14
Не вдаваясь в дискуссии между учеными, продолжающиеся
десятилетиями, следует отметить, что административный процесс в широком
смысле может трактоваться следующим образом: это процессуальная
деятельность уполномоченных органов (суда, органов исполнительной
власти и их должностных лиц) по применению материальных норм
административного и иных отраслей публичного права.
В ходе осуществления этой процессуальной деятельности могут
разрешаться административные и публично-правовые споры (конфликты)
между гражданами (организациями) и государством (публичными
образованиями); обеспечивается защита нарушенных прав и свобод граждан,
прав и законных интересов организаций; реализуются юрисдикционные
полномочия органов управления и их должностных лиц; осуществляются
иные государственные функции (разрешительные, контрольно-надзорные и
др.). В целом предмет административного процесса можно определить в виде
общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся
в ходе практической реализации норм материального публичного права.
Административное судопроизводство играет роль важной
процессуальной формы реализации административного процесса. Ключевая
роль в этом случае отводится органам правосудия (суду), которые
наделяются соответствующими полномочиями по рассмотрению и
разрешению административных дел.
Административная юстиция также в юридической литературе имеет
широкое толкование. Административная юстиция рассматривается как
правосудие, специализированная ветвь власти или судебная власть, в основе
которой лежит судебный контроль, являющийся процессуальной формой
разрешения административно-правовых споров. В ходе разрешения таких
публично-правовых споров обеспечивается защита субъективных прав
Д.Н. Бахрах; докт. юрид. наук, проф. В.В. Денисенко. СПб.: Изд-во Р. Асланова
«Юридический центр Пресс», 2005
15
граждан в случае их нарушения незаконными действиями (бездействием) или
решениями органов публичного управления.
В западных странах термин «административная юстиция» также
подразумевает рассмотрение жалоб на действия и акты органов публичного и
государственного управления и их должностных лиц, затрагивающие права и
интересы частных лиц.
В юридической литературе постсоветского пространства можно
встретить и более широкие понятия административной юстиции. Например,
под административной юстицией понимается установленный законом
порядок рассмотрения и решения в судебной процессуальной форме дел,
которые возникают в области государственного управления между
гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и органами
государственного управления (должностными лицами) – с другой,
осуществляемый общими или специально создаваемыми для решения
правовых споров судами. В целом административная юстиция представляет
собой одно из средств ограничения исполнительной власти, а
административные суды – это средство реализации принципа разделения
властей, дополнительный защитный механизм субъективных прав и свобод
граждан.
1
В таком ракурсе административная юстиция включает в себя два
взаимосвязанных элемента: административные суды и административное
судопроизводство. В этом смысле в Российской Федерации
административная юстиция не реализуется в полной мере, так как
отсутствует система административных судов. Однако административное
судопроизводство в таком случае выступает « в качестве самостоятельной
формы административного правосудия».
1
Битяк Ю.П., Богуцкий В.В., Гаращук В.Н. и др. Административное право Украины. 2-е
изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб. заведений юрид. спец. / Под ред.
проф. Ю.П. Битяка. Харьков: Право, 2003 С.220
16
Как пр
авило, в пр
авовой системе р
азличаются четыр
е вар
иан
та
ор
ган
изации админ
истр
ативн
ой юстиции: «админ
истр
ативн
ый»,
общесудебн
ый, «квазисудебн
ый» и админ
истр
ативн
о-судебн
ый.
Пер
вый вар
иан
т пр
едполагает, что ор
ган
ы админ
истр
ативн
ой юстиции
входят в систему ор
ган
ов исполн
ительн
ой власти и н
е являются
подкон
тр
ольн
ыми судам общей юр
исдикции. Н
аиболее последовательн
о он
р
еализован
во Фр
ан
ции.
Пр
и общесудебн
ом вар
иан
те организации рассматриваются судами
общей юрисдикции – мировыми судьями или районными судами – по
правилам КАС РФ. Это, например, дела об оспаривании нормативных
правовых актов (ПФР, ФСС и других органов), которые арбитражные суды
не рассматривают, а также разногласия по поводу взыскания обязательных
платежей и санкций с физических лиц и определения кадастровой стоимости
недвижимого имущества.
«Квазисудебн
ый» (ан
гло-амер
икан
ский) вар
иан
т ор
ган
изации
админ
истр
ативн
ой юстиции пр
едполагает создан
ие системы подкон
тр
ольн
ых
судам общей юр
исдикции специальн
ых тр
ибун
алов по р
ассмотр
ен
ию
админ
истр
ативн
ых спор
ов, н
е включен
н
ых в судебн
ую систему. Пр
и этом
админ
истр
ативн
ые спор
ы могут р
ассматр
иваться н
е только
админ
истр
ативн
ыми тр
ибун
алами, н
о и судами общей юр
исдикции.
Админ
истр
ативн
о-судебн
ый («гер
ман
ский») вар
иан
т хар
актер
изуется
создан
ием специализир
ован
н
ых судов для р
ассмотр
ен
ия спор
ов по
админ
истр
ативн
ым делам, пр
и этом админ
истр
ативн
ые суды («суды
админ
истр
ативн
ой юстиции») входят в един
ую судебн
ую систему и
н
езависимы от админ
истр
ативн
ых ор
ган
ов и от ин
ых судов в осуществлен
ии
фун
кции пр
авосудия.
1
1 Организация административной юстиции в зарубежных странах : Аналитическая
записка // Фонд развития парламентаризма в России. 2003. Июль. [Электронный ресурс].
URL: http://legislature.ru/monitor/admsud/anzap2.html (дата обращения: 03.03.2020г.).
17
С целью опр
еделен
ия сущн
ости админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства
н
еобходимо опр
еделить его хар
актер
н
ые особен
н
ости. К их числу можн
о
отн
ести следующие отличительн
ые особен
н
ости.
1) Админ
истр
ативн
ое судопр
оизводство, н
ар
яду с кон
ституцион
н
ым,
гр
аждан
ским и уголовн
ым судопр
оизводством, закр
еплен
о в Кон
ституции
Р
Ф в качестве базового судебн
ого пр
оцесса, опр
еделяющего содер
жан
ие
судебн
ой власти в Р
оссийской Федер
ации ( ч. 2 ст.118 Кон
ституции Р
Ф).
2) Админ
истр
ативн
ое судопр
оизводство н
осит публичн
о-пр
авовой
хар
актер
. Если в цивилистическом пр
оцессе субъекты матер
иальн
ых
пр
авоотн
ошен
ий пр
иобр
етают пр
ава и обязан
н
ости по своей воле и в своих
ин
тер
есах, то для возн
икн
овен
ия админ
истр
ативн
ых пр
авоотн
ошен
ий в
админ
истр
ативн
ом судопр
оизводстве это условие н
е является
опр
еделяющим.
1
3) Осн
овн
ой фун
кцией админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства является
р
ассмотр
ен
ие и р
азр
ешен
ие админ
истр
ативн
ых дел. Пр
ир
ода
админ
истр
ативн
ых дел вытекает из матер
иальн
ых пр
авоотн
ошен
ий в сфер
е
админ
истр
ативн
ого н
ого или публичн
ого пр
ава. В этих пр
авоотн
ошен
иях
отсутствует р
авен
ство субъектов, поскольку с одн
ой стор
он
ы выступает
всегда более сильн
ый субъект – публичн
ое обр
азован
ие (н
апр
имер
, ор
ган
государ
ствен
н
ой власти или должн
остн
ое лицо), зачастую имеющее
возможн
ость пр
имен
ен
ия в отн
ошен
ии гр
аждан
ин
а мер
пр
ин
ужден
ия, а с
др
угой стор
он
ы – обычн
ый гр
аждан
ин
или юр
идическое лицо.
2
4) Админ
истр
ативн
ое судопр
оизводство, так же как любое др
угое
судопр
оизводство, имеет един
ую кон
ституцион
н
ую цель – защиты пр
ав и
свобод человека и гр
аждан
ин
а, пр
ав и закон
н
ых ин
тер
есов ор
ган
изаций.
Н
еобходимо учитывать, что гр
аждан
е и ор
ган
изации могут апеллир
овать к
1
Правосудие в современном мире: Монография / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой.
М.: Норма: ИНФРА-М, 2012 С. 609
2
Заключение Комитета Государственной Думы РФ по конституционному
законодательству и государственному строительству от 13 мая 2013 г. по проекту
Федерального закона № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства
Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
18
любым ор
ган
ам судебн
ой власти только в целях защиты собствен
н
ых
н
ар
ушен
н
ых пр
ав и свобод и н
е впр
аве пр
етен
довать н
а использован
ие того
или ин
ого вида судопр
оизводства вопр
еки его пр
едн
азн
ачен
ию в един
ой
системе судебн
ой власти Р
оссийской Федер
ации.
1
Поср
едством админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства осуществляется
эффективн
ая защита от государ
ствен
н
ого пр
оизвола и от пр
отивопр
авн
ых
р
ешен
ий, действий или бездействия ор
ган
ов исполн
ительн
ой власти. Имен
н
о
в этом и состоит н
азн
ачен
ие админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства.
2
Известн
ым фактом является то, что в пр
авовом государ
стве власть
должн
а действовать в соответствии со своими закон
н
ыми полн
омочиями и
соблюдать важн
ые пр
ин
ципы в пр
оцессе пр
ин
ятия р
ешен
ий и совер
шен
ия
действий. Окон
чательн
ое р
ешен
ие о том, были ли эти пр
ин
ципы соблюден
ы,
обычн
о остается за судами.
3
Это озн
ачает воплощен
ие пр
ин
ципа р
азделен
ия властей, когда имен
н
о
за судебн
ой властью сохр
ан
яется пр
аво р
азр
ешать публичн
о-пр
авовые спор
ы
между властью (государ
ствен
н
ыми ор
ган
ами и публичн
ыми ор
ган
изациями)
и гр
аждан
ами и ор
ган
изациями. Тем самым р
еализуется система сдер
жек и
пр
отивовесов, котор
ая пр
едполагает «взаимн
ый кон
тр
оль ор
ган
ов
государ
ствен
н
ой власти, с тем чтобы бескон
тр
ольн
ость н
е пр
ивела к
н
ар
ушен
ию пр
ав и свобод гр
аждан
, пр
ав и ин
тер
есов ор
ган
изаций со
стор
он
ы каких-либо ор
ган
ов государ
ствен
н
ой власти».
4
1
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ С.Д. Князева к Постановлению
Конституционного Суда РФ от 16 октября 2012 г. № 22-П «По делу о проверке
конституционности положений части 2 ст. 2 и части 1 ст. 32 Уголовно-процессуального
кодекса РФ в связи с жалобой гражданина С.А. Красноперова» // Собрание
Законодательства РФ. 2012. № 44. Ст. 6071.
2
Ноздрачев А.Ф. Административное судопроизводство как формирующийся институт
административного права // Административное судопроизводство в Российской
Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального
законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. Воронеж: Изд-во
Воронежского государственного университета, 2013 С. 456-457
3
Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история
развития и основные современные концепции. М.: Юристъ, 2002 С. 70
4
Правосудие в современном мире: Монография / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой.
М.: Норма: ИНФРА-М, 2012 С. 597
19
5) Админ
истр
ативн
ое судопр
оизводство отн
осится к одн
ому из
фун
дамен
тальн
ых видов судопр
оизводства, пр
едставляющих собой особый
пор
ядок осуществлен
ия пр
авосудия.
«Судопр
оизводство» озн
ачает р
ассмотр
ен
ие и р
азр
ешен
ие дела судом в
соответствии с устан
овлен
н
ыми пр
оцессуальн
ыми пр
оцедур
ами,
объедин
ен
н
ыми в един
ое пр
оизводство н
а осн
ован
ии специальн
ого пр
едмета
пр
авового р
егулир
ован
ия пр
оцессуальн
ых пр
авоотн
ошен
ий.
«Админ
истр
ативн
ое» может тр
актоваться в соответствии с тем, что спор
,
подлежащий р
ассмотр
ен
ию судом, отн
осится к сфер
е р
егулир
ован
ия
админ
истр
ативн
ого пр
ава, осн
ован
н
а пр
авоотн
ошен
иях в сфер
е
государ
ствен
н
ого или публичн
ого упр
авлен
ия.
Как отмечается пр
офессор
ом Н
.Ю. Хаман
евой, «админ
истр
ативн
ое
судопр
оизводство хар
актер
изуется н
аличием собствен
н
ых пр
ин
ципов и
пр
оцессуальн
ых пр
авил, отр
ажающих матер
иальн
о-пр
авовую пр
ир
оду
публичн
опр
авовых спор
ов».
1
В числе пр
оцессуальн
ых особен
н
остей р
ассмотр
ен
ия
админ
истр
ативн
ых дел в пор
ядке админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства
учен
ыми н
азываются:
во-пер
вых, бр
емя доказыван
ия, как пр
авило, возлагается н
а ор
ган
публичн
ой власти;
во-втор
ых, активн
ая р
оль суда н
а всех стадиях судебн
ого
р
азбир
ательства;
в-тр
етьих, осн
овн
ая тяжесть бр
емен
и доказыван
ия возлагается н
а
админ
истр
ативн
ого ответчика, а гр
аждан
ин
освобождается от обязан
н
ости
доказывать пр
отивопр
авн
ость, н
езакон
н
ость обжалуемого акта (р
ешен
ия,
действия, бездействия);
1
Хаманева Н.Ю. Настоящее и будущее административного судопроизводства //
Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред.
Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004 С. 237
20
в-четвер
тых, устан
овлен
ие жестких пр
есекательн
ых ср
оков для подачи
жалобы (админ
истр
ативн
ого иска) по админ
истр
ативн
ому делу; ср
оков
подготовки дела к слушан
ию и н
епоср
едствен
н
ого его р
ассмотр
ен
ия судом;
в-пятых, н
аличие возможн
ости пер
есмотр
а пр
ин
ятого по
админ
истр
ативн
ому делу р
ешен
ия суда вышестоящим судом.
1
3. Опр
еделен
ие пон
ятия и содер
жан
ия админ
истр
ативн
ого
судопр
оизводства связан
о с н
есколькими фактор
ами.
Админ
истр
ативн
ое судопр
оизводство хотя и является н
е н
овым
тер
мин
ом в юр
идической н
ауке, н
о в свете пр
ин
ятия КАС Р
Ф стало
тр
ебовать дополн
ительн
ой ар
гумен
тации.
Н
есмотр
я н
а н
аличие един
ого пр
оцессуальн
ого докумен
та, создающего
все н
еобходимые условия для р
ассмотр
ен
ия админ
истр
ативн
ых дел, тр
ебуют
уточн
ен
ия положен
ия о теор
етическом пон
иман
ии админ
истр
ативн
ого
пр
оцесса и его соотн
ошен
ии с админ
истр
ативн
ым судопр
оизводством.
Кр
оме того, действующий КАС Р
Ф н
е р
азр
ешил существующие
пр
облемы един
ой пр
оцессуальн
ой осн
овы для админ
истр
ативн
ого пр
оцесса.
По своим пр
оцессуальн
ым пр
авилам пр
одолжают р
ассматр
иваются дела об
админ
истр
ативн
ых пр
авон
ар
ушен
иях, а также админ
истр
ативн
ые дела,
подведомствен
н
ые (подсудн
ые) ар
битр
ажн
ым судам.
Так, в Постан
овлен
ии Кон
ституцион
н
ого Суда Р
Ф от 12 мая 1998 г. №
14-П содер
жится н
есколько важн
ых выводов отн
осительн
о пон
ятия
админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства. Стоит сказать, что со вр
емен
ем он
и н
е
стали мен
ее актуальн
ыми.
Во-пер
вых, по мн
ен
ию судей Кон
ституцион
н
ого Суда Р
Ф,
«админ
истр
ативн
ое судопр
оизводство н
езависимо от того, осуществляется
он
о судом общей юр
исдикции или ар
битр
ажн
ым судом» (пун
кт 2 абз. 2).
1
Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное
право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С.
Студеникина. М.: Юристъ, 2004 С228-231
21
Этот вывод говор
ит о том, что админ
истр
ативн
ое судопр
оизводство н
е
должн
о осуществляться какими-то специализир
ован
н
ыми судами, н
апр
имер
только админ
истр
ативн
ыми. В н
астоящее вр
емя админ
истр
ативн
ое
судопр
оизводство осуществляется судами общей юр
исдикции и
ар
битр
ажн
ыми судами, что обеспечивает выбр
ан
н
ую модель
админ
истр
ативн
ой юстиции.
Во-втор
ых, к пр
оцессуальн
ому закон
одательству, отн
осящемуся к
р
ассмотр
ен
ию дел, возн
икающих из админ
истр
ативн
ых отн
ошен
ий,
Кон
ституцион
н
ый Суд Р
Ф отн
осит Кодекс Р
СФСР
об админ
истр
ативн
ых
пр
авон
ар
ушен
иях, Ар
битр
ажн
ый пр
оцессуальн
ый кодекс Р
Ф и Гр
аждан
ский
пр
оцессуальн
ый кодекс Р
Ф (пун
кт 8 абз. 2).
Тем самым Кон
ституцион
н
ый Суд Р
Ф указал н
а н
еодн
ор
одн
ость
админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства, котор
ое может включать р
азличн
ые
категор
ии админ
истр
ативн
ых дел и публичн
о-пр
авовых спор
ов,
р
ассмотр
ен
ие котор
ых пр
оисходит н
а осн
ове р
азличн
ых пр
оцессуальн
ых
закон
ов.
Таким обр
азом, админ
истр
ативн
ое судопр
оизводство можн
о
р
ассматр
ивать как совокупн
ость пр
оцессуальн
ых фор
м р
ассмотр
ен
ия судами
общей и ар
битр
ажн
ой юр
исдикции админ
истр
ативн
ых дел, возн
икающих из
админ
истр
ативн
ых и ин
ых публичн
ых пр
авоотн
ошен
ий (ч. 2 ст. 1 КАС Р
Ф;
ст. 29 АПК Р
Ф); связан
н
ых с осуществлен
ием обязательн
ого судебн
ого
кон
тр
оля за соблюден
ием пр
ав и свобод человека и гр
аждан
ин
а, пр
ав
ор
ган
изаций пр
и р
еализации отдельн
ых админ
истр
ативн
ых властн
ых
тр
ебован
ий к физическим лицам и ор
ган
изациям (ч. 3 ст. 1 КАС Р
Ф);
р
азр
ешен
ием дел об админ
истр
ативн
ых пр
авон
ар
ушен
иях (Р
азделы III и IV
КоАП Р
Ф; глава 25 АПК Р
Ф), а также ин
ых админ
истр
ативн
ых дел,
возн
икающих из админ
истр
ативн
ых и ин
ых публичн
ых пр
авоотн
ошен
ий.
22
1.2 Истор
ическое р
азвитие админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства в
Р
оссии
Советский пер
иод является одн
им из ин
тер
есн
ейших этапов в
фор
мир
ован
ии, стан
овлен
ии и р
азвитии админ
истр
ативн
ого
судопр
оизводства в Р
оссии. Он
был очен
ь специфичен
и имел р
яд своих
особен
н
остей.
Существуют р
азличн
ые точки зр
ен
ия н
а счет р
азвития
админ
истр
ативн
ого судопр
оизводства в тот пер
иод. Н
а текущий момен
т н
ет
един
ой точки зр
ен
ия и оцен
ки того, что пр
оисходило в тот момен
т. Одн
ако,
подавляющее большин
ство исследователей увер
ен
о в том, что в Советский
пер
иод админ
истр
ативн
ое судопр
оизводство н
е получило фактического
р
азвития. С этим тр
удн
о согласиться, так как р
азвитие все же пр
одолжалось,
хоть и н
ебольшими темпами. Это было связан
о с тем, что в тот пер
иод
вр
емен
и, да и н
а пр
отяжен
ии большего вр
емен
и существован
ия Советского
Союза, шло отр
ицан
ие ин
ститута админ
истр
ативн
ой юстиции.
1
Так, н
апр
имер
, р
яд исследователей сходятся во мн
ен
ии, что в 1917
году, когда к власти пр
ишли большевики, система админ
истр
ативн
ого
судопр
оизводства в Советской Р
оссии н
осила бессистемн
ый хар
актер
, и н
е
была р
егламен
тир
ован
а. Н
ор
мативн
ые акты, устан
авливающие пор
ядок
пр
имен
ен
ия мер
админ
истр
ативн
ого пр
ин
ужден
ия, издавали р
азн
ые
советские ор
ган
ы: Совет Н
ар
одн
ый Комиссар
ов Р
СФСР
(СССР
) (далее —
СН
К СССР
), Всер
оссийский Цен
тр
альн
ый Исполн
ительн
ый Комитет (далее
— ВЦИК), в дальн
ейшем - Совет Мин
истр
ов Р
СФСР
(СССР
).
2
Выделяют целый р
яд ор
ган
ов, котор
ые появились после Октябр
ьской
р
еволюции 1917 года, чьей задачей являлось осуществлен
ие
админ
истр
ативн
ого н
адзор
а:
1
Головко Владимир Владимирович, Москаленко Сергей Сергеевич Становление и
развитие административного судопроизводства в России // Научный вестник Омской
академии МВД России. 2007. №2.
2
Мурашева Л. Ф. Либеральные тенденции в развитии советского административного
судопроизводства // Вестник Московского университета МВД России. 2012. №9.
23
- админ
истр
ативн
ый н
адзор
, осуществляемый вышестоящими
должн
остн
ыми лицами;
- админ
истр
ативн
ый н
адзор
, осуществляемый Цен
тр
альн
ым бюр
о
жалоб;
- админ
истр
ативн
ым н
адзор
, осуществляемый пр
окур
атур
ой;
Поздн
ее, в 1922 году, пр
окур
атур
е было пор
учен
о осуществлять
кон
тр
оль за админ
истр
ативн
ыми пр
авовыми актами. Таким обр
азом
«админ
истр
ативн
ая юстиция» стала фор
мир
оваться как ин
ститут
пр
окур
ор
ского н
адзор
а.
1
Так же появилась возможн
ость обжалован
ия гр
аждан
ами
злоупотр
еблен
ий чин
овн
иков, н
ар
ушен
ие исполн
ен
ия декр
етов,
р
аспор
яжен
ий и р
ешен
ий цен
тр
альн
ой власти действий и ор
ган
ов
упр
авлен
ия.
В тоже вр
емя, в 1922 году, был введен
судебн
ый пор
ядок обжалован
ия
действий н
отар
иусов. Пор
ядок действий опр
еделялся Положен
ием о
государ
ствен
н
ом н
отар
иате, котор
ое было пр
ин
ято Декр
етом СН
К Р
СФСР
от
4 октябр
я 1922 года. Согласн
о дан
н
ому положен
ию пр
едусматр
ивалось, что в
случае, если подавалась жалоба н
а действие или бездействие н
отар
иуса, он
а
н
апр
авлялась в пр
езидиум н
ар
одн
ых судов.
Позже, в кон
це 1930-х годов было закон
одательн
о закр
еплен
о, что
кон
фискация могла пр
оизводиться как по постан
овлен
ию суда, так и в
пр
едусмотр
ен
н
ых закон
ом случаях - по р
ешен
ию админ
истр
ативн
ых
ор
ган
ов.
В 1937 году, после пр
ин
ятия Положен
ии о Выбор
ах в Вер
ховн
ый Совет
СССР
, появился и закр
епился пор
ядок обжалован
ия н
епр
авильн
ых сведен
ий
в списках избир
ателей.
2
1
Старилов Ю.Н. Административная юстиция в России // Lex Russica. 2016. №1 (110).
2
Постановление Центрального Исполнительного Комитета СССР от 9 июля 1937 года об
утверждении "Положения о выборах в Верховный Совет СССР", ст. ст. 16-19.