грузооборота российских портов по видам перевозок морским путем
показывает абсолютно устойчивый рост.
Внутренний водный транспорт (далее ВВТ) - это внутренние водные
пути Российской Федерации и расположенные на них судоходные
гидротехнические сооружения и порты, суда и иные плавучие объекты15.
Россия располагает самой большой сетью ВВТ. В европейской части
России функционирует не имеющая аналогов Единая глубоководная система,
включающая крупнейшие реки, их притоки и межбассейновые соединения.
ВВТ - это грузовой флот, транспортный флот, пассажирский, вспомогательный,
включая технический флот (всего на учете около 30 тыс. судов), порты
(примерно - 130), система управления движением судов. В России действует
более 20 речных пароходств, многие из которых обеспечивают
жизнедеятельность регионов Сибири, где реки являются практически
единственными транспортными магистралями16.
На автомобильный транспорт приходится 47,4% объема коммерческих
перевозок грузов. Удельный вес перевозок железнодорожным транспортом в
последние годы сокращается, а автомобильным транспортом растет, что
свидетельствует о повышении конкурентоспособности автомобильного
транспорта на рынке транспортных услуг. Доля автомобильного (автобусного)
транспорта в общем объеме пассажирских перевозок транспортом общего
пользования составляет 57,8%. В объеме финансирования за счет средств
федерального бюджета на долю автомобильных дорог приходится 89,9% (в
сравнении, на долю железнодорожного транспорта - 0,4%). О значимости
автомобильного транспорта свидетельствуют и следующие цифры: из общих
объемов финансирования расходы на железнодорожный транспорт составили
27,1%, на автомобильные дороги - 57,4%.
Автомобильные дороги в зависимости от их назначения подразделяются
на дороги федерального значения; регионального или межмуниципального
15Макренкова К. Г. Обеспечение общественной безопасности на объектах транспорта
управлением на транспорте МВД России по Центральному федеральному округу //
Транспортное право. 2015. № 4. С. 20.
16 Меньщикова В.И., Загуменнов Н.Р., Загуменнов В.Р. Государственное регулирование
транспортного комплекса // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные
науки. 2015. № 4 (144). С. 46.
14
сохранении прав и льгот работников метрополитенов»). Министерство
транспорта РФ (далее Минтранс России) является федеральным органом
исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по
выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере городского электрического, включая метрополитен (Положение о
Минтрансе России24).
Помимо метрополитена, есть и другой внеуличный транспорт. Легкое
метро - вид внеуличного транспорта, все пути которого технологически
полностью изолированы станциями и расположены преимущественно на
наземных участках. Кроме метро, к внеуличному транспорту относятся
внеуличный трамвай - его пути на регулируемых перекрестках могут иметь
пересечения с автомобильными дорогами25. Его линии оборудованы
остановочными пунктами. Монорельсовый транспорт - вид внеуличного
транспорта, технологическая конструкция путей которого позволяет
осуществлять движение подвижного состава по одному рельсу, пути которого
не должны иметь пересечений с автомобильными дорогами и линии которого
должны быть оборудованы станциями26.
С начала осуществления программы экономических реформ
доминирующее положение в сфере транспорта занял негосударственный
сектор. Предприятиями негосударственных форм собственности в настоящее
время выполняется: на автомобильном транспорте - 94,9% перевозок грузов и
18,5% перевозок пассажиров, на морском - соответственно 88,4 и 97,3%, на
внутреннем водном - 97,7 и 90,4%, на воздушном - 87,1 и 77,8%, на
промышленном железнодорожном - 85,6% перевозок грузов.
24 Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 395 (ред. от 27.09.2016) «Об
утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» // «Собрание
законодательства РФ», 09.08.2004, N 32, ст. 3342.
25 Евстифеев Д.М. Метод конституционно - правового регулирования общественных
отношений // Российский юридический журнал. 2014. N 1. С. 15.
26 Кирин А.В. О реформировании системы административного права // Журнал
российского права. 2012. № 3. С.14.
17
значения»44. Проект постановления был подготовлен Минтрансом во
исполнение решений по итогам совещания о предельном уровне неналоговых
платежей предпринимателей и организаций 1 июня 2015 года.
Согласно постановлению, до 31 января 2018 года включительно при
превышении допустимых нагрузок на ось и (или) допустимой массы
транспортного средства к определению размера вреда, причиняемого
транспортными средствами автомобильным дорогам федерального значения,
определенному в соответствии с пунктом 2 постановления правительства от
16.11.2009 г. № 934, применяются понижающие коэффициенты. В частности,
при превышении допустимых нагрузок на ось и (или) допустимой массы
транспортного средства до 5% размер вреда равен 0 (но при перевозке
тяжеловесных грузов он рассчитывается с коэффициентом 0,16), на 5-10% - с
коэффициентом 0,2, на 10-50% - 0,6. Ожидается, что принятое решение
позволит снизить финансовую нагрузку на бизнес на переходный период до 31
января 2018 года.
1.3. Цели, задачи, организационно-правовые формы государственного
управления в сфере транспорта
Цели, задачи и формы определяются в законодательстве, доктринах,
стратегиях, программах развития транспорта и социально-экономического
развития страны в целом. Следует отметить, что в законодательстве,
регламентирующем различные отрасли транспорта, в одних случаях
указываются, например, цели и задачи «государственного регулирования», а в
других - «государственного управления»45. Так, в соответствии со ст. 4
Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской
Федерации» государственное регулирование в области железнодорожного
транспорта общего пользования осуществляется в целях обеспечения баланса
44 Постановление Правительства РФ от 28.06.2016 N 590 «О некоторых вопросах
определения размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими
перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам Российской Федерации» //
«Собрание законодательства РФ», 04.07.2016, N 27 (часть III), ст. 4490.
45 Стрельникова И.А. Проблемы правового регулирования транспортной деятельности
// Современное право. 2012. N 1. С. 96.
21
интересов государства, пользователей услугами этого транспорта и
организаций железнодорожного транспорта общего пользования; обеспечения
целостного, эффективного, безопасного и качественного функционирования
железнодорожного транспорта общего пользования, а также его комплексного
развития.
Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта
необщего пользования осуществляется в целях обеспечения безопасного и
качественного функционирования этого транспорта; обспечения
непрерывности перевозочного процесса, осуществляемого совместно с
владельцами инфраструктур и перевозчиками; беспрепятственного доступа
пользователей услугами железнодорожного транспорта, перевозчиков,
владельцев инфраструктур к услугам, оказываемым владельцами
железнодорожных путей необщего пользования46.
Организационно-правовые формы государственного регулирования в
области железнодорожного транспорта, предусмотренные законом:
- проведение государственной политики;
- определение основы деятельности органов государственного
регулирования в области железнодорожного транспорта;
- утверждение обязательных для исполнения всеми участниками
перевозочного процесса, иными физическими и юридическими лицами
нермативных правовых актов и иных актов;
- лицензирование отдельных видов деятельности в области
железнодорожного транспорта;
- организация обязательного подтверждения соответствия объектов,
технических и программных средств, используемых на железнодорожном
транспорте, и стандартизации таких объектов и средств;
- регулирование в области железнодорожного транспорта в соответствии
с законодательством РФ о естественных монополиях и антимонопольным
законодательством;
46 Зайцева, Т. А. Проблемы соотношения контроля и надзора в сфере
предпринимательства / Т. А. Зайцева// Вестн. Акад. - 2012. - № 1. С. 77.
22
- определение порядка выдачи разрешений на примыкание к
железнодорожным путям общего пользования строящихся, а также новых
(восстановленных) железнодорожных путей общего пользования и
железнодорожных путей необщего пользования;
- выдача разрешений на закрытие (ограничение) движения по конкретным
участкам железнодорожных путей общего пользования, влияющее на
выполнение установленного графика движения поездов;
- возложение обязанности по осуществлению отдельных перевозок
железнодорожным транспортом на конкретных владельцев инфраструктур и
перевозчиков в случаях возникновения угрозы социально-экономической
стабильности, обороноспособности, безопасности государства и в иных
предусмотренных законодательством РФ случаях с соответствующей
компенсацией понесенных указанными владельцами инфраструктур и
перевозчиками убытков;
- организация и обеспечение воинских и специальных железнодорожных
перевозок;
- руководство мобилизационной подготовкой и гражданской обороной;
- организация и осуществление государственного надзора;
- установление порядка сбора, накопления и анализа статистической
информации о деятельности в области железнодорожного транспорта;
- установление приоритетов государственной политики в области
железнодорожного транспорта общего пользования, обязательных для учета в
производственной и иной деятельности владельцев инфраструктур,
перевозчиков47.
Аналогичные цели, задачи, формы государственного регулирования и
управления - и на других видах транспорта. В частности, согласно ст. 7, 8
Воздушного кодекса РФ, организационно-правовыми формами
государственного регулирования в сфере гражданской авиации являются:
обязательные сертификация и аттестация, лицензирование деятельности (ст. 7,
47Россинский, Б. В. Административные наказания в сфере дорожного движения и
аварийность на автомобильном транспорте / Б. В. Российский // Адм. право и процесс. -
2014. - № 5. С. 8.
23
движения Российской Федерации, преобразование ее в аэронавигационную
систему России. Такое преобразование в свою очередь ставит целью создание
единой системы организации использования воздушного пространства
Российской Федерации и аэронавигационного обслуживания его пользователей,
в том числе в зонах ее международной ответственности, в интересах
эффективного использования этого пространства всеми пользователями,
обеспечения национальной безопасности и развития экономики государства.
Приняты генеральные схемы и стратегические планы развития воздушного
транспорта до 2015, 2020 и 2030 гг., в которых вышеуказанные цели
конкретизированы.
Имеются подзаконные нормативные акты, регламентирующие формы
государственного регулирования в сфере гражданской авиации. Указом
Президента РФ от 13.06.1996 № 906 «О государственном регулировании и
государственной поддержке гражданской авиации и авиационной
промышленности Российской Федерации»55 установлено, что государственное
регулирование деятельности предприятий гражданской авиации и авиационной
промышленности Российской Федерации включает в себя: разработку свода
авиационных правил для авиакомпаний, аэропортов, других предприятий и
персонала гражданской авиации; проведение сертификации всех юридических
и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности, связанные с
безопасностью полетов; лицензирование деятельности и инспектирование всех
авиаперевозчиков с учетом способности обеспечения процесса перевозок,
обязательного страхования и выполнения обязательств, вытекающих из
Чикагской конвенции о Международной гражданской авиации, других
международных договоров Российской Федерации; государственный контроль
деятельности естественных монополий в системе гражданской авиации;
55 Указ Президента РФ от 13.06.1996 № 906 «О государственном регулировании и
государственной поддержке гражданской авиации и авиационной промышленности
Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
26
способности; модернизация флота, развитие инфраструктуры ВВТ,
реконструкция портов, содействие развитию бизнеса, совершенствование
государственного управления, в том числе: реструктуризация государственных
учреждений и унитарных предприятий; совершенствование механизма
управления объектами федеральной собственности; пополнение флота
скоростными судами, создание рынка водного такси (первоначально в Москве и
Московской области).
Цели государственного управления в сфере автотранспорта
предусмотрены Указом Президента РФ от 27.06.1998 № 728 «О
дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего
пользования в Российской Федерации»65, Федеральной целевой программой
«Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)», в которой имеется
отдельная подпрограмма «Автомобильные дороги», подпрограммой «Развитие
скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного
партнерства» государственной программы «Развитие транспортной системы»,
утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2600-р, и др.
Это развитие автомобильных дорог общего пользования, строительство
скоростных автодорог, создание единой дорожной сети круглогодичной
доступности для населения; увеличение протяженности автомобильных дорог
общего пользования, соответствующих нормативным требованиям; повышение
качества услуг, предоставляемых пользователям автомобильных дорог;
обеспечение безопасности дорожного движения и получение дополнительных
финансовых ресурсов на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание
автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации, создание и
развитие сети платных автомобильных дорог общего пользования и др.66
Имеются многочисленные программы, стратегии развития, в том числе
отдельных регионов, в которых также сформулированы цели государственного
управления в сфере транспорта. В частности, цель - развитие транспортной
65 Указ Президента РФ от 27.06.1998 N 728 «О дополнительных мерах по развитию сети
автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации» // «Собрание
законодательства РФ», N 26, 29.06.1998, ст. 3066.
66 Тесленко И.И., Хабаху С.Н. Анализ законодательной и нормативно-правовой базы
процесса обеспечения безопасности дорожного движения // Чрезвычайные ситуации:
промышленная и экологическая безопасность. 2015. № 1 (21). С. 148.
29
Президентом РФ 12.02.2013 с изменениями)70. Так, согласно Концепции,
государство принимает меры для закрепления за ним статуса ключевого
транзитного направления по обеспечени. Торгово-экономических связей между
Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом, в том числе посредством
расширения участия в формируемых трансконтинентальных маршрутах
грузоперевозок. Стратегическая цель - удовлетворение потребностей
инновационного социально ориентированного развития экономики и общества
в конкурентоспособных качественных транспортных услугах. В числе целей
также формирование единого транспортного пространства на базе
сбалансированного развития эффективной транспортной инфраструктуры;
обеспечение доступности, объема и конкурентоспособности транспортных
услуг для грузовладельцев, услуг для населения в соответствии с социальными
стандартами; интеграция в мировое транспортное пространство и реализация
транзитного потенциала страны; повышение уровня безопасности
транспортной системы; снижение вредного воздействия транспорта на
окружающую среду.
Одной из важнейших целей государственного управления на транспорте,
как уже отмечалось выше, является обеспечение предупреждения актов
незаконного вмешательства в его деятельность. Эта проблема регулируется и
международным, и национальным законодательством. Из национального - в
частности, Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной
безопасности». Он определяет цели и задачи обеспечения транспортной
безопасности. Цели - устойчивое и безопасное функционирование
траснпортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства
от актов незаконного вмешательства. Основные задачи: нормативное правовое
регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение
угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости
объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; их
категорирование; разработка и реализация требований и мер по обеспечению
70«Концепция внешней политики Российской Федерации» (утв. 12.07.2008 N Пр-1440)
// СПС «Консультант Плюс»
31
Среди функций государства в смешанной экономике Ю.П. Анисимов,
Ю.В. Журавлев и С.В. Горин выделяют стабилизацию экономики; создание
правовой основы для принятия экономических решений; поддержание
макроэкономического и структурного равновесия при сбоях в работе
рыночного механизма; формирование благоприятного инвестиционного и
предпринимательского климата; ориентированное распределение ресурсов;
обеспечение социальной защиты и социальных гарантий; поддержание
конкурентоспособности национального бизнеса на мировом рынке;
обеспечение экономической безопасности и обороноспособности страны76.
Государственное регулирование экономики осуществляется с помощью
системы взаимосвязанных методов и экономических рычагов, воздействующих
на все сферы социально-экономической жизни страны, в т. ч. и на
производство, обмен, распределение и потребление производственной
продукции.
Методы государственного регулирования могут быть объединены в две
большие группы: прямые - базирующиеся на силе государственной власти и не
связанные с созданием дополнительного материального стимула или
опасностью финансового ущерба, и косвенные - опирающиеся на товарно
денежные рычаги и воздействующие на экономические интересы субъектов
хозяйственной деятельности77.
Еще один вариант классификации методов государственного
регулирования предложен Ю.П. Анисимовым. По его мнению, обосновано
выделение трех групп: правовые (законодательство), политические (прямое
вмешательство правительства в деятельность бизнеса путем изменения цен и
структуры общественного производства) и экономические (перераспределение
доходов внутри государства за счет использования бюджетных механизмов и
денежно-кредитной политики) методы78.
76 Анисимов Ю.П., Журавлев Ю.В., Горин С.В. Гармонизация деятельности
предприятия: монография. Воронеж, 2013. С.55.
77Кушлин В.И., Волгин Н.А. Государственное регулирование рыночной экономики. М.,
2011. С.39.
78 Анисимов Ю.П., Журавлев Ю.В., Горин С.В. Гармонизация деятельности
предприятия: монография. Воронеж, 2013. С.57.
33
региона. При этом функционирование всего инфраструктурного комплекса
невозможно при сбоях в работе транспорта.
2. Социально-обусловленная необходимость поощрения конкуренции и
контроля, над деятельностью естественных монополий в транспортной отрасли
(например, на железнодорожном транспорте) с целью ограничения. стремлений
монополиста к извлечению максимальной личной выгоды посредством
неоправданного завышения. тарифов, экономии на качестве обслуживания.
клиентов, отказа от невыгодных, но при этом социально значимых перевозок.
3. Контроль над развитием инфляционных процессов через
регулирование транспортных тарифов (рост транспортных издержек неизбежно
приводит к увеличению стоимости транспортируемой продукции и
впоследствии к росту рыноч.ных цен).
4. Высокая. капиталоемкость, длительные сроки создания. и отсроченная.
окупаемость объектов транспортной инфраструктуры, рисковый характер
инвестиций - все это делает участие в развитии транспортного комплекса
непривлекательным длячастного предпринимательства. Поэтому государство
должно взя.ть на с.ебя. координацию и ч.ас.тич.но финанс.ирование мас.штабных
проектов в транс.портном с.екторе, с.оздавая. макс.имально выгодные ус.ловия. для.
государственно-частного партнерства.
5. Необходимость установления. единых технических и экологически
норм и стандартов, обеспечивающих охрану окружающей среды, безопасность
движения, нормальные условия. труда. Учитывая, что разработка и внедрение
таких с.тандартов требуют времени и целевого финанс.ирования., а их с.облю-
дение связано с. дополнительными издержками, государство должно не только
ус.танавливать, но и контролировать выполнение указанных требований.
Учитывая, что в России еще относительно недавно существовала
командно-админис.тративная.с.ис.тема хозя.йс.твования., для. выя.вления.
необходимых сфер участия. государства в развитии транспортной отрасли и
определения. наиболее эффективных инс.трументов гос.ударс.твенного
регулирования. целесообразно обратиться. к анализу опыта зарубежных стран.
35