4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................... 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО
СУДОПРОИЗВОДСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .............................. 9
1.1 Понятие и особенности административного судопроизводства в
России ............................................................................................................. 9
1.2 Истор
ическое р
азвитие админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства в
Р
оссии ........................................................................................................... 22
1.3 Н
ор
мативн
о-пр
авовые акты р
егулир
ующие админ
истр
ативн
ое
судопр
оизводство в Р
оссии .................................................................................. 32
ГЛАВА II. ЭТАПЫ АДМИН
ИСТР
АТИВН
ОГО
СУДОПР
ОИЗВОДСТВА В Р
ОССИЙСКОЙ ФЕДЕР
АЦИИ ............................ 39
2.1 Осн
овн
ые стадии админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства ................ 39
2.2 Факультативн
ые стадии админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства ..... 51
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО
СУДОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ . 61
ЗАКЛЮЧЕН
ИЕ ........................................................................................... 73
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАН
Н
ОЙ ЛИТЕР
АТУР
Ы ................................... 78
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность Административное судопроизводство на сегодняшний
день является одной из ключевых гарантий для граждан и организаций по
судебной защите их нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных
интересов от произвола со стороны представителей исполнительной ветви
власти. В этой связи действующее процессуальное законодательство должно
надлежащим образом обеспечивать реализацию такой защиты. Это
возможно, в частности, с помощью использования в законодательстве
различных юридических конструкций, которые способны выступать в
качестве оптимальных средств правового регулирования осуществления
судами административного судопроизводства.
Степень разработанности темы исследования. Проблеме
административного судопроизводства посвящен ряд научных исследований.
Глубокий и всесторонний анализ административного судопроизводства
содержится в трудах Д.Н. Бахраха, М.Я. Масленникова, Л.А. Николаевой,
И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А.
Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой. Начиная с момента обнародования первых
законопроектов об административном судопроизводстве и
административных судах, в научной литературе появилось множество статей,
монографий, диссертаций, посвященных проблеме формирования
административного судопроизводства и создания административных судов.
Объект исследования представлен комплексом общественных
отношений, возникающих по поводу организации и осуществления
административного судопроизводства как особого вида осуществления
судебной власти.
Предметом исследования выступают:
а) нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок
осуществления административного судопроизводства;
6
б) административно-правовые нормы, содержащие правила
внесудебного обжалования решений, действий (бездействия) органов
государственной власти, органов местного самоуправления и их
должностных лиц;
в) законопроекты, устанавливающие судоустройственные и
процессуальные основы административного судопроизводства;
Цель исследования заключается в изучении административного
судопроизводства в России как особого вида осуществления судебной
власти.
Рассмотрим задачи исследования, обусловленные поставленной целью:
- Рассмотреть понятие и особенности административного
судопроизводства в России;
- Дать характеристику исторического развития административного
судопроизводства в России;
- Рассмотреть нормативно-правовые акты регулирующие
административное судопроизводство в России;
- Изучить этапы административного судопроизводства в Российской
Федерации через рассмотрение:
- Основных стадии административного судопроизводства;
- Факультативных стадии административного судопроизводства;
- Охарактеризовать отдельные проблемы административноего
судопроизводство в Российской Федерации и предложить пути их
совершенствования.
Методологическую основу исследования образует сочетание
общенаучных (анализ, синтез, диалектико-материалистический метод) и
специальных методов исследования (метод сравнительного правоведения,
исторический, системно-структурный и др.).
Данный подход к научному исследованию позволяет осуществить
всесторонний комплексный анализ предмета исследования, сделать
теоретические обобщения и сформулировать практические рекомендации.
7
Теоретическую основу исследования составили труды таких
ученыхюристов, как: Т.Е. Абова, А.В. Абсалямов, С.С. Алексеев, Т.К.
Андреева, В.С. Анохин, В.К. Бабаев, О.Н. Бабаева, Д.Н. Бахрах, В.В.
Блажеев, А.Т. Боннер, Н.А. Бочарникова, Е.С. Васильева, А.С. Вельмин, А.К.
Гагиев, Н.А. Громошина, И.В. Губенок, А.А. Дѐмин, Е.А. Дюкова, С.З.
Женетль, А.Б. Зеленцов, А.В. Золотов, А.Х. Казарина, П.Ю. Кантор, В.П.
Кашепов, С.С. Козлов, П.И. Кононов, И.С. Королѐв, В.Н. Кудрявцев, А.Н.
Кузбагаров, А.А. Куратов, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.Я. Масленников,
Н.И. Матузов, С.Н. Махина, А.Н. Миронов, В.А. Мусин, В.К. Нехайчик, Л.А.
Николаева, М.С. Павлова, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Ю.А. Попова, А.Н.
Приженникова, И.А. Приходько, О.С. Рогачѐва, Б.В. Россинский, Н.Г.
Салищева, Ю.В. Святохина, П.П. Серков, А.К. Соловьева, В.Д. Сорокин,
Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, В. М. Сырых, В.Л. Тамбовцев, Ю.А.
Тихомиров, Д.В. Уткин, И.А. Филиппова, Н.Ю. Хаманева, А.В. Цихоцкий,
Н.М. Чепурнова, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот, И.А. Чижов, М.С. Шакарян, В.М.
Шерстюк, С.В. Ярковой.
Нормативной основой исследования послужили: Конституция
Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные
законы, указы Президента Российской Федерации и постановления
Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты
органов государственной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, устанавливающие порядок построения судебной
системы и осуществление административного судопроизводства.
Научная новизна исследования состоит в изучении административного
судопроизводства как особого вида осуществления судебной власти в
Российской Федерации. Научная новизна работы проявляется в постановке
проблемы комплексного теоретического анализа административного
судопроизводства, а также в выявлении основных направлений
совершенствования этого вида правосудия.
8
Структура исследования обусловлена целями и задачами,
отражающими ее научно-практический характер, и состоит из введения, трех
глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка
использованной литературы.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО
СУДОПРОИЗВОДСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие и особенности административного судопроизводства в
России
Развитие административного законодательства в Российской
Федерации является сегодня одной из самых актуальных проблем. За
последние десятилетия именно административно-правовые отношения и
нормативно-правовая база подверглись кардинальным изменениям. Одно из
таких – принятие Кодекса административного судопроизводства. Однако
недостаточное развитие отраслевой теории ведет к теоретическому «хаосу».
Возникает вопрос о формировании самостоятельной отрасли права –
административного процесса. В связи с этим понятия «административное
судопроизводство» и «административная юстиция» начали конкурировать
между собой. Одни ученые ставят между ними знак равенства, другие
считают, что понятие «административная юстиция» устарело и именно
административное судопроизводство является определяющим для развития
административного процесса.
На сегодняшний день системы административной юстиции в России
нет. Однако введение системы специальных органов по контролю за
соблюдением законности в сфере государственного управления – важный
элемент развития административного процесса как отрасли права. Ю. Н.
Старилов отмечает: «Административная юстиция должна быть выделена в
самостоятельную ветвь судопроизводства, занимающегося рассмотрением
возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на
обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан. Только при
10
таких условиях данный правовой институт с юридической процессуальной
точки зрения может быть назван административным процессом».
1
Примечательно, что в данной позиции административная юстиция
названа самостоятельной ветвью судопроизводства. Соотношений понятий
«административная юстиция» и «административное судопроизводство»
важно для понимания административного процесса как отрасли права, а
именно его процессуальной части. Ситуация складывается так, что два
взаимосвязанных понятия неравноправны между собой. Системы
административной юстиции нет, а судопроизводство провозглашено, в связи
с чем четкие границы между ними провести сложно. Интересна позиция Ю.
Н. Старилова: «Одним из важнейших теоретических выводов становится
отказ от термина ―административная юстиция‖ и замена его понятием
―административное судопроизводство‖».
2
Терминологический дисбаланс –
один из факторов, замедляющий развитие административного процесса.
Административная юстиция представляет собой систему судебных
(квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела,
возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями
органов управления и государственных служащих нарушены их права и
свободы.
3
Административное судопроизводство мы понимаем как средство
рассмотрения административных дел, порядок рассмотрения которых
регламентируется КАС РФ. Понятия «административное судопроизводство»
и «административная юстиция» не могут заменять друг друга или быть
1
Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории // Административное
судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование
административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж,
2013. Вып. 7. С. 27–29.
2
Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство и административная юстиция. URL:
http://www.lawmix/ comm/959 (дата обращения: 06.03.2020).
3
Мартынов А. В. Состоится ли в 2013 году формирование полноценной модели
российской административной юстиции // Административное судопроизводство в
Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-
процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. C.
673–688.
11
одинаковыми, «институт административной юстиции более сложное
правовое образование, включающее материально-правовые,
компетенционные и процессуальные нормы».
1
В юридической литературе отождествляют не только эти два понятия.
В силу неструктурированности административного процесса происходит
подмена понятий «административный процесс» и «административное
судопроизводство» либо отождествляются все три дефиниции.
Административное судопроизводство как понятие сформировалось в
законодательстве раньше, чем декларативные по характеру
административный процесс и административная юстиция. Согласно ст. 29
Арбитражного процессуального кодекса, «арбитражные суды рассматривают
в порядке административного судопроизводства возникающие из
административных и иных публичных правоотношений экономические
споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и
гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности».
2
Система административной юстиции в России все еще не создана, а
административный процесс, понимаемый нами как отрасль права и
деятельность судов, рассматривающих административные дела, находится на
стадии формирования.
И.В. Панова разграничивает понятия административная юстиция и
административное судопроизводство. Придерживаясь широкого понимания
административной юстиции, автор указывает, что последняя включает в себя
рассмотрение административных споров (а не административных дел) в
особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными
(квазисудебными) административно-юрисдикционными органами.
3
1
Шергин А. П. О понимании административного судопроизводства // Административное
судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование
административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж,
2013. Вып. 7. C. 752–760.
2
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от
24.07.2002 № 95-ФЗ (принят Госдумой 14.06.2002) // Рос. газ. 2002. 24 июля.
3
Панова И.В. Административная юстиция. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 21.
12
Административное судопроизводство - это не деятельность
администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных
дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-
процессуального права.
1
Административное судопроизводство — это самостоятельный вид
правосудия по рассмотрению и разрешению в особом процессуальном
порядке административно-правовых споров между гражданами,
организациями и органами публичной власти в целях защиты прав, свобод и
законных интересов частных лиц от нарушений со стороны органов
публичной власти.
Исходя из действующего законодательства можно выделить
следующие виды административного судопроизводства: административное
судопроизводство в арбитражных судах (в соответствии с нормами АПК РФ);
административное судопроизводство в судах общей юрисдикции (в
соответствии с нормами КАС РФ). Административное судопроизводство
призвано защищать права, свободы и законные интересы граждан и
организаций от незаконных действий со стороны органов власти. При этом
предусматривается особый процессуальный порядок, позволяющий
совместить частные и публичные интересы при соблюдении основных
правил и принципов осуществления правосудия. Принятие Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации стало важным
этапом в развитии данного вида правосудия. Это позволяет сделать вывод о
становлении административно-процессуального законодательства, а также о
формировании новой отрасли права и учебной дисциплины
2
.
Задачи административного судопроизводства. В статье 3 КАС РФ
сформулированы общие для административного судопроизводства задачи.
1
Панова И.В. Административное судопроизводство в судах арбитражной системы //
Российский судья. 2012. N 12. С. 12 - 19.
2
Пешкова Т. В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в
Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 34.
13
Комплексный анализ данной нормы позволяет сделать вывод о том, что у
административного судопроизводства имеется два вида целей:
- непосредственная цель — защита нарушенных или оспариваемых
прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан, прав и законных
интересов организаций в сфере административных и иных публичных
правоотношений;
- цели, совпадающие с целью всего государства и общества, т. е. более
высокого уровня:
а) укрепление законности;
б) предупреждение нарушений в сфере административных и иных
публичных правоотношений;
в) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и
иных публичных правоотношений
1
Административное судопроизводство неразрывно связано с понятиями
«административный процесс» и «административная юстиция». Именно от
того, как соотносятся данные понятия, может определяться сущность
административного судопроизводства.
Административный процесс в науке административного права
традиционно представляет собой комплексную категорию.
Наиболее универсальное понятие административного процесса было
сформулировано профессором В.Д. Сорокиным, который определил его как
особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной
непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке
соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и
обязанности участников материального административного отношения.
2
1
Рыжаков А. П. Постатейный комментарий к Кодексу административного
судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс] / подготовлен для
системы «КонсультантПлюс». Дата публикации: 16.04.2015. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс».
2
Сорокин В.Д. Избранные труды / Предисл.: докт. юрид. наук, проф., заслуженный
деятель науки РФ