Особое внимание заслуживает выделение социальных методов
управления, которые подразумевают, например, привлечение руководителей
крупных транспортных фирм, к работе в государственных комитетах и.
комиссиях по разработке государственной транспортной политики.
Среди. экономических методов регулирования транспортного комплекса
за рубежом. активно используется. предоставление налоговых льгот,
предоставление долгосрочных низкопроцентных государственных займов и.
государственных гарантий по кредитам, прямое искрытое субсидирование
транспорта, контроль за ценообразованием. на транспорте84.
Что касается. взаимодействия. центральных и. региональных органов
государственного управления, то в зарубежной практике инициатива идет по
двум. основным. направлениям85:
1) региональные органы координируют деятельность по реализации.
национальной транспортной политики. в рамках отведенной им. роли. в
реализации. государственных проектов (центр - регион);
2) местные органы самостоятельно определяют основные направления.
регио-нальной транспортной политикии. разрабатывают проекты, а
министерства транспорта рассматривают их с. целью решения. вопроса о
выделении субсидий (регион - центр).
Региональные органы управления. осуществляют меры государственного
регулированияи. контроля. в рамках транспортной политики, проводимой
государством, готовят предложения. по проблемам, входящим. в компетенцию
министерств транспорта, занимаются. управлением. государственными.
предприятиями. транспортного комплекса. При. этом. органы регионального
самоуправления. не только проводят федеральную региональную политику, но и.
активно формируют собственную, исходяиз региональных экономических
интересов, производственных возможностей, стратегической устремленности. в
будущее. Региональный аспект в управлении. функционированиеми. развитием.
транспорта реализуется. в экономической системе, специфической для. каждой
84Златин А.П. Совершенствование государственного регулирования региональных
авто-транспортных рынков: автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 2006. С.15.
85 Кузнецова Е.Ю. Регулирование транспортного обеспечения внешнеэкономической
деятельности региона: автореф. дис. ... д-ра эко-ном. наук. М., 2000. С.18.
37
территории, совокупностью административных, правовых, экономических,
технических, организационных и. других мер.
Таким, образом, анализ научных обзоров зарубежного опыта
регулирования, транспортного комплекса позволяетсделать вывод о том, что в
развитых странах сформирован и. активно используется. дифференцированный
по отраслям. хозяйства инструментарий государственного регулирования. При.
этом. для. повышения. эффективности. государственного управления. на уровне
территорий существует специфическая. региональная. законодательная. и.
нормативная. база, а местным. органам. власти. предоставлена возможность
самостоятельно разрабатывать транспортную политику, учитывающую
региональные особенности. отрасли.
Рассмотрим теперь, каким. образом. осуществляется. государственное
регулирование транспортного комплекса в России.
По мнению ученых, миссия. государства состоит. в создании. условий для.
повышения. конкурентоспособности. национальной экономикии. качества жизни.
нас,елени,я, ч,ерез дос,т,уп к безопас,ным,и, кач,ес,т,венным, т,ранс,порт,ным, ус,лугам,.
Приоритеты государственной транспортной политики. РФ. определены в
Транспортной стратегии Российской Федерации. на период до 2030 г., в
соответствиис. которой государство обеспечивает. достижение стратегических
целей по следующим. основным. аспектам. регулированиям управления:
- управление транспортной системой;
- совершенствование финансирования и инвестиционной деятельности;
- повышение эффективности использования. государственного
имущества;
- регулирование рынка транспортных услуг;
- развитие транспортной инфраструктуры;
- международная. деятельность;
- совершенствование транспортной техники, транспортных технологий и.
развитие транспортного машиностроения;
38
- гармонизация, развитиятранспортной системы и. повышение ее
безопасности86.
Одной из основных задач. государственного управления. в настоящее
время, является, стимулирование конкуренции. в транспортно мсекторе и.
ограничение отрицательного влияния. естественных транспортных монополий
на показатели социальной сферы.
В. проекте Транспортной стратегии РФ. на период до 2030 г. предусмотрен
широкий арсенал средств повышения. эффективности. государственного
регулирования. в сфере транспорта: ведение статистической базы, мониторинг
ситуации. в отрасли, формирование транспортного баланса, проектное
управление развитие минфраструктуры, внедрение интеллектуальных
транспортных системи систем. управления транспортными. потоками87. В. то же
время. в настоящий момент, по мнению специалистов, применение
перечисленных инструментов ограничено отсутствием институтов, способных
претворить. программу в жизнь.
Формально государственное регулирование транспортного комплекса в
России. осуществляется с использованием. всего спектра распорядительных и
экономических методов регулирования. Только зачастую. разработанные и.
принятые нормативно-правовые документы противоречат. целями. задачам,
сформулированным. в транспортной стратегии, тарифная. политика создает,
дополнительные экономические барьеры, лицензирование не решает. проблему
безопасности. на транспорте и. не обеспечивает. повышение качества
транспортных услуг, налоговая. политика делает. участие в проектах развития
транспортной инфраструктуры непривлекательным для частных инвесторов.
Развитие государственно-частного партнерства является, согласно
Транспортной стратегии, приоритетной задачей, однако предоставление
86Мигачев, Ю.И. Административное право Российской Федерации. - М. : Юрайт-Издат,
2014. С.413.
87 Андреева Т., Полякова И. Новая стратегия: транспорт для человека // Транспорт в
России.
2008. № 16 (512). 17 апреля. URL: http://www. transportrussia.ru/2008-04-
17/politic/transtrategia. html (датаобращения: 15.10.2016).
39
налоговых льгот инвесторам, в инфраструктурные объекты до сих пор остается,
на стадии. обсуждения88.
Лицензирование является инструментом, позволяющим сбалансировать.
количество операторов в различных секторах транспортного рынка и
обеспечивающим допуск на рынок транспортных услуг только подготовленных
перевозчиков89. Но в российской практике имеет, место недостаточная.
проработанность технических нормативов, соблюдение которых обусловливает.
принятие решения. о выдаче лицензии. Это приводит. к тому, что показатели
безопасности транспортного процесса, в первую. очередь дорожного движения,
не соответствуют мировому уровню. Доля транспорта в загрязнении.
окружающей среды достигает. 33 %, что превышает. аналогичный показатель
развитых стран мира более чем. в 1,7 раза. Кроме того, отсутствует.
региональная дифференциация стоимости лицензии. на осуществление
транспортной деятельности, в результате чего. в трех субъектах федерации с.
наивысшим. уровнем доходов на душу населения. (г. Москва, г. Санкт-
Петербург, Московская область) наблюдается. переизбыток транспортных
операторов90.
Дополнительные сложности. возникают из-за нерешенной проблемы
разграничения. полномочий между федеральными, региональными и местными
органами. управления. На федеральном. уровне принимаются. нормативные
документы, регулирующие деятельность, отдельных видов транспорта,
устанавливаются требования. по обеспечению безопасности и экологичности
транспортного. процесса, принимаются. решения. по. развитию транспортной
сети, осуществляется. регулирование международных и. региональных
перевозок, осуществляется. перераспределение транспортного имущества
между федеральными, региональными и муниципальными органами. власти.
88 Волков, А.М. Административное право. - М. : ФОРУМ: ИНФРА-М, 2013. С.188.
89 Бычков В.П., Пеньшин Н.В. Государственное регулирование автотранспортной
деятельности в регионе. М., 2007. С.301.
90 Головастова Ю.А. Административное право. М.: Московский Университет им. С.Ю.
Витте, 2010// https://online.muiv.ru/lib/pdf/52487.pdf
40
Однако, несмотря, на то, что. уровень, развития транспортной системы,
соотношение спроса и. предложения. на транспортные услуги, загруженность
транспортной инфраструктуры, экологическая ситуация. неравноценны в
различных регионах РФ, действующее федеральное законодательство. не
предусматривает. возможность. применения. в регионах дифференцированных
социальных, экологических ииных нормативов, связанных странспортной
деятельностью..
Выводы по 1 главе:
Транспорту принадлежит. важная. роль. в социально-экономическом
развитии любого. государства. Поопределению К. Маркса, транспорт является
.самостоятельной отраслью материального. производства.
Транспорт, имеет. ряд .особенностей, существенно отличающих его от
других отраслей материального. производства. Продукцией транспорта является
процесс перемещения. грузов и. пассажиров во. времении. пространстве,
осуществляемый при. помощи транспортных средств..
В транспортный комплекс РФ. входят следующие виды транспорта:
железнодорожный, автомобильный, воздушный, водный (морской и. речной),
магистральный трубопроводный.
Транспорт. колоссально. необходим. в любом. направлении. развития
страны. Транспорт играет. важную. роль. в обеспечении, обороноспособности
страны и. национальной безопасности России. Руководство страны усиливает
требования. к мобильности Вооруженных Сил РФ, а значит, и. к транспортной
составляющей. Безопасность транспортной системы определяет эффективную.
работу аварийно-спасательных служб, подразделений гражданской обороны
^специальных служб и таким образом определяет. условия. повышения
общенациональной безопасности и снижения террористических рисков.
Эффективное идинамичное развитие транспортной системы, повышение
конкурентоспособности российских транспортных предприятий обусловлено. в
значительной мере нормативным правовым регулированием. в этой сфере.
41
Законодательство, регламентирующее деятельность транспорта
представлено, как международным, уровнем, так и. национальным,
законодательством, (причем. на уровне: федеральном, субъектов РФ, органов
местного .самоуправления.).
Комплекс мер. государственного регулирования, направленный
насоздание условий для эффективной реализации приоритетных задач
государственной транспортной политики и достижение ее целей, включает. в
себя. нормативно-правовые, административно-управленческие, налоговые и
таможенно-тарифные меры государственного регулирования, формирование и
организация практического применения. которых осуществляется. в рамках
основного мероприятия под программы «Обеспечение реализации Программы»
государственной программы «Развитие транспортной системы».
Совершенствование механизма государственного регулирования
транспортной деятельности. в России соответствует общемировым тенденциям,
однако полномасштабное использование апробированного. зарубежом
инструментария. государственного регулирования транспортного сектора
ограничивается. недостаточным развитием институтов государственного.
управления. на уровне регионов, несовершенством. законодательной базы,
необходимой для оптимизации работы транспортного. комплекса и рынка
транспортных услуг, а также существенным разрывом между планируемыми
результатами развития отрасли и реальнодостижимыми в текущих
политических и экономических условиях показателями..
42
ГЛАВА2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
ТРАНСПОРТОМ
2.1. Разграничение полномочий в сфере управления транспортной сферой,
органы управления, их компетенция
Федеральные органы государственной власти формируют правовую
основу, предназначенную регламентировать функционирование транспортной
сферы и. контролируютих исполнение, осуществляют, государственное
регулирование деятельности в области подтверждения соответствия
транспортных услуг обязательным требованиям, формирование и реализацию
концепции обеспечения безопасности. на транспорте, включающую, в
частности, безопасность движения и. эксплуатации транспорта,
антитеррористическую безопасность, экологическую безопасность, то. есть.
защиту окружающей среды и населения от вредного воздействия транспорта;
регулируют и защищают права участников транспортного процесса, в том
числе клиентов транспортных организаций, пассажиров; устанавливают основы
транспортной политики, разрабатывают федеральные программы развития
91
транспорта .
В ведении Российской Федерации находятся федеральный транспорт и
пути сообщения, определение статуса и. защита территориального моря,
воздушного пространства (ст.. 71 КонституцииРФ91 92).
91 Воронов А.М. Проблемы теории и практики обеспечения общественной
безопасности Российской Федерации : монография. 2-е изд. перераб. и доп. М. : ВГНА
Министерства финансов Российской Федерации, 2007. С.103.
92«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием
12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
43
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной
власти, в том числе в сфере транспорта, определяет основные направления
транспортной политики государства. В частности, в Послании Президента РФ
Федеральному собранию РФ от 12.12.2012 сказано.: «Нам необходим настоящий
прорыв в строительстве дорог. В предстоящее десятилетие нужно как минимум
удвоить объем дорожного строительства. Важнейший приоритет развития - это
региональная авиация, а также морские порты, Северный морской путь, БАМ,
Транссиб, другие транзитные коридоры. Обо всем этом нужно не только
думать, над всем этим нужно настойчиво работать. Нам нужно обеспечить в
полном смысле транспортную связанность, единство всей российской
территории»105.
Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение
транспортного законодательства, осуществляет систематический контроль за
этим исполнением со стороны федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению
нарушений законодательства, руководит работой Минтранса и иных
федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность,
организует реализацию транспортной политики, осуществляет регулирование в
транспортной сфере; формирует федеральные целевые программы развития
транспорта и обеспечивает их реализацию, обеспечивает единство
экономического пространства, свободное перемещение товаров и др.
Правительство РФ утверждает концепции, стратегии, программы развития
транспорта (ст. 4, 12, 13 Федерального конституционного закона от 17.12.1997
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»106).
Министерство транспорта РФ (Минтранс России) является федеральным
органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
105 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 «Послание
Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // «Российская газета», N 287,
13.12.2012.
106 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О
Правительстве Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 22.12.1997, N
51, ст. 5712.
47
регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного
пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного
пространства российской Федерации, авиационно-космического поиска и
спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного,
железнодорожного, автомобильного (включая проведение транспортного
контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ), городского
электрического (включая метрополитен.) и промышленного транспорта,
дорожного хозяйства, эксплуатации и обеспечения безопасности судоходных
гидротехнических сооружений, обеспечения транспортной безопасности, а
также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними и
организации дорожного движения в части организационно-правовых
мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах107.
Министерство обладает правом законодательной инициативы, а также
самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере
деятельности.: правила перевозок пассажиров, багажа, груза, правила
формирования и применения тарифов, взимания сборов, правила продажи
билетов, выдачи перевозочных документов; правила государственной
регистрации флота, правила ведомственного (служебного) расследования
аварийных происшествий на транспорте и многие другие (Положение о
Минтрансе России утверждено постановлением Правительства РФ от
30.07.2004 № 395108).
Министерство энергетики РФ (Минэнерго России) является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и
реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по
вопросам магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их
107Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации:
теоретические, правовые и организационные проблемы его реализации : монография. М. :
Академия управления МВД России, 2013. С.173.
108 Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 395 (ред. от 27.09.2016) «Об
утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» // «Собрание
законодательства РФ», 09.08.2004, N 32, ст. 3342.
48
переработки.. Положение о Минэнерго России утверждено постановлением
Правительства РФ от 28.05.2008 № 400109.
Минэнерго России утверждает нормативы технологических потерь
углеводородного сырья при транспортировке сырья и продуктов его
переработки трубопроводным транспортом; осуществляет полномочия
собственника в отношении федерального имущества, необходимого для
обеспечения исполнения функций министерства в установленной сфере
деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным
государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным
учреждениям и казенным учреждениям, подведомственным министерству;
осуществляет экономический анализ подведомственных государственных
унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их
деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки
финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного
комплекса110. Созданы Межрегиональные управления Минэнерго России (по
федеральным округам). Эти управления являются территориальными органами
Минэнерго России, обеспечивающими взаимодействие министерства с
органами государственной власти субъектов РФ и осуществление функций,
возложенных на министерства, в границах соответствующего федерального
округа (имеется приказ Минэнерго РФ от 21.04.2009 № 120 «Об утверждении
Положения о территориальном органе Министерства энергетики Российской
Федерации»111).
Как федеральный округ исполнительной власти, осуществляющий
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического
развития, развития предпринимательской деятельности, защиты прав
109 Постановление Правительства РФ от 28.05.2008 N 400 (ред. от 05.10.2016) «О
Министерстве энергетики Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ»,
02.06.2008, N 22, ст. 2577.
110 Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации / под ред. В.Г.
Вишнякова. М. : Юридическая литература, 2015. С.298.
111 Приказ Минэнерго РФ от 21.04.2009 № 120 «Об утверждении Положения о
территориальном органе Министерства энергетики Российской Федерации» // СПС
«Консультант Плюс».
49