17
В действительности государственное управление реализуется через
призму исполнительной власти и посредством системы органов
исполнительной власти, которые формируют организационно-правовой
механизм для реализации задач и функций исполнительной власти. Таким
образом, можно с достаточной определенностью сказать, что, несмотря на
отсутствие закрепления термина «государственное управление» в
нормативных правовых актах, он со временем не утратил своего значения и
актуальности, поскольку данный термин несет в себе емкую смысловую
нагрузку, являясь ключевым термином понятийного аппарата различных
общественных наук.
Вышесказанные определения позволяют выделить характерные
признаки государственного управления.
Во-первых, оно является организующей деятельностью, так как
происходит формирование органов управления, устанавливается порядок их
деятельности, цели и задачи.
Во-вторых, это исполнительно-распорядительная деятельность, что
означает наличие определенных полномочий у органов власти, должностных
лиц.
Втретьих, эта деятельность – подзаконная, потому что осуществляется
на основании и во исполнение закона.
В-четвертых, такой вид деятельности должен соответствовать принципу
законности, ведь управленческая деятельность органов власти не может
превышать те полномочия, которые им предоставлены. Для понимания
сущности государственного управления и определения субъектов, его
осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой
категории с понятием «исполнительная власть»
11
.
11
Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. –
Москва: РГ-Пресс, 2013. – 563 с.
18
Говоря о Российской Федерации, мы должны утверждать, что
государственное управление более широкое понятие, чем исполнительная
власть, так как в Российской Федерации помимо органов исполнительной
власти этот вид деятельности осуществляют и другие организации.
Например, Счетная Палата РФ направляет по результатам контрольных и
экспертноаналитических мероприятий соответственно представления,
предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения
12
.
Кроме того, Президент РФ осуществляет управленческие полномочия:
руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти,
ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции
иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации
последствий стихийных бедствий
13
. Тем не менее, необходимо сказать, что
государственное управление по большей части реализуется через органы
исполнительной власти. Так, в Российской Федерации главным субъектом
исполнительной власти является Правительство РФ.
Правительство РФ имеет круг полномочий в сфере государственного
управления: оно осуществляет управление федеральной собственностью,
руководит работой федеральных министерств, обеспечивает единство
системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее
органов, в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции
РФ и иных нормативноправовых актов, осуществляет меры по обеспечению
законности
14
.
Таким образом, государственное управление – эта важнейшая
составляющая современного государства, которая позволяет обеспечивать
нормальную жизнь общества. Реализация данного вида управления в
12
Россинский Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 5-е изд.,
пересмотр. – М.: Норма: ИНФА-М, 2015. – 575 с.
13
Батычко В. Т. Административное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008 г. – 45 с.
14
Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. –
Москва: РГ-Пресс, 2013. – 563 с.
19
Российской Федерации осуществляется различными организациями и
должностными лицами, но в большей мере через систему органов
исполнительной власти.
1.2. Характеристика нормативных актов по взаимодействию органов
государственного и муниципального управления
В настоящее время отдельные задачи решены, другие находятся в
стадии завершения, но есть задачи, решение которых до настоящего времени
вызывает острую дискуссию. В первую очередь, необходимо отметить, что
Конституция РФ 1993 г., по сути либеральная (по-иному отразила вопросы
конституционного строя, собственности, права и свободы человека и
гражданина, государственного устройства и др.), активизировала
деятельность государственной власти и государственного управления.
Государственная власть осуществляет свои специальные полномочия,
исходящие от каждого органа государственной власти. Совокупность
управленческих и иных отношений, не затрагивающих специальные
полномочия всех государственных органов, и составляет в целом, на наш
взгляд, государственное управленческое начало. В этом аспекте
государственное управление можно рассматривать как общую категорию для
государственной власти. В то же время можно рассматривать его и как часть
применительно к каждому органу государственной власти. Полномочия
каждого органа государственной власти отражены в различных правовых
документах: Конституции РФ, федеральных конституционных законах,
федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства
РФ и других нормативных правовых актах. В этих документах отражается
как специальная, так и управленческая деятельность каждого
государственного органа.
20
Таким образом, со࣮вр࣮ем࣮ен࣮но࣮м понимании «государственное
управление» следует рассматривать как комплекс принципов действий
органов государственной и муниципальной власти.
Проведенное исследование эволюции государственной власти в Ро࣮сс࣮ии࣮,
позволяет сделать вывод о том, что власть – это элемент общественной
жизни, придает обществу целостность, обосновывает необходимость
управления, является ключевым фактором обеспечения организованности и
порядка. В данном контексте, власть представляет собой системообразующий
элемент, который обеспечивает жизнеспособность социума.
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что целенаправленность
общественных отношений, которая способствует развитию общества,
обеспечивает в первую очередь наличием государственных и муниципальных
органов власти.
1.3 Характеристика структуры и содержания предметов ведения и
полномочий государственных и муниципальных органов власти в
субъекте Российской Федерации
Основные принципы и направления взаимодействия государственной и
муниципальной власти определены в целом в ФЗ №131-ФЗ.53.
Федеративная форма территориального устройства России предполагает
четкое разделение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями
публичной власти — федеративной, региональной и муниципальной. Как
следствие этого в федеральном и региональном законодательстве
определяются компетенции органов местного самоуправления, в рамках
которых происходит функционирование последних.
Для подержания единства публичной власти в Российской федерации
возникает острая необходимость рационального разграничения предметов
21
ведения в сфере местного самоуправления. Именно этот процесс порождает
наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов
государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов
местного самоуправления между собой. Важность этого вопроса еще в 2003
г. подчеркивалась Президентом РФ В.В. Путиным, который отметил: «Надо
законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного
значения. Часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются
федеральными и региональными органами государственной власти. Другие
требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно
реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой
поддержке Федерации»
15
.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ
(далее — Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.) такое
разграничение базировалось на принципе «остаточной компетенции». Это
значит, что в законе определялась сфера исключительной компетенции
органов государственной власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, а все что
оставалось, могло быть закреплено за органами местного самоуправления.
Тем самым перечень полномочий органов местного самоуправления не был
четко определен и оставался открытым. Все зависело от того, какие
полномочия закрепленны за субъектами федерации, а какие за Российской
Федерацией. Так, например, ч. 2 п. 2 ст. 6 Федерального закона о местном
самоуправлении 1995 г. предусматривала, что муниципальные образования
вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к
вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а
также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению
других муниципальных образований и органов государственной власти.
15
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16 мая 2013 г. // Рос. газета. 2013, 17 мая.
22
Основы разграничения предметов ведения между органами
государственной власти и органами местного самоуправления вслед за
Федеральным законом были определены практически во всех законах
субъектов РФ о местном самоуправлении.
16
:
Следует отметить, что большинство субъектов Российской Федерации,
разграничивая предметы ведения органов государственной власти и органов
местного самоуправления, зачастую просто дублировали нормы
Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. Следовательно,
разграничение предметов ведения не детализировалось, т.е. отсутствовало
четкое понимание, какие полномочия за кем закреплены. Получалось, что на
этом уровне предметы ведения органов местного самоуправления и органов
государственной власти остались разграниченными лишь в самом общем
виде.
Разграничение предметов ведения между органами государственной
власти и органами местного самоуправления, проведенное Федеральным
законом о местном самоуправлении 1995 г., порождало ряд правовых
проблем, главной из которых, являлась проблема разграничения вопросов
местного и государственного значения. Примечательно, что если субъект
Российской Федерации следовал Федеральному закону о местном
самоуправлении 1995 г. при определении таких вопросов, то он просто
дублировал нормы последнего. Если же в законе субъекта Российской
Федерации предпринималась попытка самостоятельно определить вопросы
местного значения и вопросы, относящиеся к ведению органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, то зачастую
возникали проблемы не соответствия законов субъекта федерации
действующему федеральному законодательству. Тем самым получался
замкнутый круг, который тормозил развитие муниципальных образований, с
16
Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 2011. С. 122.
23
одной стороны, а с другой, не способствовал налаживанию взаимодействия
между государством и местным самоуправлением.
Предполагалось, что новый Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее — Федеральный закон о местном
самоуправлении 2003 г.) должен был разрешить сложившиеся проблемы в
реализации местного самоуправления в Российской Федерации. Прежде
всего, это касается решения задач разграничения предметов ведения по
отношению к местному уровню власти. В действительности, в отличие, от
Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. в новом законе ст.
14—16 закрепляется закрытый перечень вопросов местного значения
поселений (городских и сельских), городских округов и муниципальных
районов. В свою очередь, под вопросами местного значения законодатель
подразумевает «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения муниципального образования», решение которых осуществляется
населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Кроме того, в законе уточняется, что полномочия по вопросам местного
значения обязательны для исполнения органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления, причем они
осуществляются за счет доходов местных бюджетов без учета субвенций из
вышестоящих бюджетов.
К таким вопросам, по сути своей имеющим значение федерального
масштаба, а не только муниципального, можно отнести большое количество
так называемых вопросов местного значения. Например, организация и
осуществление мероприятий по гражданской обороне; защита населения и
территории от чрезвычайных ситуаций природного и технического
характера; участие в предупреждении и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций; создание, содержание и организация деятельности
24
аварийно-спасательных формирований; участие в профилактике терроризма
и экстремизма.
В этой связи мы вполне разделяем точку зрения исследователей
современных тенденций развития местного самоуправления, высказанную в
аналитическом докладе Института современного развития (ИНСОР)
«Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы
2003—2008 гг.» о том, что «в части разграничения предметов ведения
необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов
местного значения. В тех сферах, где компетенции различных уровней
публичной власти тесно переплетены, необходимо четко и недвусмысленно
определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того,
муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении
несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со
стороны государства». В действительности, возложение на муниципальные
образования части функций в указанных выше сферах «без должного
обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижении уровня
безопасности жизни».
Приведенные доводы А. Домбровского разделяет современный
исследователь местного самоуправлении А.Н. Ершов который пишет: «здесь
очевидно смешение сфер ответственности государственной и местной
власти, которое, мягко говоря, не идет на пользу конкретному делу. Более
того, прописанное в 131-м законе «обеспечение первичных мер» есть не что
иное как перекладывание ответственности с государственных органов власти
на муниципальные за решение по своей сути государственных задач. Не
обеспечили «первичных мер» противопожарной безопасности — значит,
«вторичные» меры уже не потребуются… Однако, муниципалитеты
25
фактически вынуждены отказаться от содержание пожарных частей, как и
выполнения других важных обязательств»
17
.
Следует признать, что пока еще существующая налоговая и бюджетная
система не способствует развитию муниципального образования. Как
отмечает Б. Невзоров, «продолжается расширение перечня вопросов
местного значения, в том числе и в части выполнения государственных
полномочий, без надлежащего увеличения доходной части муниципалитетов.
Кроме того, в результате изменения налогового и бюджетного
законодательства появилась тенденция к увеличению выпадающих доходов в
консолидированных региональных бюджетах»
18
. Все это ведет к
невозможности исполнения даже части возложенных на муниципалитеты
полномочий.
Таким образом, в интересах четкости и ясности процесса правового
регулирования местного самоуправления на федеральном и региональном
уровнях целесообразно разделить вопросы государственного и местного
значения. Однако, с теоретической точки зрения для дальнейшего
функционирования местного самоуправления следует определить форму
разграничения предметов ведения и полномочий между указанными
органами публичной власти.
Представляется, что в действительности точка зрения А.А. Сергеева
может быть спорной. В теории конституционного права отмечается, что
«отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в
том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами
совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации.
Формально, эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как
правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону». Кроме того, «в рамках
17
Ершов А.Н.Уроки реформы местного самоуправления в России. Казань, 2017.
18
Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2013—2018 гг.: аналит. доклад
Института современного развития. URL://http://www.riocenter.ru.
26
совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но
остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и
исключительного ведения субъектов федерации».
Таким образом, вопросы разграничения компетенций между органами
государственной власти и местного самоуправления, а также между
органами местного самоуправления разного уровня недостаточно полно
регулируются в законодательстве. Тем самым, необходимо дальнейшее
развитие норм, регулирующих разграничение компетенций:
«Конституционноправовое регулирование в Российской Федерации создает
необходимое правовое пространство для осуществления управленческой
деятельности как в масштабе всего государства, так и на территории
отдельного региона или муниципального образования. В решении вопросов,
которые находятся в совместном ведении двух и даже трех уровней власти
(например, образования или здравоохранения, пенсионного обеспечения или
заботы о ветеранах), хотя и не преодолены все трудности, но уже накоплен
значительный опыт разграничения полномочий, их передачи на тот уровень
власти, который представляется оптимальным для их осуществления.
Отработаны определенные механизмы взаимодействия, которые в
отдельных случаях предусматривают использование и административных
рычагов. Этому не препятствуют организационная и функциональная
самостоятельность федеральных, региональных и муниципальных органов
власти по вопросам, находящимся в исключительном ведении каждого из
этих уровней власти. Таким образом, на уровне законодательства в
определенной степени закреплено, а на практике частично реализовано
определенное соотношение «автономии» и «зависимости». Однако, это не
отрицает необходимости дальнейшего теоретического осмысления данной
проблемы». Важная роль в этой сфере может также принадлежать
договорному механизму разграничения компетенций, который пока не
развит.