25
объективного и субъективного характера, вводит в управленческие процессы
различные проявления, стороны и зависимости практически всех органов
государственной власти, принимающих соучастие в реализации и формировании
государственно-управляющих воздействий.
1.3 Особенности формирования организационных структур на уровне
муниципальных образований
Система органов государственного управления заметно отличается от
системы органов государственной власти. Построение системы органов
местного самоуправления осуществляется без учета принципов разделения
властей, которые лежат в основе осуществления государственной власти (ст. 10
Конституции РФ). Также Конституция РФ дает право населению самостоятельно
определять структуру органов местного самоуправления. Наличие выборных
органов местного самоуправления является необходимым условием, а также
гарантирует гражданам РФ право избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления
28
.
Федеральный закон 131 - ФЗ от 06.10.2003 (ред. 29.07.2017 г.) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
регламентирует, что наличие выборных органов местного самоуправления
муниципальных образований является обязательным. Так же закон
регламентирует, что в отдельных поселениях не исключается возможность
осуществлять полномочия представительных органов местного самоуправления
собранием граждан
29
.
Структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:
− процесс формирования и исполнения управленческих решений на
28
Герчикова, И.Н. Организационная культура организации [Текст] / И.Н. Герчикова. – М. : ЮНИТИ, 2016. – С.
72.
29
Веснин, В.Р. Управление персоналом. Теория и практика [Текст] : учебник / В.Р. Веснин. – М. : Проспект, 2017.
– С. 248.
26
всех этапах цикла;
− комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех
структурных подразделений;
− завершенность и поступательность развития.
Сегодня нередко приходится наблюдать, как в одном муниципальном
образовании работа кипит и жители довольны работой органов местной власти,
а в другом все разваливается несмотря на то, что муниципальные образования
соседи, с примерно одинаковым бюджетным наполнением. Причина этого может
скрываться в разных подходах к формированию организационной структуры
местных администраций
30
.
Как показывает практика, эффективность работы администрации
муниципального образования во многом зависит от ее организационной
структуры. Однако большинство представленных сегодня на официальных
сайтах муниципальных образований организационных структур муниципальных
администраций выглядят архаичными и громоздкими. Как правило, они
затратны и малоуправляемы. Все это негативно отражается на работе местной
администрации: снижается ее эффективность, падает уровень доверия населения
к органам местной власти. Тип муниципального образования определяет
перечень вопросов ведения и обусловливает объем полномочий органов
местного самоуправления, включая администрацию. Для реализации целей,
задач и функций муниципального управления в составе администрации
выделяются структурные подразделения, отвечающие за решение конкретных
задач. Они наделяются соответствующими правами и обязанностями. Таким
образом, формируется структура местной администрации
31
.
Организационная структура организации — это упорядоченная
совокупность взаимосвязанных элементов, обеспечивающих функционирование
и развитие организации как единого целого. Организационная структура органа
местного самоуправления — важнейший фактор его деятельности, форма,
30
Белова, М.Т. Управление персоналом [Текст] / М.Т. Белова. – Ростов-на-Дону : Феникс, 2018. – С. 50.
31
Василенко, С.В. Корпоративная культура как инструмент эффективного управления персоналом [Текст] / С.В.
Василенко. – М. : Дашков и Ко, 2017. – С. 33.
27
в которой реализуется процесс муниципального управления
32
.
Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно
влияют на организационную структуру местной администрации. При
формировании организационной структуры нужно: четко определить
ее основные параметры и характеристики; рационально выделить и оформить
связи между звеньями и уровнями управления.
Чем сложнее в муниципальном образовании хозяйственный комплекс, тем
важнее взаимосвязи всех элементов организационной структуры, отвечающих
за комплексное решение вопросов социально-экономического развития
муниципального образования. Организационная структура администрации
определяет: количество структурных подразделений; численность
муниципальных служащих; состав должностей; профессионально-
квалификационные требования к личностным качествам сотрудников.
В идеале в организационной структуре местной администрации должны
отражаться направления деятельности всех структурных подразделений,
их внутренняя соподчиненность, детальность и ранжирование обязанностей
всех должностных лиц
33
.
Проектирование организационной структуры и определение численности
штатов является частью кадрового планирования любой организации. Кадровое
планирование — элемент общей системы планирования организации, в рамках
которого решаются задачи обеспечения ее рабочей силой необходимой
численности и качества. Проектирование организационной структуры
и определение оптимальной численности штатов — это динамичные,
а не фиксированные процессы.
Они периодически возобновляются в связи с корректировками
краткосрочных и долгосрочных планов развития или изменениями
в законодательстве и др. факторами. Проектирование организационной
структуры и определение оптимальной численности штатов — это динамичные,
32
Веснин, В.Р. Менеджмент [Текст] : учебник / В.Р. Веснин. – М. : Проспект, 2016. – С. 116.
33
Веснин, В.Р. Организационная культура. Социально-гуманитарные знания [Текст] / В.Р. Веснин. – М. :
Просвещение, 2017. – С. 89.
28
а не фиксированные процессы
34
.
При проектировании оргструктуры администрации муниципального
образования нужно соблюдать принципы ее построения: направленность
на достижение целей. Оргструктура органа местного самоуправления должна
соответствовать целям, для достижения которых она сформирована;
перспективность. Структура муниципальной администрации — это динамичная
система, нацеленная на достижение оперативного и перспективного,
стратегического результата; способность к развитию (адаптивность).
Оргструктура управленческого органа должна быть гибкой, иметь
возможность адаптироваться в связи с изменениями. Оргструктура
администрации должна позволять в полном объеме реализовывать публичные
обязательства перед населением. индивидуализация.
Каждое муниципальное образование — уникально. Поэтому при
формировании оргструктуры администрации должны учитываться
индивидуальные особенности (размер территории, социально-демографический
состав населения, уровень развития экономической, инженерной и социальной
инфраструктуры, состав муниципального хозяйства), и задачи социально-
экономического развития конкретного муниципального образования;
экономичность. Оптимальный вариант оргструктуры определяется с учетом
норматива расходов на содержание органов местного самоуправления
35
.
Превышение штатной численности муниципальных служащих ведет
к формированию расходов на их содержание сверх установленного норматива,
а это недопустимо. Оптимальный вариант оргструктуры определяется с учетом
норматива расходов на содержание органов местного самоуправления.
При распределении полномочий между подразделениями администрации
нужно руководствоваться принципами: целесообразности, логичности, четкости
в разграничении функциональных блоков; избегать дублирования
34
Виханский, О.С. Менеджмент [Текст] : учебник / О.С. Виханский, А. И. Наумов. – М. : Экономистъ, 2016. – С.
248.
35
Армстронг, М. Практика управления человеческими ресурсами [Текст] : учебник / М. Армстронг. – Спб. :
Питер, 2016. – С. 137.
29
и параллельного исполнения функционала; полноты охвата полномочий органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения; учета
необходимости исполнения переданных государственных полномочий;
результативности, предусматривающей возможность оценки результата работы;
достаточности обеспечения, т. е. предоставление структурному подразделению
материального, правового, информационного и других видов обеспечения
в достаточном для надлежащего выполнения им своих функциональных
обязанностей объеме; системности и взаимосвязи с другими подразделениями, т.
е. при описании функций структурного подразделения должны учитываться его
взаимосвязи с другими структурами; структурирования (детализация), т. е.
разделения функции структурного подразделения на функции отдельных
специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей;
эффективности, т. е. достижения обозначенной цели и решение задач
подразделения с наименьшими затратами; недопущения создания
организационных структур «под людей»; унифицированного подхода
к формированию структур и определению штатной численности органов
местного самоуправления
36
.
При построении структуры или в процессе ее изменения нужно выверять
данные по каждому подразделению. Нечеткость функциональных связей между
структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная
загруженность муниципальных служащих, отсутствие прозрачных и понятных
организационных процедур и механизмов взаимодействия может снизить
эффективность и результативность деятельности местной администрации.
Нечеткость функциональных связей между структурными подразделениями,
дублирование функций, неравномерная загруженность муниципальных
служащих, отсутствие прозрачных и понятных организационных процедур
и механизмов взаимодействия может снизить эффективность деятельности
местной администрации
37
.
36
Армстронг, М. Стратегическое управление человеческими ресурсами [Текст] : учебник / М. Армстронг. – М. :
ИНФРА-М, 2017. – С. 57.
37
Базаров, Т.Ю. Управление персоналом [Текст] : учебник для вузов / Т.Ю. Базаров, Б.Л. Еремин. – М. : Юнити,
30
Формирование организационных структур органов местного
самоуправления базируются на следующих принципах (табл. 6).
Таблица 6 – Принципы формирования организационных структур
местного формирования
№ п /
п
Принципы
Характеристика принципа
1.
Ориентация на
достижение целей
муниципального
образования.
Цели должны сопоставляться с ожидаемыми результатами.
Обеспечивает установление прав и ответственности каждого
звена при достижении заданной цели, балансирование задах
вышестоящих и нижестоящих уровней управления, разделение
труда между элементами и уровнями управления
2.
Перспективность
На основе тактического и стратегического планирования
органы местного самоуправления осуществляют свою
деятельность. На основе планирования согласовываются
деятельность отдельных органов управления и местного
самоуправления
3.
Горизонтальное
разделение функций
и
способность к
развитию
Корректировка организационных структур органов местного
самоуправления, создание временных целевых подразделений
4.
Комплексность
Изучение целостности той или иной функции, требует
задействования нескольких структурных подразделений органа
местного самоуправления
5.
Индивидуализация
Организационная структура формируется исходя из
индивидуальных особенностей
муниципального
образования
6.
Экономичность
Проведение анализа действующей организационной
структуры, а также анализа наиболее рациональной
расстановки кадров
Для формирования организационной структуры местного самоуправления
необходимо учесть особенности муниципального образования, а также такие
показатели как численность населенных пунктов, входящие в состав
муниципального образования, численность населения муниципального
образования, наличие и состояние ресурсов, уровень развития экономики, а
также кадровый потенциал
38
.
Также необходимо учитывать соблюдений основных требований, таких
как целесообразность и четкое разграничение функций, решение вопросов
местного назначения, достижение результата и повышение эффективности
2016. – С. 116.
38
Арутюнова, Л.М. Теория организации [Текст] : учебное пособие / Л.М. Арутюнова, Е.В. Пирогова. – Ульяновск
: УлГТУ, 2018. – С. 49.
31
управления.
Основа линейной организационной структуры - это принцип
неразрывности распределения поручений, при котором только вышестоящая
инстанция имеет право отдавать распоряжения. Следуя этому принципу
достигается единство управления (рис. 4).
Рисунок 4 - Линейная организационная структура
39
Преимуществами такой структуры можно назвать:
1. Несложное построение.
2. Конкретное ограничение задач, ответственности, компетенции.
3. Строгое руководство органами управления.
4. Быстрота и точность управленческих решений.
К недостаткам структуры можно отнести:
1. Сложность коммуникации между инстанциями.
2. Сосредоточение в управляющей верхушке всей власти.
3. Большая загруженность на средних уровнях управления.
Пример функциональной структуры изображен на Рис. 5.
39
Занковский, А.Н. Организационная психология [Текст]: учебное пособие для вузов по специальности
«Организационная психология» / А.Н. Занковский. – М. : МПСИ, 2018. – С. 174.
Руководитель
Линейный
руководитель А
Линейный
руководитель Б
Исполнитель
Исполнитель
Исполнитель
Исполнитель
32
Рисунок 5 - Функциональная организационная структура
40
Преимуществами такой структуры являются:
1. Уменьшение этапов согласования.
2. Сокращение повторения работ.
3. Усиление мониторинга за деятельностью нижестоящих уровней и
укрепление вертикальных связей.
4. Квалифицированность специалистов, ответственных за выполнение
определенных функций.
Недостатками можно считать:
1. Неоднозначное распределение ответственности.
2. Сложное взаимодействие.
3. Длительность процедуры принятия решений.
4. Образование конфликтов по причине несогласия с директивами,
потому что у каждого функционального руководителя свои вопросы выходят на
первый план
41
.
Линейно-функциональная структура применима к предприятиям среднего
и крупного бизнеса (Рис. 6).
40
Капитонов, Э. Корпоративная культура: теория и практика [Текст] / Э. Капитонов. – М. : Альфа-Пресс, 2018. –
С. 57.
41
Дорофеев, В.Д. Организационное поведение [Текст] : учебное пособие / В.Д. Дорофеев, А.Н. Шмелева, Ю.Ю.
Частухина. – Пенза : Пензенский государственный университет, 2017. – С. 33.
Руководитель
Функциональный
руководитель А
Функциональный
руководитель Б
Исполнитель
Исполнитель
Исполнитель
33
Рисунок 6 - Линейно-функциональная структура управления
42
Достоинствами можно считать:
− тщательная подготовка решений и планов, которые связаны со
специализацией работников;
− главный линейный менеджер освобождается от тщательного анализа
проблем;
− возможность привлечь экспертов и консультантов;
− объединение достоинств функциональной и линейной структур.
К недостаткам можно отнести:
− отсутствие тесных контактов и взаимосвязей между структурными
подразделениями на горизонтальном уровне;
− не совсем определенная ответственность подразделений, потому что
тот, кто готовит решение, не принимает участие в его реализации;
− слишком развитая вертикальная система взаимодействия,
способствующая чрезмерной централизации;
− конфликты и конкуренция из-за ресурсов
43
.
Дивизиональными структурами являются особенные виды структур
бюрократического типа, где на основе линейно-функциональных связей
42
Егоршин, А.П. Основы управления персоналом [Текст] : учебное пособие / А.П. Егоршин. – М. : Инфра-М,
2016. – С. 43.
43
Карпов, А.В. Психология менеджмента [Текст] : учебное пособие / А.В. Карпов. – М. : Гардарики, 2016. – С.
90.
Руководитель
Линейный
руководитель А
Линейный
руководитель Б
Исполнитель
Исполнитель
Исполнитель
Исполнитель
Функциональный
руководитель А
Функциональный
руководитель Б
34
происходит видоизменение принципов межфирменного и межфункционального
взаимодействия.
Продуктовая структура - один из распространенных способов развития
фирм - это увеличение ассортимента производимой и реализуемой продукции.
При успешном осуществлении управления несколько продуктовых линий могут
достигнуть столь высокого объема продаж, что сами могут потребовать
существенной структуризации (рис. 7).
Рисунок 7 - Продуктовая структура управления
44
Основа дивизиональной структуры - это устойчивая неизменная форма -
отделение, которое специализируется на одном из параметров: продукте, районе
расположения, функции.
Матричные организационные структуры действуют на принципах
установления двойного подчинения.
К недостаткам относятся:
− склонность к анархии (нечетко распределены права и
ответственность между двумя частями матричной структуры);
− борьба за власть (четко не определены властные полномочия);
− развитие групповщины (все решения принимать только в группе
становится нормой);
44
Кибанов, А.Я. Управление персоналом организации [Текст] : учебник / А.Я Кибанов. – Инфра-М, 2017. – С.
374.
Руководитель
Маркетинг
Финансы
Отделение продукта А
Кадры
НИОКР
Отделение продукта Б
Отделение продукта В