государственной программы установить срок проведения мониторинга
реализации мероприятий программы и приемки заключенных регионами
(муниципальными образованиями) контрактов на выполнение работ
(оказание услуг) до 20 декабря текущего финансового года.
Продолжить работу по привлечению средств федерального бюджета и
внебюджетных источников через федеральные проекты, участие в
государственных программах Российской Федерации и использование
инструментов государственно-частного партнерства для финансирования
(софинансирования) мероприятий Государственной программы.
Обеспечение того, чтобы модернизация Государственной программы и
порядок предоставления и распределения субсидий местным бюджетам на
реализацию муниципальных программ, направленных на достижение тех же
целей, что и Государственная программа, отражали механизмы реализации
Государственной программы
При планировании предоставления и (или) утверждении налоговых
льгот, освобождений и иных налоговых льгот, и платежей обеспечить
отражение в Государственной программе и паспорте ее финансового
обеспечения общего объема налоговых расходов Волгоградской области по
Государственной программе.
Учесть результаты реализации Госпрограммы 2022 года и оценку ее
эффективности при корректировке Госпрограммы 2020 года, подготовке
бюджетных заявок региона на 2021 год и планировании на 2022 и 2023 годы.
Рассматриваемые направления нуждаются в дальнейшем
эмпирическом исследовании, и для их формулировки предлагается
сфокусированный программный подход.
Преимущество предлагаемого комплексного плана заключается в том,
что при подготовке национального плана не будет потеряна специфика
отдельных регионов, и в то же время разработчикам не придется
разрабатывать внутреннюю методику оценки показателей и включения их в
54
текст национального плана. Хотя проект такой методики уже подготовлен и
перспективы ее внедрения очевидны, не все проблемы, связанные с
подготовкой текста национальной программы, могут быть решены на
региональном уровне. Поэтому все еще необходимы усовершенствования:
1) Для решения проблемы взаимосвязи между стратегическими
документами необходимо разработать систему показателей, обеспечивающих
преемственность между документами стратегического планирования и
различными уровнями власти;
2) Для устранения нормативно-правовых недостатков национальных
механизмов программирования необходимо разработать единый документ,
комплексно определяющий взаимосвязь между национальным
программированием и прогнозированием и различными уровнями
управления. Программирование и прогнозирование будет интегрировано с
планированием расходов государственного бюджета.
Для решения внутренних проблем предлагаются следующие меры:
1) В каждом регионе должна быть создана система электронного
документооборота для подготовки национальных планов, чтобы облегчить
связь между различными департаментами национального органа
планирования, а также должна быть укреплена система координации между
всеми процессами;
2) Региональные регулирующие и учетные органы должны
контролировать процесс подготовки текста национального плана и его
реализацию. В настоящее время реализация целей программы в основном
находится под контролем.
3) Для повышения низкого качества персонала, готовящего текст
национального плана, необходимо направлять таких сотрудников на
специальные курсы повышения квалификации, развивать культуру
управления программой и мотивировать старших региональных сотрудников
(эти курсы должны включать методы управления программой, методы
55
проектов и (эти курсы должны включать методы управления программой и
методы проектов и способствовать приобретению навыков управления
проектами).
Для того чтобы мотивировать старших сотрудников местных органов
власти, отвечающих за разработку и реализацию государственных программ,
их деятельность по применению методологии для достижения программных
целей должна быть четко связана с ключевыми показателями эффективности,
которые непосредственно влияют на их вознаграждение. Следует также
уделять внимание нематериальным стимулам (например, конкурсам по
выявлению лучших региональных практик и вручению призов победителям).
Это относится не только к высшим региональным руководителям, но и к
проектной группе, разрабатывающей текст национальной программы.
Еще один способ улучшить работу разработчиков и исполнителей
национальных программ - ввести отдельные меры подотчетности для тех, кто
занимается составлением и реализацией текста программы.
Можно сделать вывод, что только комплексный подход к решению
вышеперечисленных вопросов поможет упростить и оптимизировать процесс
разработки и реализации национальных программ. В то же время
федеральные власти должны способствовать решению этих проблем,
разрабатывая эффективные и стандартизированные методы подготовки
планов и контролируя тех, кто участвует в подготовке и реализации
государственных планов.
3.3. Определение эффекта использования программно-целевого метода в
деятельности Администрации Волгоградской области
Ниже приводятся рекомендации по совершенствованию разработки и
реализации социально-экономических программ в Волгоградской области.
56
1.При рассмотрении путей повышения эффективности
государственных расходов, снижения возможных искажающих эффектов и
выполнения расходных обязательств необходимо детально определять
затраты на мероприятия в рамках реализуемых программ.
Одним из способов решения этой проблемы является разработка и
дальнейшее использование ключевых показателей. Эти показатели должны
быть гармонизированы как на уровне Российской Федерации, так и на
региональном и отраслевом уровне, с учетом специфики отдельных регионов
и отраслей. При разработке экологических целей программы следует
обязательно учитывать особенности регионов, на которые распространяется
действие национальной программы, и дополнительные затраты, которые
могут возникнуть в результате ее реализации. Дополнительные расходы
Поскольку более 90 % муниципалитетов получают финансовую
поддержку из местных бюджетов, самостоятельное долгосрочное
финансовое планирование невозможно. Закон не наделяет муниципалитеты и
представительные органы местного самоуправления полномочиями по
принятию и реализации программ.
В связи с этим разработка и реализация целевых программ на
региональном и местном уровне недостаточно хорошо структурирована.
Кроме того, существующая правовая и методологическая база разработки и
финансирования целевых программ в Российской Федерации не позволяет
региональным и местным органам власти в полной мере использовать
преимущества программно-целевого подхода в управлении социально-
экономическим развитием регионов, что снижает эффективность. Кроме
того, в Российской Федерации отсутствует система мониторинга результатов
реализации целевых программ и контроля оценки их выполнения.
В государственном секторе затраты и результаты оцениваются с точки
зрения общества в целом. Поэтому необходимо оценивать затраты и
результаты с помощью условных расчетов, учитывающих общественные
57
предпочтения и альтернативные затраты на вводимые ресурсы. Сложность в
проведении точного анализа затрат и результатов заключается в том, что
рыночные оценки часто бывают необъективными, особенно в периоды
экономических кризисов.
Во-первых, эффективность целевого бюджета программы может быть
повышена на уровне административной оперативной деятельности. Это
включает в себя осуществление государственных закупок и технические
усовершенствования, повышение прозрачности операций и обеспечение
участия всех заинтересованных сторон.
Для планирования ожидаемых результатов целевых программ
необходимо использовать не только общие целевые индикаторы, но и
количественные показатели на весь программный период и на каждый год,
чтобы оценить достижение целей, поставленных при реализации целевых
программ. Рассмотренные на данный момент программы социально-
экономического развития включают только общие целевые показатели на
конец полного периода реализации. Эффективность программ можно
повысить, если на последующих этапах реализации каждой программы
адаптировать систему показателей с учетом достигнутых в прошлом
показателей и текущей экономической ситуации в регионе/городе. Кроме
того, необходимо проводить мониторинг реализации программ (в режиме
реального времени) и анализировать структуру расходов, уровень
финансирования и условия реализации программ.
2. Необходимо также постепенно развивать стратегическое
планирование на долгосрочную перспективу, опираясь на опыт западных
стран, и сочетать его с регулярной работой по привлечению инвестиций в
экологические проекты и заимствованию капитала для реализации проектов
и мероприятий. Внутренние и внешние условия для реализации целевых
программ в этой области должны благоприятствовать самофинансированию
и быстрой окупаемости затрат, позволять инвестировать в более сложные,
58
долгосрочные и дорогостоящие экологические проекты. Инвестиционные
проекты, реализуемые в рамках программы, должны не только улучшать
состояние окружающей среды, но и способствовать экономическому росту и
занятости, а также создавать организационную основу для разработки
инвестиционной политики на уровне регионов и городов.
В дополнение к общим рекомендациям даны предложения по
повышению эффективности финансового планирования и управления
расходами. Учитывая вышеуказанные недостатки на уровне Федерации и
субъектов Российской Федерации, рекомендации по повышению
эффективности планирования и управления бюджетными расходами можно
обобщить следующим образом:
1) Пересмотреть существующие национальные программы и
подпрограммы, сделав их более конкретными.
Избегайте формулирования целей и задач программ таким образом,
чтобы они охватывали ключевые аспекты различных вопросов (или
проблем). Формулировка целей, как правило, слишком громоздкая и
слишком общая, чтобы удовлетворить требование конкретности и охватить
несколько ключевых вопросов одновременно. Каждая цель каждой
национальной программы должна касаться отдельного вопроса, и каждая
цель должна сопровождаться конкретными задачами и мероприятиями,
2) Четкая иерархия национальных программ с логическими связями
между целями, задачами и показателями.
Каждая цель должна быть связана с конкретным набором задач, а ее
достижение должно быть отражено в соответствующих цели индикаторах.
Следует рассмотреть возможность включения в цели индикаторов,
позволяющих непосредственно оценивать степень достижения целей,
3) Разработать более строгие принципы и критерии оценки
эффективности программ и подпрограмм страны на этапе управления.
59
Для оценки эффективности национальных программ должна быть
установлена общая иерархия (высокая, средняя, низкая и критическая).
Формулировка целей национальных программ и подпрограмм не должна
быть слишком громоздкой, слишком общей или недостаточно конкретной,
но в то же время должна охватывать целый ряд важных вопросов,
4) Разработать более строгие принципы и критерии оценки
эффективности страновых программ и подпрограмм на этапе мониторинга.
Установление таких целевых индикаторов на этапе формулирования
национальных программ может привести к необоснованному отказу от
повторных госпитализаций для формального достижения значений целевых
индикаторов (целевых показателей). Чтобы избежать этого, необходимо
изменить порядок формирования национальных программ и подпрограмм
таким образом, чтобы сформулированные показатели эффективности не
зависели от формальных манипуляций исполнителей национальных
программ и не приводили к фактическому ухудшению качества
предоставляемых услуг (процессов). Для этого неотъемлемой частью анализа
программы должен стать анализ потенциального влияния исполнителей
государственных программ на целевые индикаторы и поиск путей
минимизации этого влияния.
Приводятся и другие рекомендации по совершенствованию программы
социально-экономического развития Волгоградской области:
1) четкое формулирование целей программы с точки зрения
политических приоритетов, сферы компетенции и ответственности за
реализацию в регионе/муниципалитете;
2) описание ожидаемых результатов реализации программы
(показателей экономической и социальной эффективности) и ресурсов,
необходимых для достижения поставленных целей.
Таким образом, совершенствование разработки и реализации
Государственной программы развития региональной системы
60
здравоохранения Волгоградской области позволит улучшить процесс
планирования, реализации и оценки эффективности выполнения плана на
районном уровне.
61
Заключение
В ходе теоретического исследования был разработан "программно-
целевой подход", по определению авторов. По их мнению, данный подход на
региональном уровне представляет собой способ решения наиболее важных
социально-экономических проблем региона путем разработки
взаимосвязанной системы программных мероприятий, направленных на
устранение, сдерживание и смягчение последствий проблем, реализуемых
местными органами власти и другими участниками.
Национальные программы сегодня являются наиболее эффективным
способом реализации стратегий социально-экономического, научно-
технического, экологического и регионального развития, концентрируют
ресурсы на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития,
преодолевают неизбежные кризисы и противоречия, помогают экономике
выйти на новые высоты.
В отчетном году в рамках утвержденной национальной программы
было запланировано 667 мероприятий, из которых полностью реализовано
631, средний уровень реализации составил 94,6%; в 2021 году было
запланировано 574 мероприятия, из которых полностью реализовано 541,
средний уровень реализации составил 94,3%.
По итогам 2022 года в рамках национальной программы
"Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в
Волгоградской области" (77,8%) уровень реализации мероприятий составил
менее 80% Значение данного показателя ниже 100% в 2022 году обусловлено
следующими основными факторами.
- Низкое (недостаточное) финансирование мероприятий;
- Отсутствие организационных и правовых ресурсов для обеспечения
реализации мероприятий;
- Отсутствие заявок от потенциальных участников;
62
- Длительная подготовка конкурсной документации и процедур;
- Преждевременная и специализированная подготовка проектной и
сметной документации;
- Невыполнение договорных обязательств подрядчиками,
поставщиками, поставщиками строительных и сервисных услуг и
непосредственными исполнителями мероприятий, что приводит к
нарушению сроков и объемов запланированных мероприятий;
- Реализация мероприятий не в полном объеме.
По 11 национальным программам степень реализации мероприятий на
конец 2022 года составила 100% (в основном социальные программы); по
четырем национальным программам степень контрольных событий
составила менее 90% (в основном программы по развитию сельских
территорий, охране окружающей среды и энергоэффективности).
В 2022 году в рамках утвержденных национальных программ будет
достигнуто 162 целевых индикатора. По результатам анализа, среднее
достижение целевых показателей национальных программ в 2022 году
составило 97,3 %, в 2021 году среднее достижение целевых показателей
национальных программ составило 98,2 %.
Причинами снижения показателя является ухудшение показателей
национальных программ "Профилактика правонарушений и обеспечение
безопасности на территории Волгоградской области" (с 96% в 2021 году до
80% в 2022 году), "Развитие транспортной системы и обеспечение
безопасности дорожного движения в Волгоградской области" (с 99,7% в 2021
году до 95% в 2022 году). 99,7% в 2021 году до 95% в 2022 году), "Развитие
информационного общества в Волгоградской области" (98,1% в 2021 году до
96,1% в 2022 году) и "Развитие гражданского общества в Волгоградской
области" (92,7% в 2021 году до 91,1% в 2022 году).
Из 23 утвержденных государственных программ достижение целей и
задач достигло 100% в девяти программах.
63