15
совершение деяния, отнесенного национальным законодательством
государств Сторон к преступлениям;
совершение преступления лицом, которое в соответствии с
национальным законодательством государства Стороны определено как
должностное, или иным лицом в форме подкупа;
наличие у должностного лица корыстных побуждений или иной
личной заинтересованности;
преступное использование своих должностных полномочий и
связанных с ними возможностей.
В ст. 4 указанного Соглашения Стороны для целей указанного
Соглашения согласились считать коррупционными следующие деяния
(преступления и/или правонарушения):
получение взятки;
дача взятки;
злоупотребление властью или служебными полномочиями;
служебный (должностной) подлог;
хищение путем злоупотребления служебными полномочиями, а равно
присвоение или растрата чужого имущества, совершенные с использованием
своего служебного положения.
В качестве коррупционных Стороны согласились признавать иные
преступления, предусмотренные национальным законодательством
государств Сторон, при условии соответствия критериям, установленным в
ст. 3 названного Соглашения, а также иные правонарушения,
предусмотренные национальным законодательством.
Обратим внимание, что ст. 1 ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» оставляет список коррупционных
правонарушений «открытым», относя к ним любое незаконное
использование физическим лицом своего должностного положения вопреки
законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в
виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного
16
характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо
незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими
физическими лицами.
Примечательно, но до сих пор как в законодательстве Российской
Федерации в целом, так и в Федеральном законе N 273-ФЗ в частности не
только не выработан единый и стройный подход к определению понятия
«коррупционное правонарушение», но и не установлены его
квалифицирующие признаки. Отсутствие в настоящее время единого
категориально-понятийного аппарата влечет за собой невозможность
установления четких пределов правового регулирования общественных
отношений в сфере противодействия коррупции. Соотношение указанного
понятия с такими понятиями, как «коррупционное преступление»,
«коррупционный проступок» и «правонарушение, создающее условие для
коррупции», также отсутствует в законодательном поле. На ведомственном
уровне правоприменителями введено в оборот понятие «преступления
коррупционной направленности».
В основе понимания категории «коррупционные преступления» лежит
значение термина «коррупция». Как уже отмечалось, определение коррупции
закреплено в п. 1 ч. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» и состоит в следующем: «а) злоупотребление
служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление
полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование
физическим лицом своего должностного положения вопреки законным
интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег,
ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных
имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное
предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими
лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего
пункта, от имени или в интересах юридического лица».
17
На основе данного определения Генеральной прокуратурой РФ
совместно с МВД России разработано определение преступлений
коррупционной направленности
1
. Так, п. 1 Перечня № 23 преступлений
коррупционной направленности установлено, что «к преступлениям
коррупционной направленности относятся противоправные деяния, имеющие
все перечисленные ниже признаки:
- наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к
которым относятся должностные лица, указанные в примечаниях к ст. 285
УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или
иной организации, действующие от имени юридического лица, а также в
некоммерческой организации, не являющейся государственным органом,
органом местного самоуправления, государственным или муниципальным
учреждением, указанные в примечаниях к ст. 201 УК РФ;
- связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от
его прямых прав и обязанностей;
- обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано
с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих
лиц);
- совершение преступления только с прямым умыслом».
Кроме того, в Перечне указаны составы преступлений, которые без
дополнительных условий являются коррупционными. Это преступления,
предусмотренные ст. 141.1, 184, п. «б» ч. 3 ст. 188, ст. 204, п. «а» ч. 2 ст.
226.1, п. «б» ч. 2 ст. 229.1, ст. 289—291.1 УК РФ. Ряд преступлений
относятся к преступлениям коррупционной направленности при наличии
указанных выше признаков. Актуально привести несколько примеров таких
коррупционных преступлений, причем совершенных представителями
1
Указание Генпрокуратуры России N 870/11, МВД России N 1 от 27.12.2017 О введении в
действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при
формировании статистической отчетности. Приложение: Перечень N 23 преступлений
коррупционной направленности// https://www.sudact.ru/law/ukazanie-genprokuratury-rossii-
n-87011-mvd-rossii/prilozhenie/perechen-n-23-prestuplenii-korruptsionnoi/
18
государственной власти и местного самоуправления (так как нередко
хищения бюджетных средств, совершенные должностными лицами,
указанные в примечаниях к ст. 285 УК РФ, не рассматриваются как
преступления коррупционной направленности, хотя таковыми являются):
1) мошенничество. Согласно Указанию преступления,
предусмотренные ч. 3 и 4 ст. 159 УК РФ, относятся к Перечню при наличии в
статистической карточке отметок о коррупционной направленности
преступления, о совершении преступления должностным лицом,
государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом,
выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной
организации (далее — Должностным лицом), с использованием своего
служебного положения.
Так, бывший глава Шуйского сельского поселения Прионежского
муниципального района Качалкина признана виновной в совершении
преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 159 УК РФ (мошенничество,
совершенное группой лиц по предварительному сговору, лицом с
использованием своего служебного положения, в крупном размере) и ч. 1 ст.
303 УК РФ (фальсификация доказательств по гражданскому делу
представителем лица, участвующего в деле).
В данном случае мошенничество является коррупционным
преступлением, поскольку совершено должностным лицом с использованием
своего служебного положения. Следует отметить, что и преступление,
предусмотренное ч. 1 ст. 303 УК РФ, в данном случае также является
преступлением коррупционной направленности, поскольку совершено
должностным лицом и, как видно из обстоятельств дела, с корыстным
мотивом (согласно Указанию наличие в статистической карточке отметки о
совершении преступления Должностным лицом и с корыстным мотивом
является дополнительным условием для отнесения преступления,
предусмотренного ч. 1 ст. 303УК РФ, к преступлениям коррупционной
направленности). Следствием и судом установлено, что в 2013 г. Качалкина и
19
трое подельников, действуя группой лиц по предварительному сговору, с
использованием Качалкиной своего служебного положения, путем обмана
завладели четырьмя земельными участками. Для этого обвиняемая, которая
являлась главой Шуйского сельского поселения, фальсифицировала
похозяйственные книги и изготавливала подложные выписки, которые стали
основанием для оформления обвиняемыми в собственность земельных
участков площадью от 600 кв. м до 2 305 кв. м., в связи с чем Прионежскому
району причинен ущерб на сумму около 2 млн руб.
1
;
2) присвоение. Согласно Указанию преступления, предусмотренные ч.
3 и 4 ст. 160 УК РФ, относятся к Перечню при наличии в статистической
карточке отметок о коррупционной направленности преступления, о
совершении преступления Должностным лицом, с использованием своего
служебного положения. Так, Следственными органами Следственного
комитета РФ по Республике Карелия завершено расследование уголовного
дела в отношении бывшего директора муниципального унитарного
предприятия Олонецкого района «Районный расчетный центр», обвиняемой
в совершении преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 160 УК РФ
(присвоение, т.е. хищение чужого имущества, вверенного виновному,
совершенное лицом с использованием своего служебного положения, в особо
крупном размере)
2
.
В данном случае присвоение является преступлением коррупционной
направленности, поскольку совершено должностным лицом с
использованием своего служебного положения. По версии следствия, с
января 2014 по октябрь 2015 г. обвиняемая, используя свое служебное
положение и обладая организационно-распорядительными функциями,
получала от подчиненных, которые занимались приемом платежей от
населения, денежные средства, которые должна была внести в банк для
1
http://karelia.sledcom.ru/news/item/1042310
2
Сайт Следственного комитета РФ: URL: http://sledcom.ru/news/item/1028190/ (дата
обращения: 09.01.2020).
20
зачисления на счет предприятия. Вместо этого обвиняемая разделяла
полученные суммы и часть денежных средств вносила на счет предприятия, а
часть присваивала себе. В результате она похитила более 1 млн 632 тыс . руб.
Обвиняемая причинила предприятию материальный ущерб в особо крупном
размере; пользованием своего служебного положения. По версии следствия,
с января 2014 по октябрь 2015 г. обвиняемая, используя свое служебное
положение и обладая организационно-распорядительными функциями,
получала от подчиненных, которые занимались приемом платежей от
населения, денежные средства, которые должна была внести в банк для
зачисления на счет предприятия. Вместо этого обвиняемая разделяла
полученные суммы и часть денежных средств вносила на счет предприятия, а
часть присваивала себе. В результате она похитила более 1 млн 632 тыс . руб.
Обвиняемая причинила предприятию материальный ущерб в особо крупном
размере;
3) Растрата. Согласно Указанию преступления предусмотренные ч. 3 и
4 ст. 160 УК РФ, относятся к Перечню при наличии в статистической
карточке отметок о коррупционной направленности преступления, о
совершении преступления Должностным лицом, с использованием своего
служебного положения. Так, управлением по расследованию особо важных
дел Следственного комитета РФ в 2016 г. направлено в суд уголовное дело в
отношении бывшего начальника ФГУП «ГУСС “Дальспец-строй” при
Спецстрое России» Юрия Хризмана, обвиняемого в совершении
преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 285, ч. 4 ст. 160 УК РФ (всего по
делу четыре фигуранта)
1
. В данном случае растрата является преступлением
коррупционной направленности, поскольку совершена должностным лицом с
использованием своего служебного положения. Кроме того, вменяемое
Хризману злоупотребление должностными полномочиями также является
коррупционным преступлением, поскольку, как видно из обстоятельств дела,
1
Сайт Следственного комитета РФ: Новости// URL:
http://sledcom.ru/news/item/1034633/
(дата обращения: 09.12.2019).
21
оно было совершено с корыстным мотивом (согласно Указанию наличие в
статистической карточке отметки о совершении преступления с корыстным
мотивом является дополнительным условием для отнесения преступления,
предусмотренного ч. 3 ст. 285 УК РФ, к преступлениям коррупционной
направленности). По версии следствия обвиняемые — бывший начальник
ФГУП «ГУСС “Дальспецстрой ” при Спецстрое России» Хризман и главный
бухгалтер предприятия Ашихмин злоупотребили должностными
полномочиями при использовании авансов по 11 государственным
контрактам на цели, не связанные со строительством объектов космодрома
«Восточный», что повлекло причинение ущерба Российской Федерации в
размере 5,2 млрд руб. Кроме того, Хризман, его сын Хризман и бывший
Председатель Законодательной Думы Хабаровского края Чудов похитили
денежные средства унитарного предприятия в сумме 105,9 млн руб. путем
растраты при закупке строительных материалов и автомобильных шин для
нужд предприятия по явно завышенным ценам через подконтрольные им
коммерческие организации. Следует отметить, что нередко совершение
коррупционных преступлений, тем более в особо крупном размере,
сопровождается организацией преступного сообщества (преступной
организации) или участием в нем (ней), совершенных лицом с
использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 210 УК РФ). В таких
случаях преступление, предусмотренное ч. 3 ст. 210 УК РФ, является
преступлением коррупционной направленности, поскольку основное
преступление является коррупционным (в статистической карточке
основного преступления стоит отметка о его коррупционной
направленности). Так, следственными органами Главного следственного
управления Следственного комитета РФ по городу Москве завершены
следственные действия по уголовному делу в отношении трех бывших
сотрудников столичной полиции, а также пятерых их соучастников, не
являвшихся государственными служащими. В зависимости от роли каждого
они обвиняются в совершении преступлений, предусмотренных ч. 4 ст. 159
22
УК РФ (мошенничество, совершенное в особо крупном размере), ч. 1—3 ст.
210 УК РФ (организация преступного сообщества с использованием своего
служебного положения и участие в нем), ч. 6 ст. 290 УК РФ (получение
взятки в особо крупном размере) и ч. 3 ст. 303 УК РФ (фальсификация
доказательств по уголовному делу о тяж-ком или об особо тяжком
преступлении). По версии следствия, в 2011 г. под руководством бывшего
старшего следователя по особо важным делам 1-го отдела СЧ ГСУ ГУ МВД
России по городу Москве Анжелы Амзиной было создано преступное
сообщество с целью совершения нескольких тяжких и особо тяжких
преступлений. В качестве участников в данное сообщество вошли
следователи СЧ ГСУ ГУ МВД России по городу Москве Сергей Кавун и
Евгений Примаков. Активная деятельность сообщества позволила
фигурантам уголовного дела присвоить жилые помещения, находившиеся в
собственности города Москвы, которые предназначались для предоставления
гражданам, пострадавшим от действий недобросовестного застройщика ЗАО
«Энергостройкомплект-М». Следствием установлено, что соучастниками
похищено 44 квартиры в городе Москве на общую сумму не менее 199 млн.
руб
1
.
Таким образом, определения коррупционного преступления в УКРФ
отсутствует, однако исходя из доктринального толкования уголовно-
правовых норм можно сформулировать следующее определение
коррупционных преступлений: коррупционное преступление - это
общественно опасное, противоправное, виновное и наказуемое умышленное
деяние должностного лица или лица, заинтересованного в осуществлении
определенных действий (бездействия) должностным лицом, совершаемое
исходя из корыстных мотивов, направленное на получение выгоды,
имущества, услуг имущественного характера, имущественных прав или
1
Сайт Следственного комитета РФ//URL:http://sledcom.ru/news/item/1038905/(дата
обращения: 09.12.2019).
23
незаконного предоставления определенных преимуществ как для себя, так и
для третьих лиц.
1.2 Источники правового регулирования противодействия
коррупции
Нормативное закрепление в России антикоррупционных мер в качестве
направлений деятельности всей системы государственных органов берет
начало с 1990-х гг. после издания Президентом России двух указов: от 4
апреля 1992 г. N361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной
службы»
1
;от 8 апреля 1997 г. N 305 «О первоочередных мерах по
предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при
организации закупки продукции для государственных нужд»
2
.
Отмеченные акты впоследствии легли в основу Федерального закона от
31 июля 1995 г. N119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской
Федерации", утратившего силу в 2004 г.
Непосредственное претворение в жизнь антикоррупционной политики
как на подзаконном уровне, так и в рамках отдельных статей законов о
государственной службе началось с фиксации в Концепции
административной реформы в Российской Федерации и Плане мероприятий
по ее проведению, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 25
октября 2005 г. N1789-р, положений о необходимости ликвидации
коррупции. При этом коррупция рассматривалась как следствие избыточного
администрирования в федеральных органах исполнительной власти и
органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Отмеченная цель достигалась за счет создания антикоррупционных
механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным
1
Указ Президента РФ от 04.04.1992 N 361 (с изм. от 16.11.1992) "О борьбе с коррупцией в
системе государственной службы"//
2
Указ Президента РФ от 08.04.1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению
коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для
государственных нужд" (вместе с "Положением об организации закупки товаров, работ и
услуг для государственных нужд") (утратил силу)// СПС КонсультантПлюс
24
риском коррупции, внедрения антикоррупционной экспертизы, создания
методических основ оценки коррупциогенности государственных функций,
разработки ведомственных и региональных антикоррупционных программ,
деперсонализации взаимодействия государственных служащих с гражданами
и организациями и других мер. Эти меры были направлены на
деперсонализацию взаимодействия граждан и чиновников, создание
многофункциональных центров предоставления государственных и
муниципальных услуг, повышение прозрачности деятельности органов
исполнительной власти, комфортности предоставления государственных
услуг и модернизацию системы информационного обеспечения, внедрение
антикоррупционной экспертизы.
С 2008 года после принятия ряда программных антикоррупционных
документов (планов и стратегий), определяющих основные направления
государственной антикоррупционной политики и одновременно отражающих
реализацию обязательств России по имплементации положений КПКООН и
Конвенции СЕ, борьба с коррупцией приобретает характер долгосрочной
государственной задачи.
Федеральный закон N 273-ФЗ
1
содержит легальное определение
коррупции, устанавливает основные принципы противодействия коррупции,
правовые и организационные основы предупреждения коррупции борьбы с
ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных
правонарушений. Его принятие обусловило необходимость модификации
других нормативных правовых актов. Соответствующие изменения
затрагивали правовой статус: судей, членов Совета Федерации ФС РФ и
депутатов государственной Думы ФС РФ, сотрудников Счетной палаты РФ,
органов судейского сообщества, служащих Центрального банка России,
выборных должностных лиц органов местного самоуправления и иные
вопросы.
1
Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "О противодействии
коррупции"// СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228