2
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ………………………………………………………………….
3
Глава 1. Теоретические основы гражданско-правовой
ответственности за вред, причиненный федеральными органами
исполнительной власти и их должностными лицами …………………
8
1.1. Развитие правового регулирования возмещения вреда,
причиненного государственными органами исполнительной власти ...
8
1.2. Понятие и основание гражданско-правовой ответственности за
вред, причиненный федеральными органами исполнительной власти
и их должностными лицами …………………………………………….
24
Глава 2. Условия гражданско-правовой ответственности за вред,
причиненный федеральными органами исполнительной власти и их
должностными лицами ………………………………………………….
42
2.1. Основание и условия гражданско-правовой ответственности за
вред, причиненный федеральными органами исполнительной власти
и их должностными лицами …………………………………………….
42
2. 2. Определение субъекта и отдельные случаи отношений
ответственности за вред, причиненный в результате издания акта
органа государственной власти …………………………………….
58
2. 3. Порядок возмещения вреда, причиненного федеральными
органами исполнительной власти и их должностными лицами …….
73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………….
89
Список использованной литературы …………………………………..
94
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена неоднозначностью,
вариативностью и широкими возможностями трактовки составляющих
такого института, как гражданско-правовая ответственность государства за
вред, причиненный действиями (бездействием) государственных органов и
их должностных лиц. В настоящее время вопросам ответственности
государства уделяется большое внимание и в законодательной сфере, и в
сфере правоприменения, что связано, прежде всего, с развитием правового
государства. При этом повышенный уровень ответственности
правоотношений, связанных с публичной властью, основывается на общих
принципах права и отвечает критериям соразмерности, правовой
безопасности и справедливости.
Отношения между государством и личностью характеризуются
ограничением свободы выбора поведения для личности и возможностью
применения в отношении личности государственного принуждения. Данные
обстоятельства обусловливают необходимость создания и эффективного
применения механизма защиты прав и свобод физических и юридических
лиц как субъектов, которые не обладают властными полномочиями. В основе
указанного механизма – право каждого на возмещение государством вреда,
причиненного действиями (бездействием) органов государственной власти и
их должностных лиц, закрепленное в Конституции Российской Федерации
(статья 53)
1
.
Обязанность по возмещению вреда, причиненного в результате
деятельности органов государственной власти и их должностных лиц,
конкретизируется в действующем законодательстве на отраслевом уровне:
статьи 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) раскрывают
1
Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря
1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к
Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. 21.01.2009. № 7.
4
основание и условия гражданско-правовой ответственности государства за
деятельность государственных органов и их должностных лиц
1
; специальные
нормы закреплены во многих федеральных законах, регулирующих
деятельность определенных государственных органов.
Положения и нормы, которые регулируют особенности возмещения
вреда, причиненного государственными органами и их должностными
лицами, характеризуются неоднородностью при определении форм
гражданско-правовой ответственности государства, ее объема и условий. В
некоторых специальных законах имеются содержательные отличия от
правил, установленных ГК РФ.
На протяжении многих лет, начиная с середины 1990-х гг.,
законодательство в данной сфере оставалось относительно стабильным,
несмотря на постоянное развитие правоотношений с участием государства и
рост количества споров по данной категории дел.
Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости
совершенствования законодательства в указанной сфере, совершенствования
средств защиты физических и юридических лиц во взаимоотношениях с
государством.
До настоящего времени не по всем вопросам, регулирующим
гражданско-правовую ответственность государства, определены позиции
высших судебных инстанций — Верховного Суда Российской Федерации и
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Например, однозначно
не определены позиции касательно возможности возмещения
неимущественного вреда юридическому лицу в результате деятельности
органов власти, относительно вины как обязательного условия для
гражданско-правовой ответственности государства, по возмещению вреда,
1
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред.
от 03.08.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ).
1994. № 32. Ст. 3301; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от
26.01.1996 № 14-ФЗ (в ред. от 29.07.2018) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
5
причиненного в результате издания акта государственного органа, не
соответствующего закону или иному правовому акту.
В научном сообществе наблюдается разнородность и отсутствие
единого подхода к решению вопросов, связанных с возмещением вреда,
причиненного государственными органами и их должностными лицами,
имеют место едва ли не противоположные мнения относительно правовой
природы и содержания рассматриваемого института.
Научная и практическая значимость указанных проблем, их
дискуссионный характер, необходимость определения «узких мест»
применения норм права, относящихся к гражданско-правовой
ответственности государства в сфере деликтных обязательств, обобщения
судебной практики по данной категории дел предопределили выбор темы
исследования.
Цель исследования: на основе анализа теоретических положений и
правовых норм, регулирующих отношения по возмещению вреда,
причиненного государственными органами и их должностными лицами,
анализа сложившейся правоприменительной практики определить средства
повышения эффективности института гражданско-правовой ответственности
за вред, причиненный государственными органами исполнительной власти и
их должностными лицами.
Для этого определены следующие задачи:
- выявить характерные особенности и тенденции развития
института возмещения вреда, причиненного органами власти и их
должностными лицами, на основе историко-правового анализа
отечественного законодательства;
- определить правовую природу возмещения государством вреда,
причиненного государственными органами и их должностными лицами;
- выявить особенности основания и условий гражданско-правовой
ответственности государства за вред, причиненный государственными
органами и их должностными лицами;
6
- изучить особенности гражданско-правовой ответственности в
результате издания акта государственного органа, не соответствующего
закону или иному правовому акту, в результате деятельности органов
исполнительной власти;
- проанализировать современную судебную практику по вопросам
возмещения вреда, причиненного государственными органами и их
должностными лицами.
Объектом исследования являются правоотношения, которые
возникают в связи с возмещением вреда, причиненного государственными
органами и их должностными лицами. Участниками правоотношений при
этом являются, с одной стороны, государство (в лице государственных
органов и их должностных лиц), с другой – субъекты гражданского права
(физические и юридические лица).
Предмет исследования – совокупность норм гражданского права,
регулирующих основания гражданско-правовой ответственности за вред,
причиненный федеральными органами исполнительной власти и их
должностными лицами.
В качестве информационной базы были использованы материалы
судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных
судов округов Российской Федерации.
Нормативной основой исследования явились Конституция
Российской Федерации 1993 г., Гражданский кодекс Российской Федерации,
иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации,
постановления Правительства Российской Федерации.
Теоретической основой исследования являются труды советских и
российских ученых-правоведов: Т. Е. Абовой, С. Н. Абрамова, B. C.
Анохина, С. С. Алексеева, И. Я. Белкина, Т. М. Богородской, С. Н. Братуся,
Д. Х. Валеева, М. А. Викут, В. В. Витрянского, Р. Е. Гукасяна, М. А. Гурвича,
В. П. Грибанова; А. А. Иванова, О. С. Иоффе, О. А. Красавчикова, А. П.
7
Куна, A. Л. Маковского, Н. С. Малеина, Г. К. Матвеева, С. В. Нечаевой, С.
Ю. Рипинского, О. Н. Садикова, А. П. Сергеева, Е. А. Суханова, В. А.
Тархова, Ю. К. Толстого, М. К. Треушникова, Е. А. Флейшиц, С. Б. Цветкова,
К. Б. Ярошенко, В. В. Яркова и других ученых.
Основные методы исследования. В процессе исследования была
предпринята попытка изучения правовых явлений в их диалектическом
развитии. Применялись такие общенаучные методы познания, как
обобщение, исторический, системный и формально-логический анализ.
Кроме того, использовались частнонаучные методы: толкование, формально-
юридический, сравнительно-правовой.
Структура работы определена целью и задачами исследования.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав,
объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной
литературы.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД,
ПРИЧИНЕННЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
1.1. Развитие правового регулирования возмещения вреда,
причиненного государственными органами исполнительной власти
Государство как правовой институт является одним из основных
объектов философских, политических, правовых, социологических и иных
исследований. Одним из проблемных частноправовых вопросов остается
вопрос о месте государства в системе гражданских правоотношений.
Неоднозначное определение роли и места государства в системе гражданских
правоотношений влияло на развитие и становление института гражданско-
правовой ответственности государства.
Процесс развития подходов к возмещению вреда, причиненного
государственными органами и их должностными лицами как меры
гражданско-правовой ответственности государства, был обусловлен
факторами социального, экономического, политического и иного характера, а
также спецификой присущих государству особых черт - суверенитета и
публичной власти. Именно указанные признаки предопределили внешний и
внутренний иммунитет государства, а также его особое положение в системе
гражданских правоотношений.
Рассматриваемый процесс развивался в направлении от полного отказа
в возмещении причинённого вреда - к научному обоснованию, признанию и
законодательному закреплению возмещения как меры гражданско-правовой
ответственности государства. Вместе с тем специфические предпосылки,
сложившиеся в конкретных странах, привели к различным законодательным
решениям вопроса о гражданско-правовой ответственности государства в
рамках различных подходов.
9
Первые теории, которые обосновывали необходимость
ответственности государства за незаконные акты власти, появились
значительно раньше юридического закрепления подобной ответственности:
они начали возникать в Германии в конце XVII в. Развитие указанных идей
происходило в рамках развития правовых учений эпохи буржуазных
революций. Идеи Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка и других способствовали
распространению в обществе убеждений о наличии естественных,
неотъемлемых, абсолютных прав личности, которые не могли нарушаться
даже государством.
В большинстве стран вплоть до XIX в. государство использовало
принцип безответственности: государство (казна) отождествлялось с
личностью суверена, а он не мог ошибаться. Государство как субъект
частного права, действующий наряду с иными субъектами на равных
условиях в гражданском обороте, появляется когда происходит осознание
необходимости подчинить суверена в имущественных отношениях
общегражданским нормам права.
В теории права можно выделить три основные системы, которые
определяют место государства в системе гражданских правоотношений, его
подсудность общим гражданским судам и, как следствие, специфику
гражданско-правовой ответственности государства.
Первая система – германская. В рамках данной системы казна
признавалась подсудной общим судам, но исключительно по вопросам
имущественных сделок. В указанных случаях она являлась юридическим
лицом — субъектом частного права и отвечала в тех же случаях и пределах,
что и все остальные юридические лица (в этой области для государства
привилегий не было). В то же время ответственность государства по
внедоговорным обязательствам в рамках рассматриваемой системы не
признавалась: до вступления в силу Германского гражданского уложения
10
ответственность казны по внедоговорным обязательствам подвергалась
серьезным сомнениям
1
.
Французская система исходила из двойственной природы государства
как субъекта гражданских правоотношений: в области публично-правовых
отношений ответственности казны не существовало, однако она подчинялась
общей подсудности и гражданским законам, когда выступала как
юридическое лицо
2
. Вопросы ответственности казны зависели не столько от
существования регулирующего данную ситуацию законодательного акта,
сколько от обстоятельств дела и внутреннего убеждения суда, основанного
на общих принципах права.
В рамках английского права сложилась третья система, в которой
частноправовые дела казны не обособлялись от публичных дел. Принцип
неответственности казны (за редкими исключениями - например,
неправомерное завладение землей) был обусловлен «божественным
происхождением короны» - субъекта публичной власти.
Россия позднее других стран вступила на путь признания
ответственности государства за нарушение прав частных лиц. Тем не менее,
и в нашем законодательстве можно было найти немало норм, во многом
напоминавших передовые европейские образцы. Но они представляли собой
в основном внешние аналоги, имевшие иную правовую природу.
Законодательство Российской империи было ориентировано не на защиту
субъективных публичных прав граждан, как в Европе, а прежде всего на
обеспечение четкого функционирования бюрократического аппарата
самодержавного государства, поддержание устоев российской
государственности.
Становление как такового института гражданско-правовой
ответственности государства в России происходило в XIX в. Одним из
1
Германское право: Гражданское уложение: Пер. с нем. Ч. 1 / под ред. В. В.
Залесского. - М., 1996. С. 60.
2
Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. -
СПб., 1905. С. 79 – 93.
11
первых документов в этой связи является Закон от 21 марта 1851 г. (статьи
644 – 682 и 684 – 689 Свода Законов Гражданских, далее по тексту - Закон
1
),
который установил правила для возмещения вреда и убытков, причиненных
деяниями или упущениями непреступными, а также преступлениями и
проступками. Иски по делам первого рода предъявлялись в гражданском
порядке, а по делам последнего - в уголовном
2
.
Общие положения ответственности, установленные Законом,
относились и к возмещению вреда, причиненного должностными лицами.
Кроме того, Закон ввел новые особенности, в частности, статья 677 Закона
предусматривала ответственность должностных лиц за убытки, причинённые
противозаконными мерами и иными противозаконными действиями,
совершенными из корыстных или иных личных целей, доказанных в
судебном порядке.
Специальным условием ответственности должностных лиц являлся
мотив деяния, которое привело к убыткам.
Анализ положений Закона позволяет сделать следующие выводы: во-
первых, возмещение вреда, причиненного должностными лицами органов
государственной власти, признавалось мерой гражданско-правовой
ответственности; во-вторых, существовал принцип субсидиарной
ответственности вышестоящих должностных лиц.
Существенное изменение института гражданско-правовой
ответственности должностных лиц органов государственной власти
последовало с изданием в 1864 г. Устава гражданского судопроизводства
(далее по тексту – Устав)
3
.
1
Свод Законов Гражданских 1887 г. (Свод законов Российской Империи: т. Х, ч. 1, изд.
1900) с разъяснениями Правительствующего сената и комментариями русских юристов /
Составитель И. М. Тютрюмов. Kн.2. - M., 2004. С. 428.
2
Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Часть третья: Договор и обязательство. -
М., 2003. С. 563.
3
Устав гражданского судопроизводства. Изд. 1892 г. // Свод законов Российской
Империи. Т. XVI. Ч. 1.