32
каких-либо особенностей взаимодействия органов местного самоуправления с
органами государственной власти субъектов РФ.
Как правило, в уставах субъектов РФ находит отражение лишь
договорная форма взаимодействия органов местного самоуправления с
органами государственной власти субъектов РФ. Во многих уставах имеются
специальные статьи, посвященные взаимодействию органов государственной
власти субъектов РФ с органами местного самоуправления и соответствующей
передаче полномочий.
Итак, можно сделать следующие выводы.
1. Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления регулируется Конституцией РФ, ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», иными федеральными законами, указами Президента РФ,
постановлениями Правительства РФ, постановлениями (определениями)
Конституционного Суда РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ,
законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.
2. Форма взаимодействия органов государственного и муниципального
управления представляет собой вид связи, основанный на принятии решений и
совершении действий, направленных на достижение единой цели.
3. Следует выделить следующие формы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления: координация
деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления; создание совместных координационных,
консультационных, совещательных и тому подобных образований; оказание
методической помощи органам местного самоуправления; наделение органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
контроль со стороны органов государственной власти за соблюдением
органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления законодательства и выполнением переданных
государственных полномочий; организация подготовки и переподготовки
33
муниципальных служащих и выборных лиц местного самоуправления; право
законодательной инициативы представительных органов местного
самоуправления в законодательных (представительных) органах
государственной власти субъектов РФ; заключение договоров и соглашений
между органами государственной власти и органами местного самоуправления
в порядке, установленном законодательством; разработка и принятие программ
развития местного самоуправления и иных программ; разрешение споров и
разногласий; государственная финансовая поддержка органов местного
самоуправления; установление и осуществление расходов и формирование
доходов органами государственной власти субъектов РФ и местного
самоуправления; рассмотрение обращений органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти,
должностными лицами субъектов РФ, к которым эти обращения направлены.
1.3 Сферы ведения органов государственного и муниципального
управления
Закон о МСУ позволяет выделить группы вопросов, находящихся в
ведении муниципальных образований.
Во-первых, вопросы местного значения в рамках собственных предметов
(вопросов) ведения (статьи 14, 15 Закона о МСУ).
Во-вторых, отдельные государственные полномочия, переданные органам
местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов РФ
(ст. 19 Закона о МСУ). Для примера приведем Законы Красноярского края «О
наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и
городских округов края отдельными государственными полномочиями в сфере
социальной поддержки и социального обслуживания граждан»
1
, «О наделении
1
Закон Красноярского края от 09.12.2010 № 11-5397 (ред. от 16.02.2017) «О наделении органов местного
самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными
полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан» // Ведомости высших
органов государственной власти Красноярского края. 2010. № 67(438).
34
органов местного самоуправления государственными полномочиями в области
архивного дела»
1
, «О наделении органов местного самоуправления
муниципальных районов и городских округов края государственными
полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан в
соответствии с государственной программой Красноярского края «Развитие
системы социальной поддержки граждан»
2
.
В-третьих, вопросы по предметам ведения, не отнесенные к вопросам
местного значения, право решения которых предоставлено органам местного
самоуправления (ст. 14.1, 15.1 Закона о МСУ).
Например, органам местного самоуправления поселений предоставлены
права на создание музеев поселений, совершение нотариальных действий,
предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении
нотариуса, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству,
осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта
жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005
года и некоторые другие (статья 14.1 Федерального закона № 131-ФЗ). Этот вид
полномочий органов местного самоуправления, которые можно обозначить как
добровольные, был введен в муниципальное законодательство Федеральным
законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ
3
.
В-четвертых, иные государственные полномочия, не переданные органам
муниципального самоуправления в порядке ст. 19 Закона о МСУ, в реализации
которых законами предусмотрено участие органов местного самоуправления, а
также иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного
самоуправления других муниципальных образований, органов государственной
1
Закон Красноярского края от 21.12.2010 № 11-5564 (ред. от 08.12.2016) «О наделении органов местного
самоуправления государственными полномочиями в области архивного дела» // Ведомости высших органов
государственной власти Красноярского края. 2010. № 68(439).
2
Закон Красноярского края от 19.12.2013 № 5-1959 (ред. от 24.11.2016) «О наделении органов местного
самоуправления муниципальных районов и городских округов края государственными полномочиями по
социальной поддержке отдельных категорий граждан в соответствии с государственной программой
Красноярского края «Развитие системы социальной поддержки граждан» // Ведомости высших органов
государственной власти Красноярского края. 2013. № 53(628)/1.
3
Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» //
Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (часть I). Ст. 21.
35
власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и
законами субъектов РФ, осуществляемые за счет доходов местных бюджетов,
за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов
бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по
дополнительным нормативам отчислений (п. 2 ст. 14.1, 15.1 Закона о МСУ.
Данный вид полномочий существенным образом расширяет сферу местного
самоуправления, включая в нее, фактически, любые вопросы, на осуществление
которых в местных бюджетах достаточно средств
1
.
Действующее законодательство предусматривает различные механизмы
осуществления полномочий по решению вопросов местного значения
конкретного вида муниципального образования на ином территориальном
уровне:
- заключение соглашений между поселениями и муниципальными
районами, предметом которых является передача полномочий с одного уровня
местного самоуправления на другой (ч. 4 ст. 15 Закона о МСУ); ключевыми
характеристиками данного механизма являются добровольность, срочность и
возмездность;
- временное осуществление органами государственной власти отдельных
полномочий органов местного самоуправления (ст. 75 Закона о МСУ);
подобные механизмы предусмотрены и в законодательстве о чрезвычайном
положении; фактически данные меры являются временными и предусмотрены
как обеспечительные меры, как меры ответственности, которые применяются
для восстановления права на осуществление местного самоуправления;
- перераспределение полномочий между органами местного
самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ст. 17 Закона
о МСУ).
Большая часть вопросов местного значения, предусмотренных Законом о
МСУ и законами субъектов РФ, а также ряд вытекающих из них полномочий
1
Зейнутдинов М.М. Формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления в субъекте Российской Федерации // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева.
2016. № 5. С. 142.
36
являются, как следует из их содержания, совместными. Это означает, что они
требуют одинакового участия в их решении представительной и
исполнительной власти муниципального образования, разумеется, с
разграничением полномочий между ними. К числу совместных полномочий,
которые реализуются на основе принципа разделенной компетенции, в
частности, относятся:
- управление и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности;
- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий;
- участие муниципального образования в организациях
межмуниципального сотрудничества;
- решение вопроса о проведении местного референдума.
Как отмечает Н.В. Постовой, «полномочия органов местного
самоуправления - это закрепленный федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами за
органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и
обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на
территории муниципального образования»
1
.
Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ
2
в действующий Закон о
МСУ были внесены существенные изменения в части правовых,
территориальных, организационных и компетенционных основ местного
самоуправления. При сохранении общей централизации власти субъекты РФ
получили значительный объем полномочий по правовому регулированию
местного самоуправления. Вместе с тем, усилилась унификация местного
самоуправления, был введен новый вид муниципального образования;
1
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. [Электронный ресурс] // Доступ из справочной
правовой системы «Гарант» (дата обращения: 05.05.2017).
2
Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.
37
изменились правила определения компетенции органов местного
самоуправления, их взаимоотношений с органами государственной власти
1
.
Органы местного самоуправления все больше должны формироваться таким
образом, чтобы минимизировать прямое волеизъявление населения, чтобы
жители не голосовали за конкретного кандидата (активно вводится институт
делегирования; глава муниципального образования избирается из числа
депутатов; депутаты избираются по партийным спискам и т.п.). Таким образом,
органы местного самоуправления все больше встраиваются в систему органов
государственной власти.
Конституции и уставы субъектов РФ регламентируют достаточно
широкий круг вопросов касающихся взаимодействия органов исполнительной
власти и органов законодательной власти, но значительно меньше субъектов
РФ, которые определяют в этих основных нормативных правовых актах
взаимодействие органов государственной власти и органов местного
самоуправления. Наиболее прогрессивны в данном вопросе конституции и
уставы следующих субъектов: Архангельская область, Астраханская область,
Вологодская область, Ивановская область, Курганская область, Липецкая
область, Магаданская область, Нижегородская область, Пермский край, Омская
область, Ростовская область, Самарская область, Саратовская область,
Смоленская область, Тамбовская область, Тульская область, Челябинская
область, Ярославская область.
Например, Устав Ивановской области
2
, решает достаточно широкий круг
вопросов взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления. Наличие отдельной статьи «Население и государственная
власть Ивановской области» в Уставе говорит о том, что данный вопрос
является приоритетным, а также взаимодействие местного самоуправления и
1
Зейнутдинов М.М. Формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления в субъекте Российской Федерации // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева.
2016. № 5. С. 142.
2
Устав Ивановской области от 18.02.2009 (ред. от 07.07.2016) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
38
государственной власти осуществляется непосредственно или через органы
государственной власти.
К основной цели взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления относят «устойчивого развития Ивановской области,
благополучия и процветания его населения, сохранения благоприятной
окружающей среды» (ст.3 п.5). Из Устава Ивановской области можно сделать
вывод, что под взаимодействием органов государственной власти и местного
самоуправления понимается процесс непосредственного или через органы
государственной власти волеизъявления населения Ивановской области, по
средствам которого будет достигнуто благополучие области.
Остальные субъекты не затрагивают вопросы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления в своих Уставах и
Конституциях напрямую, но частично перекрывают некоторые вопросы.
Например, в Уставе Липецкой
1
и Саратовской области
2
, говорит о том, что
обеспечить координацию взаимодействия должен глава администрации
области. Устав Тамбовской области
3
под взаимодействием понимает
образование совет муниципальных образований области для выражения и
защиты общих интересов муниципальных образований путем принятия и
осуществления межмуниципальных программ и проектов, в том числе
инвестиционных проектов.
Значительное число субъектов РФ регламентирует взаимодействие
органов государственной власти и местного самоуправление отдельными
законами, которые принимаются на основании Конституции РФ, Конституций
и Уставов субъектов РФ и Закона о МСУ. Эти законы можно разделить на три
группы:
- законы «О местном самоуправлении»;
1
Устав Липецкой области от 09.04.2003 (ред. от 05.12.2014) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Устав Саратовской области от 02.06.2005 (ред. от 28.04.2015) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
3
Устав Тамбовской области от 30.11.1994 (ред. от 29.03.2017) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
39
- законы «О полномочиях органов государственной власти по
взаимодействию с «Советом муниципальных образований»;
- законы «О регулировании отдельных вопросов организации местного
самоуправления на территории субъекта Российской Федерации».
К первой группе относятся следующие субъекты: республика Адыгея,
Республика Бурятия, Республика Калмыкия, город федерального значения
Москва, город федерального значения Санкт-Петербург, Республика Северная
Осетия, Республика Татарстан, Тюменская область, Чеченская Республика,
Чувашская республика.
Основная часть субъектов регулируют взаимодействие органов
государственной власти и местного самоуправления прописывают
взаимодействие, как межмуниципальное сотрудничество. Под
межмуниципальным сотрудничеством понимается образование Совета
муниципальных образований, целью которого является объединения
финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов
местного значения и координации вопросов с государственной властью.
Например, закон Тюменской области
1
выделяет следующие формы:
создания совещательных органов для выработки решений по вопросам
совершенствования местного самоуправления; заключения соглашений о
сотрудничестве; оказания методического содействия в проведении Советом
муниципальных образований Тюменской области мероприятий с участием
органов местного самоуправления; участия представителей органов
государственной власти Тюменской области в деятельности Совета
муниципальных образований Тюменской области и проводимых им
мероприятиях; привлечения Совета муниципальных образований Тюменской
области к обсуждению проектов законов Тюменской области по вопросам
местного самоуправления; привлечения Совета муниципальных образований
Тюменской области к обсуждению стратегии социально-экономического
1
Закон Тюменской области от 29.12.2005 № 444 (ред. от 23.03.2017) «О местном самоуправлении в Тюменской
области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
40
развития Тюменской области; привлечения уполномоченных представителей
Совета муниципальных образований Тюменской области к участию в работе
органов государственной власти Тюменской области в качестве экспертных,
консультативных и координационных общественных советов и групп по
вопросам местного самоуправления; внесения предложений по развитию
местного самоуправления и совершенствованию деятельности Совета
муниципальных образований Тюменской области.
В ст. 12 закона Республики Калмыкия «О некоторых вопросах
организации местного самоуправления в Республике Калмыкия»
1
законодатель
также не оставил без внимания вопросы взаимодействия между субъектом и
муниципальным образованием. к полномочиям органов государственной
власти Республики Калмыкия по взаимодействию с Советом муниципальных
образований Республики Калмыкия относятся создание консультативно-
совещательных органов с участием членов Совета муниципальных образований
Республики Калмыкия для рассмотрения вопросов местного самоуправления,
проведение совещаний, круглых столов, конференций, семинаров, слушаний,
методических консультаций и иных мероприятий для обсуждения вопросов
местного самоуправления с участием Совета муниципальных образований
Республики Калмыкия.
Другая форма - органы местного самоуправления обладают правом
законодательной инициативы в Народном Хурале (Парламенте) Республики
Калмыкия; вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам,
связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий
Республики Калмыкия, переданных органам местного самоуправления
законами Республики Калмыкия.
Наибольший интерес представляет взаимоотношения, когда органы и
должностных лиц местного самоуправления отправляют предложение или
обращение, то данные предложения или обращения подлежат обязательному
1
Закон Республики Калмыкия от 23.11.2011 № 308-1У-З (ред. от 16.12.2016) «О некоторых вопросах
организации местного самоуправления в Республике Калмыкия» // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
41
рассмотрению теми органами государственной власти, организациями и
учреждениями, в которые эти предложения направлены
1
. О результатах
рассмотрения соответствующему органу и должностному лицу местного
самоуправления дается мотивированный ответ.
Большинство субъектов крайне узко трактуют взаимодействие с органами
местного самоуправления, как отношения по межмуниципальному
сотрудничеству. Лишь небольшая группа субъектов РФ понимают эти
отношения более широко, в смысле отношений не только на
межмуниципальном уровне, но и на уровне отношений органов
государственной власти субъекта и органов муниципальных образований.
Во вторую группу входит Алтайский край, Архангельская область,
Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область,
Воронежская, Еврейская автономная область, Республика Кабардино-Балкария,
Кемеровская область, Костромская область, Краснодарский край, Курская
область, Московская область, Мурманская область, Оренбургская область,
Пензенская область, Псковская область, Республика Саха, Сахалинский край,
Тверская область, Хабаровский край, Ямало-ненецкий автономный округ.
В своей основе законы субъектов не имеют существенных различий
между собой. В структуру основной части законов входят следующие
положения: полномочия законодательных органов субъекта с Советом
муниципальных образований, полномочия исполнительных органов субъекта с
Советом муниципальных образований, принципы и формы взаимодействия.
Например, если рассмотреть Еврейскую автономную область, то там
взаимодействие основывается на следующих принципах: сотрудничества и
партнерства; гласности; ответственности
2
. Во Владимирской области этот
перечень расширен принципом добровольности, гласности, социальной
1
Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия //
Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 30.
2
Закон Еврейской автономной области от 17.11.2014 № 607-ОЗ (ред. от 28.04.2017) «Об отдельных вопросах
осуществления местного самоуправления в Еврейской автономной области» // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.