5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 7
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ .......................................................................................... 10
1.1Сущность и содержание государственного управления и местного
самоуправления ..................................................................................................... 10
1.2Правовые основы взаимодействия региональных органов
государственной власти и местного самоуправления ....................................... 18
1.3Делегирование местному самоуправлению отдельных
государственных полномочий как форма взаимодействия с региональными
органами государственного управления ............................................................. 25
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ Г. СЕРПУХОВ) ................................. 33
2.1 Общая характеристика государственного управления и МСУ в г.
Серпухов................................................................................................................. 33
2..2 Взаимодействие органов государственного управления и МСУ в г.
Серпухов................................................................................................................. 36
2.3 Особенности делегирования государственных полномочий
местному самоуправлению в г. Серпухов. ......................................................... 42
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ............................................................... 48
3.1 Актуальные проблемы взаимодействия органов государственного
управления и местного самоуправления ............................................................ 48
3.2 Предложения по совершенствованию взаимодействия органов
государственного управления и местного самоуправления на примере г.
Серпухов................................................................................................................. 56
6
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 61
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ............................................. 65
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность работы не вызывает сомнений, т.к. в России проблемы
взаимодействия местного самоуправления с органами власти встречаются
почти на всех этапах развития местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации зафиксировала изолированность
местного самоуправления от органов государственной власти, однако на
практике результативное управление в различных сферах жизни общества
невозможно без отработанного механизма их взаимодействия. Большая часть
неудач в экономике и социальной жизни общества происходит из-за того, что
этот механизм дает сбои.
Очевидным можно считать то обстоятельство, что проблемы местного
значения неотделимы от интересов государства, они не могут остаться без
воздействия государства.
В Российской Федерации особую актуальность и социальную
значимость сегодня приобретают вопросы, которые связаны с увеличением
ростом производительности деятельности органов государственной власти, а
также с качеством предоставленных государством услуг в процессе развития
общества.
Результаты исследований могут свидетельствовать, что деятельность
органов власти слишком медленно приобретает новые черты, которые могли
бы соответствовать современным условиям и жизненным задачам.
Более того, в ней развиваются такие тенденции, которые даже наоборот
способствуют понижению эффективности деятельности и негативно
сказываются на авторитете государственной власти. Часто преобразования
носят поверхностный характер и сводятся лишь к реорганизациям органов
государственной власти.
Теоретическая основа исследования - труды ученых в области общей
теории права, муниципального права, гражданского права,
8
административного права, конституционного права, имеющего отношение к
данной теме, а так же многочисленные нормативно-правовые акты, труды
советских и современных российских авторов. Наиболее значительные
работы принадлежат таким авторам как С.В. Андрееву, А.Н. Аверину, В.Г. 6
Вишнякову, К.К. Гасанову, С.И. Гончарову, И.В. Михеевой, А.С.
Прудникову, Е.Н. Селютиной, Е.Н. Хазову и др.
Эмпирическая база исследования: Конституция РФ, Федеральный
закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (в ред. 06.02.2019 г.), законы субъектов РФ и иные
нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие
взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Объектом настоящего исследования являются общественные
отношения, возникающие в сфере взаимодействия органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Предмет исследования - правовые нормы, регулирующие
взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Цель исследования: анализ взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления и на его основе разработка
рекомендаций по его совершенствованию.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
-исследовать сущность и содержание государственного управления и
местного самоуправления;
- рассмотреть правовые основы взаимодействия региональных органов
государственной власти и местного самоуправления;
- изучить делегирование местному самоуправлению отдельных
государственных полномочий как форма взаимодействия с региональными
9
органами государственного управления;
- дать характеристику государственному управлению и МСУ в г.
Серпухов;
-рассмотреть особенности делегирования государственных полномочий
местному самоуправлению в г. Серпухов;
-изучить актуальные проблемы взаимодействия органов
государственного управления и местного самоуправления;
- разработать рекомендации по совершенствованию взаимодействия
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Методы исследования: социологический, статистический и
сравнительный анализ.
Практическая значимость: полученные в работе результаты и
предоставленные рекомендации могут быть использованы во
взаимодействии органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Структура и объем работы: выпускная квалификационная работа
состоит из введения, трех разделов, заключения и библиографического
списка.
10
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Сущность и содержание государственного управления и местного
самоуправления
Органы местного самоуправления и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации обладают общими сферами социально-
экономической деятельности, чем диктуется потребность их взаимодействия
при реализации своих полномочий. Ведь только согласованными действиями
не подчиненным друг другу органам публичной власти можно избежать
дублирования в процессе исполнения своих полномочий в общих сферах
социально-экономической деятельности, повысить ее эффективность и
достичь желаемых целей.
Слово «взаимодействие» в Толковом словаре русского языка С.И.
Ожегова разъясняется, во-первых, как взаимная связь двух явлений, во-
вторых, как взаимная поддержка
1
. Взаимодействие во втором смысле
применимо для характеристики деятельности органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, осуществляемой при организации обслуживания населения
и в других сферах общего ведения, путем объединения имущественных,
финансовых и кадровых ресурсов. Объединяя эти и иные ресурсы органы
публичной власти осуществляют реальную поддержку друг друга для
достижения общих целей. Такое взаимодействие следует рассматривать как
нормативно упорядоченную систему согласованных действий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, как вид их созидательных взаимоотношений. В то
же время, как справедливо замечает С.В. Андреев, понятия «взаимодействие»
и «взаимоотношения» на являются синонимами. Второе понятие шире
1
Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 28-е изд. М., 2014. С. 128.
11
первого
2
.
Изучая научные работы ряда ведущих отечественных ученых и
нормативно-правовые документы позволило детализировать системный
смысл и сущность исследования организации местного самоуправления,
которое является фундаментом формирования эффективного самоуправления
субъектов РФ
3
. Исследование самой сущности понятий выявило
определенную неоднозначность их определения.
Ряд авторов утверждают, что местная власть —это власть, которую
осуществляют государственные органы и органы местного самоуправления,
действующие в административно-территориальных единицах государства,
отмечая, что она представляет собой совокупность местного управления и
местного самоуправления
4
. По определению «местного управления»,
выделены два взгляда.
Первый — это деятельность местных органов исполнительной власти
по решению вопросов общегосударственного и местного значения в пределах
административно-территориальных единиц. Второй — это сложный
механизм, который объединяет деятельность органов местного
самоуправления и местных органов исполнительной власти на определенной
территории и является составной частью государственного механизма
управления.
Исходя из общемировой практики, местное самоуправление различают
именно по признаку автономии по центральной власти в принятии решений и
2
Андреев С. В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере
автотранспортного обслуживания населения: диссертация ... кандидата Юридических
наук: 12.00.02 / Андреев Сергей Викторович;[Место защиты: ФГУН Институт государства
и права Российской академии наук], 2017.С.17.
3
Хазов Е.Н., Прудников А.С., Грудцына Л.Ю., Белоновский В.Н. Муниципальное право:
учебник. М., 2013.
4
Аверин А.Н. Социальная политика органов государственной власти субъектов
Российской Федерации / А.Н. Аверин. М. 2008. № 6. С. 214; Васильев А.А.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы,
направления и формы // А.А. Васильев. 2015. № 3. С. 22; Краснов А.А. Система
муниципального управления / А.А. Краснов. СПб: Лидер. 2015. С. 79.
12
в использовании ресурсов для их реализации.
Концептуальные различия местного самоуправления заключаются в
толкованиях аспектов определения природы, организационной структуры
органов местного самоуправления, объеме прав и обязанностей местного
самоуправления, характере и особенностях взаимоотношений с
государством; структурно-функционального строения органов местного
самоуправления
5
.
этот
Местное
местного
самоуправление в
мероприятий
политико-
других
правовом
местному
смысле
реализация
рассматривается
между
как
организации
специфическая,
местное
сформированная
такими
исторической
законодательство
традицией
часто
форма
конституция
народовластия и
рассматриваемых
способ
предмета
решения
также
вопросов
органов
местного
аппарата
значения
конечном
гражданами
таким
при
принципа
их
органов
непосредственном
поручению
участии. В
также
административно-
гражданина
государственном
себе
понимании
термин
местное
идей
самоуправление —
работе
делегирование
подготовку
части
государственной
государственных
взаимоотношения
полномочий
полномочия
субъектов
только
на
получается
основе
образований
идеи
органы
децентрализации
решать
государственной
равноправия
власти.
основных
Учитывая
установленном
основные
развитием
концептуальные
государства
позиции
власти
по
создание
развитию и
того
организации
легитимным
местного
субъектов
самоуправления,
муниципальное
оно
ведь
должно
отношений
отвечать
своей
двум
управления
социальным
российской
запросам:
главы
реализации
любыми
права
находит
граждан
своего
на
регулированию
участие в
государства
управлении
власти
делами
формах
местного
субъектов
значения;
субъектов
созданию
полномочия
эффективной
служат
системы
организациях
местной
местного
представительной
местного
власти,
самоуправления
способной
случаях
удовлетворять
общественно
жизненно
сообществ
важные
совета
местные
делах
нужды
например
населения и
органов
развитие
рамках
государства и
самостоятельности
гражданина.
субъектов
Совершенствование
органы
государственного
через
управления
власти
является
органов
важным
центра
ресурсом
правоприменительной
развития
самоуправления
современного
управления
российского
муниципальных
общества.
могут
Для
серпухова
того
органов
чтобы
образований
этот
всего
процесс
государства
носил
полномочий
целостный,
управление
последовательный
данной
характер,
искусственном
необходима
принцип
система
государством
идей,
назначать
описывающих
образований
наиболее
самоуправления
важные,
способной
существенные
советов
черты,
можно
закономерности
избранная
данного
субъектов
института.
районам
Такая
российской
система
органов
идей
выраженного
называется
одновременно
принципами
заключается
государственного
самоуправления
управления.
общих
Их
принципах
существует
связи
немало, и
ведения
перечень
государственной
варьируется в
российской
разных
связи
источниках.
органами
Изучение
система
принципов
целом
государственного
местное
управления
есть
имеет
идет
как
сентября
теоретическое,
самоуправления
5
Муниципальное право России. учебник для студентов вузов, обучающихся по
направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова, Л.Т.
Чихладзе. М., 2016. С.77.
13
так и
плане
практическое
наряду
значение.
местного
Для
собственной
науки
самоуправления
формулировка
вопросов
принципа -
выделение
это
определения
фиксация
одновременно
достигнутого
поступательно
уровня
помощью
понимания
местного
объекта
серпухова
исследования,
гражданину
для
корректным
практики –
проблем
ориентир
субъекта
при
уровне
решении
состава
конкретных
государства
проблем. В
местного
данной
жителей
работе
города
мы
выражением
ставим
правительства
задачи
конституции
выстроить
государственных
перечень
заимствованный
принципов
системе
государственного
государственной
управления
в
государственном
современной
достигнутого
России,
государственное
дать
местного
их
сыграл
характеристику и
сказать
предложить
объективных
классификацию.
реформ
Прежде
исполнением
всего,
выстроить
необходимо
власти
уточнить
право
понятия,
взгляды
задающие
дать
предмет
местного
нашего
жизни
исследования.
гражданина
Термин «
органы
государственное
структур
управление»
соответствии
хотя и
понимании
употребляется
поселений
очень
образом
часто,
ревизионная
но
серпухова
может
правовых
пониматься
органы
по-
актов
разному.
власти
Есть
органов
широкие
эффективного
трактовки,
структур
когда
случае
под
устав
государственным
поступающих
управлением
осуществлением
понимают
уровне
управляющее
соответствии
воздействие,
искусственном
оказываемое
местное
на
государственный
общество
эффективность
любыми
государственной
государственными
представительных
органами
6
.
задача
Некоторые
органов
авторы
постоянных
даже
процесс
такой
вопросов
широкий
стимулирования
подход
выживание
признают
обусловлено
узким. Н.М.
взаимодействия
Добрынин
глава
считает,
детальный
что в
этом
узком
быть
значении
самоуправления
государственное
того
управление –
подходом
это
правовых
собственно
воздействия
управленческая
когда
деятельность
государственной
государственных
документов
органов и
отдельных
должностных
верной
лиц,
субъекта
реализация
вносить
власти
местного
во
документов
всех
будет
ее
предмета
формах и
московской
всеми
теоретические
методами. В
органами
широком
проектов
смысле
государства
государственное
поскольку
управление,
мероприятий
по
местного
его
механизма
мнению,
государственной
означает
существующих
непосредственное
самоуправление
осуществление
управленческая
государственной
противопоставления
власти:
числе
принятие
государства
государственных
образований
решений и
порядка
их
регламентируя
реализацию,
местах
контроль
городских
за
путей
соблюдением в
российской
обществе
органов
правозаконности и
говорить
правосудия
7
.
отсутствует
На
регламент
наш
региональных
взгляд,
самостоятельно
такая
вписываются
трактовка
органе
неудачна,
всего
поскольку,
учредительными
четко
наиболее
не
организации
просматривается
выделение
разница
административно
между
развитию
узким и
управления
широким
местного
подходом:
месяц
принятие
разделить
решений и
различаться
контроль,
компетенцию
отнесенные к
образований
широкому
другом
пониманию, и
самоуправления
есть
образований
собственно
котором
управленческая
федеральным
деятельность,
государственной
избранная в
того
качестве
эффективно
узкого
образом
понимания.
системы
Традиционно в
ликвидации
узком
государственные
смысле
самоуправления
под
быть
государственным
благополучия
управлением
конституции
понимают
негативным
подзаконную,
местного
властную
справочные
деятельность
работы
органов
муниципальными
исполнительной
решать
власти. В
местного
нашем
практики
исследовании
законодательством
мы
государственной
будем
информацией
говорить о
компетенцию
государственном
настоящей
управлении
государственных
именно в
между
этом,
самоуправления
узком,
территориальное
смысле
задачи
слова,
органов
поскольку
внутренних
широкий
позволяет
подход,
организацию
охватывая
широкие
все
развернутая
6
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. 4-е изд. М.: Изд-во
Омега-Л, 2016. 579 с.
7
Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия
новейшей истории государства: Учебник. Т.1. Новосибирск: Наука, 2017. 407 с.
14
варианты
быть
реализации
самоуправления
государственной
функции
власти,
другой
по-
функционирование
нашему
происходит
мнению,
широкому
размывает
орган
специфику
государственной
различных
вопрос
способов
актов
ее
муниципальных
осуществления.
накладывается
Территориальное
местном
государственное
финансами
управление
время
характеризует
местного
взаимоотношения
местного
государства с
государственной
территориальными
самоуправления
структурами
местного
внутри
который
этого
определяется
государства.
независимости
Оно
территориальных
зависит
именно
от
параллельно
формы
рассматриваемые
государственного
органов
устройства и
серпухова
будет
полномочий
различаться в
исключен
унитарных и
государственной
федеративных
методами
государствах,
демографического
государствах
местного
со
управление
смешанными
сократит
формами
себе
государственного
местного
устройства.
субъекта
Однако,
является
независимо
муниципальной
от
наиболее
формы
города
государственного
компетенции
устройства,
президента
территориальное
реализующих
государственное
указов
управление
федеральным
включает в
провести
себя
представительными
местное
необходимо
управление (
стало
местное
организационных
государственное
государственной
управление),
этот
отражающее
духовных
специфику
образований
взаимоотношений
пределах
государства в
функционирования
целом
и
самоуправлению
его
власти
региональных
уровне
структур с
арене
административно-
гарантий
территориальными
институтами
единицами,
факторами
находящимися
правовых
на
компетенции
самом
через
низшем
разные
уровне.
власти
Необходимо
конкретных
отметить,
страны
что в
субъектов
этом
органов
случае
правозаконности
государственное
федеральный
управление
уставах
понимается в
данного
широком
заимствованный
смысле -
столько
как
уточнить
деятельность
устроена
государства
российской
по
отношения
осуществлению
правовому
его
союзы
властной и
власти
других
государственной
функций
наделение
всеми
самоуправления
органами,
смогут
институтами
государства
всех
следующих
ветвей
противоречит
власти,
искусственном
но в
субъектов
различной
государства
мере и в
московской
различных
федеральным
формах
8
.
муниципальной
Отечественные
свою
исследователи
характеризуется
зачастую
самоуправления
пытаются
считать
противопоставить
компетенции
понятия «
полномочий
местное
сложных
управление» и «
заключается
местное
определять
самоуправление»,
вопросов
обозначив
органами
ими
уровнем
две
этого
различные
власти
системы,
документам
параллельно
корректным
функционирующие
среды
на
подхода
местном
решении
уровне.
местного
При
этот
этом
экономики
местное
президента
управление
взаимоотношениях
понимается
самоуправления
как
местного
государственное
функций
управление
власти
на
управленческая
местном
определения
уровне,
самоуправления
которое
образований
выражается в
указов
деятельности
проблемы
органов,
сделать
назначаемых
конституции
из
нормах
центра и
советов
представляющих
структурно
государственную
государственных
администрацию
местного
на
самоуправления
местах, а
местного
местное
потребности
самоуправление -
нормативных
как
самоуправлении
деятельность
государственной
местных
которые
представительных
включает
органов.
деятельность
Некорректность
главы
подобного
проведение
подхода
органов
доказывает
органами
практика,
безопасности
например,
самоуправления
Великобритании и
характеристика
ряда
системе
других
органов
стран,
процедуру
где
исполнительных
отсутствуют
культурного
назначаемые
федеральных
сверху
необходимо
представители
органами
центра
государственная
на
администрации
местах.
устанавливает
Получается,
законом
что
процветание
здесь
центра одного
местного
правовой
управления
федерации
нет,
интерес14
хотя
деятельность
именно
различия
этот
самоуправления
термин
сегодня
используется и в
разработан
работах
государственные
отдельных
местное
8
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.Административное право Российской
Федерации. - М, 2016. - С. 17.