45
ценности.
Делая анализ ст. 132 (ч. 2) Конституции РФ, можно сделать
заключение, что органы местного самоуправления могут наделяться
разнообразными государственными полномочиями с передачей необходимых
материальных и финансовых средств.
Можно определить ряд черт, когда взаимодействие представляет:
наличие двух и более субъектов правоотношений;
активную форму деятельности (субъекты принимают решения и
действуют, влияя друг на друга);
согласованность действий субъектов правоотношений (они принимают
решения и совершают действия, которые вытекают из закона или иных актов,
заранее известных иным субъектам);
наличие цели.
Иначе говоря, данные взаимоотношения между органами
государственной власти и местного самоуправления можно определить, как
совокупность форм и методов, которые направлены на совместное решение
как общегосударственных, так и местных проблем.
Так, в частности, что наделение органов местного самоуправления
отдельными полномочиями может осуществляться только федеральным
законодателем или законодателем субъекта РФ и только в форме закона и с
учетом установленного ст. 71-73 Конституции РФ разграничения предметов
ведения и полномочий РФ и субъектов РФ.
Конкретно говоря, приведенное выше положение ч. 2 ст. 132
Конституции РФ, устанавливает, что:
наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями России осуществляется федеральными
законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными
полномочиями субъектов РФ (законами субъектов РФ);
наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами
46
не допускается;
наделение органов местного самоуправления государственными
полномочиями по предметам коллективного ведения России и субъектов РФ
законами субъектов допускается, если не противоречит закону.
Вся трудность вопросов заключается в способе различения принципов
и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,
и тех принципов, на основе которых должны быть организованы их
взаимоотношения.
В таком случае, при создании эффективного государственного и
муниципального управления эти моменты должны быть закреплены на
уровне законодательства.
Таким образом, принципы взаимодействия между органами
государственной власти и местного самоуправления это та платформа, на
основе которой формируются отношения, а также формы и способы их
взаимодействия
22
.
Принимая во внимание все вышесказанное, можно сделать следующие
основные выводы.
1. Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом
отдельном случае в его определении должны быть указаны направления,
формы и принципы взаимодействия сторон, одновременно позволяющие
сделать вывод об эффективности взаимодействия органов местного
самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
2. Действия взаимодействующих субъектов должны основываться на
законе.
3. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации не должно
ограничиваться только принципами законности, самостоятельности,
22
Рыков А.Н. К вопросу о принципах формирования местной публичной власти
[Электронный ресурс] // https://law-journal.hse.ru.
47
разграничения компетенции. Анализ нормативной базы позволяет выделить
еще ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов
местного самоуправления с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации:
- пропорциональность при распределении финансовых потоков;
- принцип организационной обособленности органов местного
самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской
Федерации;
- принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий,
затрагивающих интересы друг друга;
- двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и
соглашений;
- принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и
иных местных традиций.
Таким образом, взаимоотношения между Администрацией г Серпухов
и региональными уровнями власти носят устоявшийся характер, однако
существует необходимость их совершенствования и развития.
48
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
3.1 Актуальные проблемы взаимодействия органов государственного
управления и местного самоуправления
В соответствии с Конституцией РФ взаимоотношения органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
основываются на уставах субъектов РФ и на законах о местном
самоуправлении.
Для разрешения проблем местного значения органам предоставляются
следующие основные возможности.
К основным из них относятся:
выполнение программ социально-экономического развития
муниципального образования;
издание актов на муниципальном уровне;
организация выполнения планов муниципального образования;
осуществление внешнеэкономических связей;
размещение муниципального заказа;
создание специальных тарифных планов на услуги, которые
предоставляются муниципальными учреждениями;
утверждение устава муниципального образования;
финансирование муниципальных учреждений;
формирование муниципальных учреждений.
Кроме этого, органы местного самоуправления поселений и городских
округов могут привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению
общественно важных работ (к примеру, при ликвидации последствий ЧС, и
для обеспечения мер пожарной безопасности, для создания общественного
отдыха населения и мест отдыха).
Федеральный закон отмечает, что полномочия органов местного
самоуправления по решению проблем местного значения решаются
49
независимо.
Поселения и муниципальные районы решают споры о зоне
ответственности органов местной власти и могут участвовать в решении
трудных вопросов. На федеральном уровне законодательства нет механизмов
для того, чтобы рассмотреть сложившиеся ситуации, которые он должен был
прописать в законодательстве субъекта РФ.
Разрешение споров должно доверяться судебным органам,
Конституционному (уставному) суду субъекта РФ.
Иным видом становятся согласительные процессы, которые
организованы высшими должностными лицами субъекта Федерации или
проводятся независимо органами местного самоуправления.
Формой согласительной процедуры могут стать совещания и рабочие
группы.
Зачастую на практике бывают условия, при которых, органы местного
самоуправления в силу определенных причин не могут самостоятельно
решать стоящие перед ними вопросы и задачи
23
.
В таком случае они имеют право заключать соглашения о передаче
части своих полномочий с органами местного самоуправления
муниципального района.
В соглашении между поселением и районом вырабатываются сроки
передачи полномочий, основания и порядок прекращения воздействия
досрочного договора, порядок определения объема субвенций, в том числе и
финансовые санкции за невыполнение.
В соглашении должно быть понятно и четко прописываться, какое
полномочие передается от одного муниципального образования к иному.
В другом случае ряд вопросов местного значения, которые отнесены к
ведению населенных областей, на уровне муниципального района могут быть
решены успешно. К примеру, одним из полномочий, выступает организация
23
Бурмистров А. Государство и местное самоуправление: вопросы взаимодействия //
Право и жизнь. Независимый правовой журнал. 2001. № 36. С. 152 - 160.
50
сбора и вывоза бытовых отходов, а также создание условий для организации
досуга населения.
Установление ответственности за нарушение нормативных актов
органов местного самоуправления закреплено за органами государственной
власти субъекта РФ.
Во всех субъектах РФ приняты аналогичные законы. Причем, большая
часть этих норм содержат административную ответственность и ссылаются
на правила, которые установлены органами местного самоуправления.
Таким образом, исполнение региональных законов об
административных правонарушениях зависит напрямую от деятельности
органов местного самоуправления.
Обычно муниципалитет привлекает к ответственности
административные комиссии, которые формируются органами местного
самоуправления, а протоколы об улучшении административного
правонарушения составляются должностными лицами, которые определены
муниципальными правовыми актами.
Органы местного самоуправления обязаны самостоятельно определить,
каким образом назначаются лица, которые должны составлять протоколы о
совершении административных правонарушений и вопросы о том, кто
формирует состав административной комиссии.
В этом случае принимаются муниципальные правовые акты. На уровне
поселения создаются административные инспекции, которые вправе
составлять протоколы о совершении административного правонарушения.
Особенно вопрос о населенных пунктах актуален там, где недостаточно
муниципальных служащих для проведения такой большой работы.
Закон Московской области № 255/2018-ОЗ «О внесении изменений в
Закон Московской области «О перераспределении полномочий между
органами местного самоуправления муниципальных образований
Московской области и органами государственной власти Московской
области» и в Закон Московской области «О наделении органов местного
51
самоуправления муниципальных образований Московской области
отдельными государственными полномочиями Московской области»
закрепляет, что «к полномочиям органов государственной власти
Московской области в области местного самоуправления относятся:
1) принятие решений о подготовке проектов генеральных планов
городских округов и утверждение генеральных планов городских округов, а
также принятие решений о подготовке предложений о внесении в
генеральные планы городских округов изменений и утверждение изменений
в генеральные планы городских округов, за исключением полномочий по
организации и проведению публичных слушаний;
2) принятие решений о подготовке правил землепользования и
застройки городских округов и утверждение правил землепользования и
застройки городских округов, а также принятие решений о внесении
изменений в правила землепользования и застройки городских округов и
утверждение изменений в правила землепользования и застройки городских
округов, за исключением полномочий по организации и проведению
публичных слушаний;
3) принятие решения о подготовке и утверждение подготовленной на
основании документов территориального планирования городских округов
документации по планировке территории (проектов планировки территории,
проектов межевания территории, градостроительных планов земельных
участков, подготовленных в составе проекта межевания территории), кроме
полномочий по организации и проведению публичных слушаний; подготовка
и утверждение градостроительных планов земельных участков,
подготовленных в виде отдельного документа, в случае, когда физические
или юридические лица планируют осуществить строительство,
реконструкцию объектов на земельных участках, распоряжение которыми
осуществляется Правительством Московской области;
4) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов
в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов
52
капитального строительства, расположенных на территории городских
округов (включая выдачу разрешений на ввод в эксплуатацию объектов
капитального строительства, разрешения на строительство которых выданы
органами местного самоуправления городских округов до 1 января 2017
года), за исключением случаев выдачи разрешений на строительство,
разрешений на ввод в эксплуатацию объектов индивидуального жилищного
строительства;
5) принятие решений о предоставлении разрешения на условно
разрешенный вид использования земельного участка или объекта
капитального строительства, за исключением полномочий по организации и
проведению публичных слушаний;
6) принятие решений о предоставлении разрешения на отклонение от
предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции
объектов капитального строительства, за исключением полномочий по
организации и проведению публичных слушаний;
7) принятие решений о развитии застроенных территорий;
8) организация и проведение аукциона на право заключить договор о
развитии застроенной территории, в том числе определение цены права на
заключение договора о развитии застроенных территорий;
9) принятие решений об изменении одного вида разрешенного
использования земельных участков на другой вид такого использования в
случае отсутствия правил землепользования и застройки городских округов,
за исключением полномочий по организации и проведению публичных
слушаний;
10) утверждение схемы расположения земельного участка или
земельных участков, государственная собственность на которые не
разграничена, на кадастровом плане соответствующей территории, за
исключением случаев утверждения схемы расположения земельного участка
или земельных участков: а) предоставляемых гражданам для
индивидуального жилищного строительства, для ведения личного
53
подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства, размещения
индивидуальных гаражей; б) предоставляемых крестьянским (фермерским)
хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его
деятельности; в) предоставляемых гражданам для размещения зданий и
сооружений, используемых для производства, хранения и переработки
сельскохозяйственной продукции, содержания и разведения
сельскохозяйственных животных, а также обеспечения
сельскохозяйственного производства, включая размещение машинно-
транспортных и ремонтных станций, ангаров и гаражей для
сельскохозяйственной техники; г) образуемых из земельного участка,
предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами для
ведения огородничества, садоводства, дачного хозяйства, в целях
предоставления гражданам, являющимся членам данной некоммерческой
организации; д) под существующими объектами недвижимости,
принадлежащими на праве собственности гражданам или юридическим
лицам и расположенными на земельных участках, используемых в целях,
указанных в подпунктах "а" -"в" настоящего пункта.
Как отмечает Е.Г. Корж, «взаимодействие всегда носит определенный
вид. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны
направления, формы и принципы взаимодействия сторон».
Следует отметить, что в некоторых субъектах РФ были приняты
регламенты, которые закрепили особенности взаимодействия органов
исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления в РФ.
Говоря о принципах организации местного самоуправления, отмечают,
что большинство исследователей в качестве основного выделяют правило
самодостаточности местного самоуправления в пределах своих
возможностей, которые закреплены в Конституции РФ (ст. 12).
Среди принципов организации местного самоуправления можно
назвать принцип организационной обособленности местного
самоуправления, он закреплен в ст. 12 Конституции РФ. Вышеуказанные
54
принципы создают систему отношений органов государственной власти и
местного самоуправления.
Принципы организации местного самоуправления могут находиться в
отношениях подчиненности по отношению к другим, которые являются
наиболее значительными конституционными принципами. Поэтому
необходимо рассмотреть вопрос о системе конституционных принципов, на
которых основываются отношения органов государственной власти и
органов местного самоуправления, о месте в этой концепции принципов
организации местного самоуправления.
Они состоят в системе взаимоотношений, которые характеризуются
социально-целевым единством.
В процессе осуществления органами государственной власти и
органами местного самоуправления своей деятельности происходит
взаимодействие между структурами управления.
Взаимодействие – это активная, согласованная деятельность 2-х и
более субъектов правоотношений, которая выражается в принятии решений и
совершении действий, направленных на достижение определенной цели.
Вопросы по совершенствованию деятельности органов местного
самоуправления и пути их решения рассмотрены в таблице 2.
Таблица 2
Проблемы и рекомендации по совершенствованию деятельности
органов местного самоуправления
Проблемы
Пути решения
Результаты
Дотационность и дефицит
местных бюджетов.
Создание условий для
привлечения инвестиций,
формирования альтернативных
источников пополнения
доходной части бюджета.
Повышение финансовых
возможностей реализации
органами местного
самоуправления своих
функций.
Фрагментарный характер
обновления знаний
муниципальных служащих,
несоответствие уровня
знания и качества в быстро
Организация регулярных
курсов по повышению
квалификации и
профессиональной
переподготовке
Активизация и повышение
эффективности
деятельности органов
местного самоуправления.