в местном самоуправлении создала ряд серьезных
1
Шекшня С. В. Управление персоналом современной организации. М. : Интел-Синтез, 2017. С. 80.
2
Одегов, Ю.Г. Оценка эффективности работы с персоналом: методологический подход [Текст] : учебно-
практическое пособие / Ю.Г. Одегов, К.Х. Абдурахманов, Л.Р. Котова. – М. : Альфа-Пресс, 2016. – С. 546.
10
проблем в их функционировании: нехватка финансовых ресурсов, изношенность
имущества, бюрократизация вышестоящих органов, невысокая численность
сотрудников и пр. Главная же проблема, как утверждают многие авторы, –
кризис в развитии экономической мысли, то есть в самой системе управления
3
.
Управление считается достаточно сложным и разносторонним понятием,
и различные авторы трактуют его по-разному. Например, Виханский О.С.
характеризует управление как процесс осуществления определенного типа
взаимосвязанных действий, касающихся установления целей, формирования и
использования ресурсов организации для решения определенных задач.
Выдающийся менеджер Охотский Е.В. в своих трудах описывает управление как
целеполагающее и регулирующее воздействие людей на собственную,
общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность
4
.
В табл. 2 представлены определения государственного и муниципального
управления
Таблица 2 - Определения муниципального управления
Автор
Определение
Источник
В.Е. Чиркин.
Система государственного и
муниципального управления»
комплексная учебная
дисциплина, название которой
состоит из нескольких
слагаемых. Одним из ключевых
слов является «управление» В
предельно широком смысле
управление - это воздействие
субъекта (субъектов) на объект
(объекты), изменяющее
положение, поведение или
свойства объекта (объектов).
Чиркин В.Е. Верхняя палата
современного парламента:
сравнительно-правовое
исследование: монография -
М.: Норма : ИНФРА-М,
2015. - 144 с.
О. Г. Александров
Государственное и
муниципальное управление - это
управление социальное, т.е.
целенаправленное,
организующее воздействие на
коллективы людей для
обеспечения материальными
духовных условий их
жизнедеятельности, так же это -
Система государственного и
муниципального управления
Учебно-методический
комплекс. Автор-
составитель: кандидат
юридических наук
Екатеринбург, 2003 г.
3
Шекшня С. В. Управление персоналом современной организации. М. : Интел-Синтез, 2017. С. 80.
4
Мильнер, Б.З. Теория организации [Текст] : учебник / Б.З. Мильнер. – М. : ИНФРА-М, 2017. – С. 136.
11
процесс эффективного
управления включает четыре
основных стадии, на которых
реализуются следующие
функции:
планирование - является
определением параметров
оптимального
функционирования, так же
развитием управляемых
объектов и разработки модели
будущего;
организация - изменение
организации управляемого
объекта путем его перевода в
новое, запланированное
состояние;
контроль и учет - сравнение
состояния управляемого объекта
с найденным оптимальным;
регулирование и
координирование - это
ликвидация недостатков нового
состояния объекта управления с
заданным курсом
В связи с этим можно сделать вывод, что в соответствии с Федеральным
законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской
Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в
пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами
субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность
решение населением непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с
учетом исторических и иных местных традиций
5
.
Рассмотрим основные теоретические подходы российских ученых
раскрывающих сущность муниципального образования табл.3
6
.
Таблица 3 - Определение к понятию муниципальное образование
5
Лущикова, А.П. Планирование на предприятии [Текст] : учебное пособие / А.П. Лущикова. – Прокопьевск: ГУ
КузГТУ, 2017. – С. 43.
6
Мейерсон, Д. Корпоративная культура и управление изменениями [Текст] / Д. Мейерсон. – М. : Альпина Букс,
2018. – С. 68.
12
Муниципальное образование
Бабичев И. В.
- утверждал, что муниципальное образование это- поселения или населенная
территория, где его жители осуществляют местное самоуправление.
Фадеев В. И.
-это сложное публично-правовое, социально- экономическое, организационно-
территориальное образование, которое не может быть сведено к одному из
своих признаков - это территории с законодательно установленными
муниципальными границами. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто под
муниципальным образованием понимает лишь территорию.
Бялкиной Т.
М.
- это социально- территориальное образование, которое создается в населенных
пунктах, либо на территориях, объединяющих населенные пункты, в целях
осуществления их населением местного самоуправления, являющееся
пространственной границей характеризующееся наличием органов местного
самоуправления и реализации принадлежащей населению публичной власти,
местного бюджета, муниципального имущества, а также устава о местном
самоуправлении.
Исходя из всего вышесказанного, мы сформулируем свое определения
«муниципальное образование», которое будет иметь взаимосвязь с таким
понятием, как «местное самоуправление». Муниципальное образование можно
представить, как политическую форму организации жизни и деятельности
местного населения, которая в свою очередь складывается как результат
возникновения деятельности определенного вида местного самоуправления,
решающие вопросы местного значения и социально- экономического развития
муниципальной территории в соответствии с действующим законодательством.
Управление считается достаточно сложным и разносторонним понятием,
и различные авторы трактуют его по-разному. Например, Виханский О.С.
характеризует управление как процесс осуществления определенного типа
взаимосвязанных действий, касающихся установления целей, формирования и
использования ресурсов организации для решения определенных задач.
Выдающийся менеджер Охотский Е.В. в своих трудах описывает управление как
целеполагающее и регулирующее воздействие людей на собственную,
общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность.
Муниципальное образование является территориально-
административным делением, которым руководит орган местного
самоуправления. Главная задача муниципального управления заключается в
обеспечении социально-экономического роста муниципального образования на
базе воспроизводственных процессов и улучшения благосостояния населения.
13
Исходя из рассмотренных раннее важнейших понятий, можно дать
характеристику муниципальному управлению. Муниципальное управление –
социально-ориентированный менеджмент, к которому относятся
муниципальные услуги, благоустройство городов и сел, социальная сфера.
Качество управленческих решений во многом определяет уровень жизни
населения и развитие самого объекта управления – муниципального
образования. В своих работах исследователи рассматривает качество управления
с точки зрения повышения качества муниципальных услуг, совершенствования
регламентов муниципальных услуг, удовлетворения общественных
потребностей.
Муниципальное образование требует непрерывного решения обширного
массива задач, имеет место фактор внезапности, новизны решаемых задач.
Нежелание или невозможность их своевременного решения приводит к
накоплению и усложнению проблем в дальнейшем, что приводит к
управленческому кризису
7
.
Каждое муниципальное образование уникально, двух одинаковых не
существует. Соответственно, в каждом из них управленческие решения имеют
специфический характер. Решение должно приниматься своевременно на основе
полученной оперативной и достоверной информации, с учетом местных,
региональных и государственных задач.
Исходя из наработанной практики органов местного самоуправления,
научных работ, можно сказать, что вопрос управления проработан не полностью.
Муниципальное образование как объект управления имеет гораздо больший
потенциал, и для его раскрытия необходим комплексный подход к управлению
с использованием новейших информационных технологий. Сегодня
наблюдается переход от административного управления, основанного на
инструкциях, к ориентации на результат. Здесь стоит выделить
координационную составляющую процесса управления. Это хорошо видно на
примере тенденции к передаче услуг, которые переходят с муниципальной
7
Шаталова Н. И. Организационная структура. М. : Экзамен, 2016. С. 148.
14
формы на частную – эксплуатация жилищного фонда, обслуживание сетей и др.
Муниципальное управление, как вид менеджмента, отличается
адаптивностью и высокой ответственностью. Ни в одном другом виде
менеджмента население не является одновременно субъектом, объектом
управления, а также регулятором, оказывающим непосредственное влияние на
механизм принятия решений. Муниципальному управлению несвойственны
процессы и инструменты, характерные для государственного и
производственного менеджмента. Отличия выражены в динамичных изменениях
законодательства, в управленческом процессе, отсутствии прямых рычагов
воздействия. Муниципальное управление базируется на гибких решениях,
учитывающих сферы общественных интересов различных уровней. Данный
процесс предусматривает воздействие субъекта управления (орган местного
самоуправления) на сам объект управления.
Согласно собранной в ходе исследования информации повышение
результативности муниципального управления основано на следующих
позициях:
− анализ интересов и пожеланий всех слоев населения во время
разработки решений, имеющих отношение к интересам людей.
− все управленческие решения должны согласовываться с уставом
муниципального образования и действующим законодательством;
− выстраивание оптимальных рабочих взаимоотношений в органах
местного самоуправления (глава города, глава администрации, администрация);
− внедрение новых форм контроля выполнения управленческих
решений, например, контроль населения, потребителей, СМИ, количественная
оценка;
− подготовка квалифицированных специалистов органов местного
самоуправления.
Подводя итог, можно сделать вывод, что, муниципальное образование
представляет собой сложную социально-экономическую систему, обладающую
своим субъектом и объектом управления, взаимосвязями между ними.