Содержание
ВВЕДЕНИЕ..................................................................................................................3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО
ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТОМ
.......................
8
1.1. Роль транспортной сферы в экономике страны и ее характеристика
.........
8
1.2. Законодательство, регламентирующее деятельность транспорта
.............
18
1.3. Цели, задачи, организационно-правовые формы государственного
управления в сфере транспорта............................................................................21
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТОМ............................................43
2.1. Разграничение полномочий в сфере управления транспортной сферой,
органы управления, их компетенция....................................................................43
2.2. Государственный контроль (надзор) на транспорте
....................................
66
2.3. Проблемы реализации и перспективы совершенствования
административно-правового управления транспортом
.....................................
78
ЗАКЛЮЧЕНИЕ........................................................................................................ 99
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
...............................................
104
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Актуальность обуславливается тем,
что одним из наиболее эффективных элементов функционирования
современного рыночного хозяйства выступает государственное регулирование.
Транспортный комплекс является одной из ключевых отраслей любого
государства. Объем транспортных услуг во многом зависит от состояния
экономики страны. Опыт развитых зарубежных стран показывает, что
рыночные отношения в экономике ни в коей мере не исключают, а наоборот
предполагают создание развитой и эффективной системы многостороннего
государственного регулирования транспортного комплекса.
В последние годы в условиях кризиса особенно остро стоит проблема
гармонизации государственного регулирования. Повышение эффективности
рыночных процессов, обеспечение поступательного развития национальной
экономики и улучшение материального благосостояния населения должны
быть обеспечены не за счет неограниченного вмешательства в работу
рыночного механизма (как при административно-командной системе), а за счет
решения социально значимых задач путем использования рычаговуправления в
областях, где действия рыночных законов недостаточно. Это возможно только
при наличии стройной сбалансированной системы мер государственного
регулирования, в которой присутствуют комплексы инструментов,
дифференцированные по уровням управления (федеральный, региональный и
муниципальный) и специфические для различных отраслей хозяйства.
В этой связи видится актуальным рассмотрение существующих в
современной экономической науке подходов к проблеме государственного
регулирования экономики на национальном и региональном уровнях,
исследование государственного регулирования деятельности транспортного
комплекса с целью определения целесообразности государственного
вмешательства в работу транспорта, выявления комплекса инструментов,
3
позволяющих оптимизировать развитие транспорта на уровне страны и
региона.
Вместе с тем, в настоящее время в связи с произошедшими радикальными
переменами в различных областях общественной жизни действующее
законодательство, регулирующее административно-правовые отношения в
сфере отечественного транспорта, во многом не отвечает современным
реалиям. В результате проводимых в последнее десятилетие экономических
реформ был утрачен комплексный подход к государственному регулированию
транспортной системы, материально-техническая и организационно-правовая
база которой в настоящее время безнадежно устаревает. В процессе
осуществления перевозок пассажиров и грузов выявляются правовые пробелы в
деятельности как специализированных органов (Федеральная служба по
надзору в сфере транспорта и др.), так и органов, определяющих
стратегические направления обеспечения безопасности жизненно важных
интересов личности и общества, в том числе и в сфере транспортной
безопасности (Совет Безопасности Российской Федерации). Об этом
свидетельствует значительное количество аварий, происшествий и несчастных
случаев на транспорте, последствиями которых являются человеческие жертвы
и причинение материального ущерба в значительных размерах. Нерешёнными
остаются и проблемы, связанные с лицензированием и сертификацией
транспортного комплекса, а также бюджетного финансирования
государственных и муниципальных транспортных предприятий.
Нормативно-правовые акты (не только административного, но и
гражданского, трудового, финансового права) оставляют неурегулированными
вопросы, связанные с постоянно возникающими новыми формами
перевозочной деятельности. Более того, несовершенное законодательство не
способствует модернизации транспортного комплекса. Для устранения этих
негативных явлений необходимы, в первую очередь, совершенствование
государственного регулирования транспортным комплексом, разработка четкой
правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие
4
демократических начал, повышение качества и эффективности работы всех
государственных органов, имеющих прямое отношение к транспортной
системе.
На основании изложенного возникает необходимость комплексного
исследования проблем административно-правового регулирования
отечественного транспортного комплекса, а также поиска эффективных форм
управленческого и законодательного воздействия на транспортные отношения
в целях их стабилизации и оптимизации в современных условиях.
Всё это обусловило выбор темы, характер и направление нашего
исследования, в котором предпринята попытка выявить сущность и границу
теоретического познания процессов управления в отечественном транспортном
комплексе, обосновать собственное видение его административно-правовых
проблем и возможность их решения.
Степень научной разработанности темы. В современной науке
существует большая масса исследований, в том числе и диссертаций,
посвященных вопросам государственного управления транспортом.
Общетеоретической основой исследования являются работы таких
ученых, как В. Б. Аверьянов, Ю. С. Адушкин, В. А. Азаркина,
С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, З. А. Багишаев, И. А. Бачило, Д.
Н. Бахрах, К. С. Бельский, А.В. Богданов, С. Н. Братановский,
Л. А. Галанина, Н. И. Глазунова, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, Б. Н.
Курашвили, В. М. Манохин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, Ю. Н. Мильшин,
Р. Т. Мухаев, С. В. Новиков, Д. М. Овсянко, А. В. Оболонский,
М. П. Петров, Ю. Н. Старилов, А. М. Тарасов, Ю. А. Тихомиров,
В. Н. Уваров, Н. Ю. Хаманева, С. Е. Чаннов, В. А. Юсупов и многих других.
Вклад отмеченных выше ученых в изучение проблем, связанных с
функционированием различных видов транспорта, представляется весьма
значимым для науки административного права. Однако, современное состояние
правового поля функционирования транспортной системы Российской
5
Федерации объективно предполагает комплексный и всесторонний подход к
решению данной проблемы.
Цель работы заключается в правовом анализе административно
правовой организации управления транспортом в российском праве, а также в
выявлении проблем правового регулирования управления транспортом, и
формулировании научно обоснованных предложений по совершенствованию
законодательства.
Для реализации поставленной цели решались следующие задачи
исследования:
- изучить роль транспортной сферы в экономике страны и ее
характеристику;
- проанализировать законодательство, регламентирующее деятельность
транспорта;
- отразить цели, задачи, организационно-правовые формы
государственного управления в сфере транспорта;
- рассмотреть разграничение полномочий в сфере управления
транспортной сферой, органы управления, их компетенция;
- сформулировать особенности государственного контроля (надзора) на
транспорте;
- выявить проблемы реализации и предложить перспективы
совершенствования административно-правового управления транспортом.
Предметом исследования выступают правовые нормы
административного, гражданского и иных отраслей права, регламентирующие
организационно-правовые основы управленческой деятельности органов и
должностных лиц в транспортном комплексе Российской Федерации, а также
работы ученых-цивилистов, посвященных этой тематике.
Объектом изученияявляются общественные отношения, существующие
в транспортном комплексе Российской Федерации, юридическая природа этих
отношений, а также особенности их регламентации.
6
Методологическая основа исследования. В процессе исследования
использовались как общенаучные методы - диалектический, системный, методы
анализа и синтеза, логический, также специальные юридические методы -
формально-юридический, сравнительно-правовой, метод грамматического
толкования правовых норм, правового моделирования.
В качестве источников, представляющих собой теоретическую основу
исследования, изучались работы известных правоведов России, занимающихся
вопросами государственного управления транспортом-Ю.Е. Аврутин,
А.Б.Агапов, Л.М. Агекян, С.Ю. Анохина, Г.В. Атаманчук, В.А. Быкадаров, В.П.
Бычков, Ф.П. Васильев, И.А. Двойменный, В.И. Ивакин, Е.А. Лаврухина, А.В.
Мелехин, В.И. Меньшикова, О.Г Остапеци др.
Нормативно-правовую базу исследования составляют законодательные
нормативные правовые акты, подзаконные нормативно-правовые акты (в том
числе постановления Правительства Российской Федерации, приказы и
распоряжения Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной
службы по надзору в сфере транспорта и т.д.), а также акты локального
нормотворчества (в частности, решения органов местного самоуправления).
Кроме того, были использованы программно-целевые документы,
разработанные Правительством Российской Федерации и Министерством
транспорта Российской Федерации, которые составляют основу правовой
политики в сфере управления транспортным комплексом (Транспортная
стратегия Российской Федерации до 2030 года и др.).
Практическое значение работы состоит в том, что проведенное
исследование и сделанные в результате этого выводы могут быть использованы
при дальнейшей научной разработке данной проблемы, а также при
совершенствовании законодательства в отношении административно-правовой
организации управления транспортом в Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования. Исследование состоит из
введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка
использованной литературы.
7
ГЛАВА1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТОМ
1.1. Роль транспортной сферы в экономике страны и ее характеристика
Развитая транспортная сфера - необходимое условие эффективности
российской экономики, ее успешной интеграции в мировую экономику. Как
отмечают специалисты, анализ мировых тенденций развития транспорта
показывает, что ни одна страна не способна контролировать риски собственной
экономики, не имея сильных транспортных позиций. Заинтересованность
государства в развитии транспортной отрасли обусловлена и тем, что уровень
этого развития определяет состояние всех других отраслей экономики, а также
жизненный уровень населения, без транспорта невозможна связь жителей
окраин с центром. Кроме того, перевозки, особенно морские, обслуживание
флота - один из самых прибыльных видов мирового бизнеса, и важно, чтобы
государственное управление транспортной сферой способствовало развитию и
обеспечению конкурентоспособности этого российского бизнеса.
О значимости транспорта для экономики России свидетельствует тот
факт, что на его долю приходится около 10% валового внутреннего продукта
России, 12% основных фондов и 15% инвестиций; удельный вес транспорта в
основных производственных фондах страны более 27%, а в численности
занятых работников 6,3%. В потреблении энергоресурсов, металла и в ряде
других важных показателей, характеризующих экономику, транспорт занимает
одно из первых мест1.
Транспорт играет важную роль в обеспечении обороноспособности
страны и национальной безопасности России. Руководство страны усиливает
требования к мобильности Вооруженных Сил РФ, а значит, и к транспортной
составляющей. Безопасность транспортной системы определяет эффективную
работу аварийно-спасательных служб, подразделений гражданской обороны и
специальных служб и таким образом определяет условия повышения
1 Официальный сайт Министерства транспорта РФ [Электронный ресурс]. - Режим
доступа: http://www.mintrans.ru, свободный.
8
пользования, 42 тыс. км путей промышленного железнодорожного транспорта,
свыше 600 тыс. км воздушных трасс, из которых более 150 тыс. км являются
международными. В России 115 тыс. км речных судоходных путей и
множество морских трасс, 755 тыс. км автомобильных дорог с твердым
покрытием (в том числе 597 тыс. км дорог общего пользования), 2,8 тыс. км
трамвайных путей, 439 км путей метрополитена, 4,9 тыс. км троллейбусных
линий; 70 тыс. км магистральных нефте- и продуктопроводов, свыше 140 тыс.
км магистральных газопроводов. На транспорте трудятся свыше 3,2 млн
человек.
Транспортная сфера - сложная система, включающая в себя несколько
видов транспорта, каждый из которых состоит из транспортных средств,
инфраструктуры и системы управления. Транспортная инфраструктура - это
станции, вокзалы, склады, порты, где осуществляется перевалка грузов из
подвижного состава одного вида транспорта в подвижной состав другого вида,
перевозка пассажиров, переоформление грузовых и пассажирских потоков и
пр.5
Особую роль в экономике России играет железнодорожный транспорт.
По протяженности железнодорожного полотна, половина которого
электрифицирована, Россия находится на втором месте после США.
Железнодорожный транспорт был реформирован позже других видов
транспорта. Однако и здесь была проведена реформа, и в результате
приватизации эта базовая отрасль России перешла в новую организационно
правовую форму - создано открытое акционерное общество «Российские
железные дороги» (далее ОАО «РЖД»), на железных дорогах - его филиалы6.
Железнодорожные объекты и их инфраструктура - это и вокзалы, мосты,
тоннели, видуаки, склады горюче-смазочных материалов и базы топлива.
Железнодорожный транспорт выполняет 62% общего объема грузовых
перевозок, осуществляемых транспортом общего пользования, или 84,3%
5Белокобыльский Н.Н. Система транспорта как правовая категория // Транспортное
право. 2013. - № 1. С.11.
6 Большая энциклопедия транспорта: в 8 т. Т. 4. Железнодорожный транспорт /
Главный редактор Н.С. Конарев. - М.: Большая Российская энциклопедия, 2013. С. 31.
10
общего грузооборота, осуществляемого всеми видами транспорта (без учета
трубопроводного).
Железнодорожный транспорт состоит из железнодорожного транспорта
общего пользования, железнодорожного транспорта необщего пользования, а
также технологического железнодорожного транспорта организаций,
предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных
организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным
подвижным составом для собственных нужд указанных организаций7.
Железнодорожный транспорт общего пользования - производственно
технологический комплекс, включающий в себя инфраструктуры
железнодорожного транспорта, железнодорожный подвижной состав, другое
имущество и предназначенный для обеспечения потребностей физических лиц,
юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом
на условиях публичного договора, а также в выполнении иных работ (услуг),
связанных с перевозками. Железнодорожный транспорт необщего пользования
предназначен для обеспечения потребностей физических и юридических лиц в
работах (услугах) в местах необщего пользования на основе договоров или для
собственных нужд8.
Инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования
(далее - инфраструктура) - технологический комплекс, включающий в себя
железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения,
железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы
сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и
системы управления движением и иные обеспечивающие функционирование
этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование (ст.
7Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : учебник. М. : Омега-Л, 2010.
С.102.
8 Махина С.Н., Попова М.А. Транспортная безопасность как правовая категория:
теоретико-правовой анализ // Проблемы правоохранительной деятельности. 2016. № 3. С.
115.
11
Авиация подразделяется на гражданскую, государственную и
экспериментальную. Авиация, используемая в целях обеспечения потребностей
граждан и экономики, относится к гражданской авиации. Г ражданская авиация,
используемая для предоставления услуг (по осуществлению воздушных
перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты) и выполнения авиационных
работ, относится к коммерческой гражданской авиации. Гражданская авиация,
не используемая для названной цели, - к авиации общего назначения (АОН)12.
Авиация, используемая в целях осуществления функций государства и
обеспечения решения определенных в Воздушном кодексе Российской
Федерации13 (далее ВК РФ) государственных задач, относится к
государственной авиации. Это задачи в сфере обороны, обеспечения
безопасности объектов государственной охраны, а также в сфере внутренних
дел, в областях таможенного дела, космической деятельности, гражданской
обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, в том числе обеспечения безопасности
людей на водных объектах и пожарной безопасности (государственной авиации
специального назначения). Авиация, используемая для проведения опытно
конструкторских, экспериментальных, научно-исследовательских работ, а
также испытаний авиационной и другой техники, относится к
экспериментальной авиации14.
Морской транспорт - это дорогостоящие суда: контейнеры,
универсальные суда, специализированные суда (суда-автомобилевозы,
рефрижераторные суда), тяжеловозы, навалочные (балкеры), буксирные,
лихтеровозы, морские порты со сложнейшей инфраструктурой, системой
управления движением флота и др. С участием морского транспорта
осуществляется 60% внешнеторгового оборота в России. Динамика объема
12Ишмуратов П. Н. Административно-правовые основы обеспечения транспортной
безопасности на объектах транспортного комплекса воздушного транспорта //
Административное право и процесс. 2014. № 6. С. 59.
13«Воздушный кодекс Российской Федерации» от 19.03.1997 N 60-ФЗ (ред. от
06.07.2016) // «Собрание законодательства РФ», 24.03.1997, N 12, ст. 1383.
14Братановский С.Н., Братановская М.С. Административное право. Учебник / Москва,
2016. С.315.
13