10
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………………………………..
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ …………………………………………………………………
14
1.1. Сущность, принципы и основы государственного регулирования в
сфере взаимодействия органов государственного и муниципального
управления ……………………………………………………………………….
14
1.2. Законодательные и административные методы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления …………………………….
19
1.3. Современные подходы к методам анализа и оценки эффективности
методов взаимодействия органов государственного и муниципального
управления ……………………………………………………………………….
26
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ НЕОБХОДИМОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО И
АДМИНИСТРАТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
(НА ПРИМЕРЕ ГБУ «ЖИЛИЩНИК РАЙОНА КУЗЬМИНКИ») ………
32
2.1. Краткая история создания и анализ экономической деятельности
организации ……………………………………………………………………..
32
2.2. Анализ возможностей законодательных и административных методов
взаимодействия органов государственного и муниципального управления
организации ……………………………………………………………………..
37
2.3. Анализ эффективности методов законодательного и
административного взаимодействия органов государственного и
муниципального управления (на примере ГБУ «Жилищник района
Кузьминки») ……………………………………………………………………..
42
ГЛАВА 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ …………………………….
50
3.1. Мероприятия по повышению экономической эффективности
законодательного взаимодействия органов государственного и
муниципального управления …………………………………………………
50
3.2. Мероприятия по повышению экономической эффективности
административного взаимодействия органов государственного и
муниципального управления …………………………………………………...
59
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………
65
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………
69
ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………….......
74
11
ВВЕДЕНИЕ
Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны
в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради
достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения
каждого муниципального образования и региона в целом.
Проблема взаимодействия муниципального управления с органами
государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах
развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную обособленность
муниципального управления от органов государственной власти, но на
практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно
без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших
неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм
дает сбои.
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения
неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без
влияния государства.
Жилищно-коммунальная сфера является одной из основных отраслей
муниципального хозяйства, от функционирования которой непосредственно
зависит жизнедеятельность населения. Отрасль ЖКХ напрямую связана с
повседневными интересами граждан и призвана обслуживать их материально-
бытовые потребности в жилищно-коммунальных услугах. Вот почему к
состоянию, обеспечению комфортных условий и безопасности проживания
человека, к стандартам качества жилищных и коммунальных услуг
предъявляются сегодня достаточно высокие требования. В связи с этим вопрос
управления жилыми многоквартирными домами становится наиболее
актуальным.
Актуальность данной темы обусловлена необходимостью определения
12
основных параметров взаимодействия местного самоуправления с
государственной властью, разработки обоснованных предложений по
устойчивому развитию института делегирования полномочий в свете новейших
изменений федерального законодательства.
Цель работы – выявить характер взаимодействия органов
государственного и муниципального управления на примере Государственного
бюджетного учреждения «Жилищник района Кузьминки».
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- раскрыть теоретические основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
- провести анализ необходимости законодательного и
административного взаимодействия органов государственного и
муниципального управления на Государственное бюджетное учреждение
«Жилищник района Кузьминки» и между ними;
- предложить мероприятия по повышению экономической
эффективности законодательного и административного взаимодействия
органов государственного и муниципального управления на жилищно-
коммунальные хозяйства в России.
Объект исследования – органы государственного и муниципального
управления.
Предмет исследования – взаимодействие государственных и
муниципальных органов в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) на
примере управляющей компании ГБУ «Жилищник района Кузьминки».
Для достижения поставленных задач использовались следующие методы
исследования: метод сравнения, метод абсолютных и относительных разниц,
методы индукции и дедукции, группировка.
Структура работы состоит из ведения, 3-глав, списка использованной
литературы, заключения и приложений.
Во введении работы обосновывается актуальность исследования,
13
формулируются цели и задачи исследования, предмет и объект исследования,
методы исследования.
В первой главе работы автором комплексно изложены теоретические
основы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления, а именно сущность, принципы и основы государственного
регулирования в сфере взаимодействия органов государственного и
муниципального управления; законодательные и административные методы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления;
современные подходы к методам анализа и оценки эффективности методов
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Во второй главе раскрыта характеристика управляющей компании ГБУ
«Жилищник района Кузьминки», проведен анализ возможностей
законодательных и административных методов взаимодействия органов
государственного и муниципального управления организации. Также
проведено исследование эффективности методов законодательного и
административного взаимодействия органов государственного и
муниципального управления (на примере ГБУ «Жилищник района
Кузьминки»).
В третьей главе предложены мероприятия по повышению
экономической и административной эффективности законодательного
взаимодействия органов государственного и муниципального управления
В заключении обобщены выводы по работе.
Теоретической основой исследования послужили нормативно-
законодательные акты, учебные пособия. В работе использованы тематические
материалы по взаимодействию государственных и муниципальных органов в
сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), периодические издания,
ресурсы интернет.
Практическая значимость заключается в использовании рекомендаций
по взаимодействию государственных и муниципальных органов в сфере
жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).
14
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Сущность, принципы и основы государственного регулирования в
сфере взаимодействия органов государственного и муниципального
управления
Государственное управление - это процесс регулирования отношений
внутри государства посредством распределения сфер влияния между
основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе
государственного управления лежит государственный интерес, направленный
на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку
уровня и качества жизни его граждан.
Среди приоритетных направлений в реализации общественного
(государственного) интереса - необходимость исполнения нескольких функций:
защитной (оборонной), социальной, правовой, экономической, политической и
арбитражной. Государственная власть распространяется на находящиеся как на
территории самого государства, так и за его пределами объекты.
Клевин А.Ю., Кугий А.И. считают, что главными признаками
государственной власти являются: целостность; неделимость; суверенность.
1
Государственное управление реализует следующие функции.
1) Институциональную - через утверждение необходимых для решения
государственных вопросов социально-экономических, политических,
гражданских институтов для распределения властных полномочий.
2) Регулятивную - через систему норм и законов, устанавливающих
общие правила, регулирующие поведение субъектов.
3) Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных
направлений социально-экономического и политического развития страны;
реализацию поддерживаемых большинством населения программ.
4) Функциональную - через разработку и реализацию действий,
1
Клевин А.Ю., Кугий А.И. Государственное и муниципальное управление и его значение для современного
демократического общества // Научный вестник Южного института менеджмента. – 2016. – № 3 (15). – С. 85.
15
направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в
лице ее ведущих отраслей.
5) Идеологическую - через формирование общенациональной идеи,
призванной консолидировать общество в границах государства.
Основные принципы формирования системы государственного
управления таковы: разделения властей; комплементарности; субсидиарности;
суверенности; демократизма; гомогенности.
2
Местное самоуправление осуществляет связь между государством и
населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и
прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, про-
живающего на территории муниципального образования. Осуществление
местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций
местного самоуправления. Для этого муниципальными сообществами соз-
даются органы местного самоуправления.
Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления
государством, местное самоуправление имеет отличительные особенности от
органов государственной власти, а именно:
- является властью подзаконной, действующей в рамках
законодательства, принимаемого органами государственной власти;
- возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
- должно иметь достаточные собственные материально-финансовые
ресурсы для решения вопросов местного значения;
- требует обязательного наличия представительства населения в
муниципальных органах власти.
Государственное и муниципальное управления различаются не только
тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также
отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым
функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В
2
Романов А.А. Принципы государственного и муниципального управления // Таврический научный
обозреватель. – 2015. – № 4-1. – С. 80.
16
рамках государственного управления реализуются функции управления в
различных сферах общественной жизнедеятельности: политической,
экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком
смысле характеризует всю деятельность государства по организующему
воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные
отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти
в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более
узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и
ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в
пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население,
проживающее на территории определенного муниципального образования.
Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению
вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его
исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя
закрепленные государственным правом полномочия.
Муниципальное управление активно взаимодействует с
государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес:
государства в целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и
конкретного местного сообщества.
3
Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов
система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов,
представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.
Деятельность органов государственной власти и органов местного
самоуправления строится на принципах взаимодействия:
- законности;
- добровольности;
- учета совместных интересов и взаимной ответственности;
- сохранения независимости муниципальной власти.
3
Блохин В.Н. Государственное и муниципальное управление: история, опыт и направления развития // ВУЗ.
XXI век. – 2015. – № 2 (48). – С. 171.
17
Взаимодействие органов государственного и муниципального
управления при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также
принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении
требований федерального законодательства, законодательства субъектов
Российской Федерации, уставов муниципальных образований и исключать
возможность произвольных действий их участников.
В настоящих условиях формирования российской государственности
МСУ признается самостоятельной властью, производной от государственной,
действующей с позволения государства и в рамках государственных законов.
Согласно Конституции РФ 1993 года в РФ признается и гарантируется
местное самоуправление. Реализуется тенденция децентрализации управления.
Чиркин В.Е. считает, что правовое регулирование местного
самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов
Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится
лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п.
«и» ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать
законы об общих принципах местного самоуправления и делает это. Детально
местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами
самих муниципальных образований.
4
Правовое регулирование не ограничивается принципами. Правовая
основа местного самоуправления — это совокупность различных нормативных
правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного
самоуправления. В состав правовой основы местного самоуправления в России
входят прежде всего некоторые международно-правовые нормы, содержащиеся
в актах международного права. Это общепризнанные принципы и нормы
международного права, а также международные договоры, ратифицированные
государством. Россия ратифицировала многие такие договоры,
присоединившись к ним. Важнейшим из них для местного самоуправления
4
Чиркин В.Е. Конституционные основы экономической системы России: необходимость, возможности,
пределы и формы правового регулирования // В сборнике: Экономика и современный менеджмент: новые
подходы в теории и практике Сборник докладов Международной научно-практической конференции. – 2015. –
С. 197.
18
является Европейская хартия местного самоуправления 1985г.
В состав правовой основы местного самоуправления в России входят
также положения, содержащиеся в других правовых актах. Это - Конституция
РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); основные законы (конституции, уставы) субъектов РФ;
рамочные федеральные законы (об общих принципах организации местного
самоуправления, 1995 г.); федеральные законы, издаваемые в развитие
рамочных законов и регулирующие основы отдельных сторон местного
управления на федеральном уровне (о финансовых основах местного
самоуправления, 1997 г., об основах муниципальной службы, 1998 г. и др.);
указы Президента РФ (например, об утверждении основных положений
государственной политики в области развития местного самоуправления, 1999
г.); постановления Правительства РФ (например о федеральном реестре
муниципальных образований, 1998 г.); постановления Конституционного Суда
РФ (Суд указывал, например, что субъекты Федерации не вправе подменять
местные органы самоуправления путем создания местных органов
государственной власти субъекта Федерации); законы субъектов Федерации о
местном самоуправлении (такие законы или законы с подобным названием
приняты во всех субъектах РФ); уставы муниципальных образований;
некоторые другие правовые акты конкретного муниципального образования.
5
В состав правовой основы местного самоуправления могут входить
положения федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в
целом относятся к другим областям регулирования, но включают те или иные
нормы, затрагивающие вопросы местного самоуправления (например, законы
об образовании, о библиотечном деле, о порядке приватизации
государственного и муниципального имущества, о недрах и др.).
Особое место среди источников муниципального права занимают
уставы муниципальных образований и Европейская хартия местного
самоуправления 1985 г. Устав — это учредительный документ муниципального
5
Черногор Н.Н., Самодаева Л.Н. Функции муниципального права и значение их изучения для практики
государственного и муниципального управления // Государственное управление. Электронный вестник. – 2015.
– № 49. – С. 177.
19
образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер,
являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся
особым (усложненным) порядком принятия и изменения.
При наличии в Российском государстве трех относительно
самостоятельных уровней власти – федеральной, региональной и местной
(муниципальной) – стабильность государственного устройства во многом
зависит от их уравновешенности и оптимальности взаимодействия.
Конституция и законодательство регламентируют механизмы
обеспечения самостоятельного каждого уз уровней власти, в том числе в части
предотвращения необоснованного вмешательства в компетенцию каждого
уровня власти. Одним из таких механизмов является законодательное
разграничение их полномочий при условии соблюдения принципа единого
правого пространства. Принцип единого правового пространства подразумевает
единую иерархически построенную правовую систему, где нормативные
правовые акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным
правовым актам вышестоящего уровня.
6
Таким образом, возможность передачи органам местного
самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов
субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как
одной из составляющих Российского федеративного государства.
1.2. Законодательные и административные методы взаимодействия
органов государственного и муниципального управления
Качество и эффективность государственного и муниципального
управления во многом зависят от применяемых методов, от степени их
соответствия объекту управления, складывающейся управленческой ситуации,
характеру решаемых проблем. В общепринятом понимании метод управления
представляет собой совокупность однородных приемов и операций
6
Зинченко Е.Ю., Зинченко О.В. Конституционно-правовое регулирование разграничений полномочий между
органами местного самоуправления и органами государственной власти в России // Международный журнал
конституционного и государственного права. – 2016. – № 1. – С. 42.