62
Но для того чтобы предоставить все прописанные в законе льготы,
ежегодно требовалось около 3-х федеральных бюджетов.
Поэтому правительство хитрило и каждый год принимало поправки к
действующим законам об их неисполнении по причине отсутствия средств в
бюджете. Реально финансировалось не более 10% установленных льгот.
Но главный порок системы льгот заключался в том, что государство
оказывало поддержку не по принципу нуждаемости, а в зависимости от
статуса человека. Это было правильно, например, в отношении ветеранов
войны. Но совершенно неверно в отношении других категорий льготников.
Ведь среди пенсионеров, например, есть люди малообеспеченные, всю
жизнь пахавшие за гроши, а есть люди с хорошими пенсиями и приличными
личными сбережениями.
Но и те, и другие долгое время пользовались одинаковыми льготами по
оплате коммунальных услуг без учета нуждаемости. Вот и вышло, что 20%
самых необеспеченных граждан получали только 10% всех бюджетных
средств, направляемых на льготы. Остальные деньги уходили более
зажиточным.
50
Система безадресных льгот не мотивировала на труд. Образовался
целый класс семей-иждивенцев, где привыкли жить за счет пособий.
Сложилась такая ситуация, что во многих селах и деревнях люди еще
живут, но работать уже не могут или не хотят.
Сформировалась ущербная психология социального потребительства,
которую, конечно, нужно менять.
Поэтому замена части льгот деньгами преследовала несколько целей, в
том числе: сделать систему социальной поддержки прозрачной, более
справедливой, эффективной и приучить людей планировать свой бюджет, не
во всем полагаясь на государство.
50
Сулакшин С.С. Монетный дождь на ваши льготы. Монетизация, да не та.// Российское
предпринимательство. 2004. № 12. С.77-82.
63
Именно отмена права на бесплатный проезд на общественном
транспорте вызвала социальные протесты по всей стране и вынудила
правительство и власти на местах вносить срочные изменения в
действующие законы.
18 января мэр Томска подписал постановление о выплате городским
пенсионерам по возрасту и потере кормильца 100 руб. компенсации за
проезд. С 20 января по 10 февраля в области было восстановлено право на
бесплатный проезд на общественном транспорте для всех категорий
льготников.
С 1 февраля 2016 года началась продажа единого социального
проездного билета стоимостью 200 руб., который областные льготники могут
приобрести за счет дополнительных выплат, установленных с 1 февраля, а
федеральные льготники за счет ЕДВ.
Кроме того, пенсионеры по возрасту и потере кормильца, не имеющие
льгот, также будут ежемесячно получать из бюджета по 200 руб. для
приобретения проездного билета или самостоятельного расчета за проезд.
Все другие пенсионеры, не получающие социальной помощи, также смогут
приобрести проездной билет по льготной цене, но уже за свой счет.
Единый социальный билет дает право:
федеральным и областным льготникам на проезд в общественном
транспорте на городских, пригородных, и внутрирайонных маршрутах;
пенсионерам, не имеющим льгот, на проезд в общественном
транспорте на городских и пригородных маршрутах.
На маршрутные автобусы и междугородние перевозки действие
льготного проездного не распространяется. Приобрести социальный
проездной билет можно в отделениях почтовой связи. При себе нужно иметь
паспорт и документ, удостоверяющий право на льготы (либо пенсионное
удостоверение).
51
51
Гончарова М.В. Монетизация льгот: актуальность проблемы// Финансы и кредит. 2005. № 2. С. 12.
64
Единые денежные выплаты (ЕДВ) подлежат индексации, при этом они
не облагаются налогом и не учитываются при расчете среднедушевого
дохода семьи при получении жилищных субсидий.
Таким образом, у людей, получающих денежную прибавку к пенсии,
сохраняется право на ряд натуральных льгот.
По сути, действует 2 формы социальной поддержки – адресная и по
категориям. Мировая практика показывает, что это наиболее эффективная
социальная поддержка.
Существенно выиграли от монетизации льгот жители в сельской
местности: им выплатили деньги за льготы, которыми они никогда не
пользовались (проезд на общественном транспорте, например).
Улучшилось положение с санаторно-курортным лечением. Всего за
2016 год на эти цели федеральным бюджетом было выделено для льготников
Томской области более 45 млн. руб., и еще 8 млн. руб. на проезд в санаторно-
курортное учреждение и обратно.
Таким образом, пролечиться и отдохнуть смогут 4,5 тыс. жителей
области, что почти в 15 раз больше, чем в прошлом году.
Реальный объем выплат из областного бюджета в 2005 году на
социальную поддержку только 3-м категориям областных льготников
увеличился в 1,5 раза и составил почти 1,5 млрд. руб. Из федерального
бюджета, по оценкам правительства, помощь возрастет в 4 раза.
52
До 2016 г. льготами фактически пользовалась лишь часть граждан.
Существовало своего рода «перекрестное финансирование» льготных
категорий за счет «спящих» мандатов. Поэтому в ходе «монетизации»
пострадали, в первую очередь, жители городов, которые раньше получали
натуральные льготы в полном объеме.
52
Климов И.А. Реформа социальных льгот в оценках россиян.// Журнал исследований социальной политики.
2006.№ 3.С.295.
65
Зря, конечно, разделили льготников на федеральных и региональных.
Понятно было сразу, что местные бюджеты не могут обеспечить такой же
уровень социальной поддержки как федеральный бюджет.
Тем более что на содержание регионов переданы самые
многочисленные категории льготников. В результате люди с одинаковыми
заслугами перед страной оказались в явно неравном положении. Особенно
это недопустимо в отношении тружеников тыла.
Приведу пример. Труженик тыла имел до 2016 г. льготы по оплате 50%
стоимости лекарств, бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов,
бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта в
любом городе независимо от места жительства, на автомобильном
транспорте пригородных и междугородных маршрутов, 50% стоимости
проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения.
Теперь взамен он получил 500 рублей ежемесячно, эти деньги не в состоянии
покрыть все прежние льготы.
Этого нельзя сказать про реабилитированных граждан, получивших
минимальные выплаты из бюджета и лишившихся права на бесплатный
железнодорожный проезд.
Недаром именно среди реабилитированных больше всего недовольных
монетизацией льгот и готовых принимать участие в акциях протеста. Усилий
только областной власти будет недостаточно, чтобы сохранить прежний
пакет льгот реабилитированным.
Необходимо принять участие областным властям в софинансировании
льгот для реабилитированных граждан и будем добиваться от правительства
исполнения федеральной части расходных обязательств перед людьми,
пострадавшими в свое время именно от произвола государства.
Народ социальную реформу не понял и не поддержал. Думаю, это
связано с несколькими причинами. Назову главные.
66
Первое. Изъятие из регионов налоговых доходов достигло критических
величин. Возможности государства реализовать социальные программы
сокращаются.
Второе. Бюджет реформы оказался серьезно занижен, реальные
расходы региональных бюджетов на социальные нужды не были учтены и
приняты правительством во внимание.
Третье. Прорехи в законе и его плохое техническое исполнение,
например, срыв лекарственных поставок в регионы, несвоевременная
подготовка документов, явный промах с началом реформы 1 января, когда 10
дней вся страна ушла в праздники, и прочее.
Четвертое. Плохое идеологическое обеспечение реформы. Вместо
назойливой рекламы нужна была качественная пропаганда, тотальная
информационная кампания.
Вместо окриков и указаний нужен был диалог власти и общества,
федерации и регионов. Вертикаль в данном случае не помогла, а помешала
реализации важных и нужных правительственных проектов, потому что
сигнал с мест о неблагополучии искажался и искусственно глушился.
40% опрошенных россиян считают, что вовсе не нужно было затевать
эту реформу. 20% думают, что замена льгот деньгами нужна, но проведена
она плохо. Одобряют проведение монетизации 22%. Более других
недовольны монетизацией реабилитированные, труженики тыла, а также
пенсионеры, не имеющие льгот.
53
Пятое. На реализацию реформы негативно повлиял высокий уровень
бедности, высокий удельный вес людей пенсионного возраста и низкий
размер пенсий. Так, в Томской области каждый четвертый житель –
пенсионер, каждый пятый считается бедным, разница в доходах между
самыми бедными и самыми богатыми составляет 16 раз.
53
Тарасенко Е.А. Предоставление набора социальных услуг: некоторые уроки Закона о монетизации.//
Журнал исследований социальной политики. 2010. № 4. С. 523-534.
67
Похожая ситуация и по всей России. Денежные выплаты вместо льгот
не особо улучшили материальное положение наших пожилых и
нуждающихся сограждан. На улицы людей вывели в общем-то не
политические партии, а общее недовольство жизнью.
Политики только воспользовались этой ситуацией. И сейчас, когда
власть стала вносить коррективы в социальную политику, спекуляции на
протестных настроениях только возрастают.
Было проведено исследование причин массовых акций протеста,
прокатившихся по стране. Монетизация льгот среди причин занимает лишь
третье место. На первом месте - общая социальная напряженность, на втором
- глубокое социальное расслоение в обществе.
Рассмотрим более подробно результаты реформы и сделаем выводы о
необходимости дальнейших мероприятий. Общепризнанными критериями
оценивания наиболее часто выступают следующие индикаторы:
действенность, эффективность и целесообразность.
Под действенностью обычно понимается степень соответствия
наблюдаемых взглядов и поведения целевой группы населения нормативной
модели, то есть отношениям и нормам поведения, предписанным
законодателем. Эффективность законодательства сводится к степени
достижения законом поставленной цели.
Под целесообразностью подразумевается соотношение между
затратами и выгодами законодательных действий.
Но прежде чем приступить к непосредственной оценке закона,
необходимо отметить следующее. В случае с законодательством про ведение
предварительной, перспективной оценки при вступлении закона в силу
возможно практически всегда, более того, рекомендовано проводит такую
оценку во избежание негативных последствий.
В нашем случае с монетизацией льгот такая оценка была также
возможна. Во-первых, необходимо было тщательно проанализировать
реакцию основной целевой аудитории, на которую направлено действие
68
закона - его реципиентов (инвалиды войны, участники войны, ветераны
боевых действий, инвалиды, граждане, пострадавшие от воздействия
радиации). Анализ реакции данной группы населения был возможен с
помощью проведения опросов.
Посредством сравнения мнений граждан можно было бы сделать
выводы для более точного прогнозирования воздействия закона. Такой
анализ проведен не был.
Сегодня, когда закон уже вступил в силу, нам остается оценивать те
эффекты, которые наличествуют.
1. Действенность закона
Если вспомнить то, что, по оценкам экспертов, в акциях протеста в
январе-апреле 2016года приняли участие более 1,2 млн. человек,
действенность определяется скорее со знаком «минус».
Кроме митингов, на которые выходили тысячи пенсионеров, было
написано множество писем, адресованных правительству, Государственной
Думе и Президенту, с требованиями индексации пенсии, пересчета денежных
выплат, возвращения натуральных льгот.
2. Эффективность закона
Под эффективностью мы имеем в виду «степень достижения законом
поставленной цели». Как уже говорилось ранее, одной из задач проведение
реформы было увеличить благосостояние граждан.
Для того чтобы в полной мере оценить эффект «увеличения
благосостояния» нужно не полгода и не год. Чтобы говорить об успехе или
неуспехе реформы, нужен более длительный период. Тем не менее, вот лишь
некоторые цифры.
Что касается военных, размер компенсации за паек составил лишь 20
рублей при его реальной стоимости 59 рублей.
На сегодняшний день каждый третий пенсионер вынужден
отказываться от самых необходимых продуктов питания из-за нехватки
69
денежных средств, а каждый второй - от покупки необходимой одежды и
обуви.
Однако, есть те, у кого благосостояние действительно улучшилось. Это
касается тех людей, кто льготами, предоставляемыми государством, ранее
попросту не пользовался.
Кроме того, выросли доходы у инвалидов ВОВ - с 4665 рублей
(12.2015) до 7350 рублей (03.2016), с учетом денежных выплат - до 8300
рублей. Пенсия участников ВОВ возросла с 2665 до 4486 рублей.
54
Таким образом, решение вопроса о росте доходов и благосостояния
зависит от его интерпретации, хотя в целом «рост» крайне неоднозначен и
подлежит более детальному анализу.
3. Целесообразность закона
В нашем случае - насколько оправданы затраты и выгоды, полученные
в ходе реализации проекта под названием «монетизация льгот»? В том, что
касается финансовых показателей - реформаторы явно оказались в убытке.
В июне 2016 года были озвучены следующие цифры: реформа
обошлась казне более чем в 300 млрд. рублей, причем запланированные
траты были в два раза меньше.
Из федерального бюджета на нее ушло в 4,6 раза больше, чем было
потрачено на льготы в прошлом году. Из чего можно сделать
неутешительные выводы относительно финансовой целесообразности.
Важно еще и то, что расчеты оказались неверными: федеральных
льготников оказалось больше запланированных.
В декабре 2015 года количество льготников сводилось к цифре 12 млн.,
после составления к июню 2016 года реестра льготников их число составило
15 194 млн. человек. Естественно, на выплату дополнительных денежных
пособий потребуются огромные деньги.
55
54
Оглоблина М.Е. Монетизация льгот и проблемы экономического развития// Региональная экономика:
теория и практика. 2010. № 5. С.15-19.
55
Шитов М.А. Проблемы монетизации льгот в России// Закон и право. 2010.№ 10. С.47.
70
Здесь важно также сказать о лекарствах, важной составляющей
реформы монетизации льгот. Как известно, раньше лекарства
предоставлялись бесплатно. В первом квартале 2016 года в регионы было
поставлено около 8 млрд. рублей на лекарственные средства.
По данным Счетной Палаты РФ, граждане предъявили более 23,5 млн.
рецептов, из которых обслужено было 95%. 4% находятся на отсроченном
обслуживании. Уровень отказа около 1 %. Но в действительности же 60%
нуждающихся в лекарственных средствах не способных их получить.
56
Также негативно реформа сказалась еще на одном аспекте медицины.
Закон о монетизации льгот лишил Россию доноров.
По мнению врачей, недальновидность государственной политики в
области донорства и реализация печально знаменитой «льготной» реформы
привела к тому, что стране теперь катастрофически не хватает крови.
С нового года почетным донорам, самым активным «поставщикам»
крови, многочисленные натуральные льготы заменили на 500 рублей в месяц.
За последнее время уже несколько москвичей заразились СПИДом при
переливании крови. В условиях тотального дефицита доноров кровь
превратилась в высокодоходный объект бизнеса. Частные фирмы отправляют
в российскую глубинку экспедиции за кровью, а затем перепродают ее в
крупных городах.
Доход от подобных «сделок» достигает полутора тысяч процентов. При
этом контроля за этой незаконной деятельностью практически нет.
Кроме того, по сведениям Правительства, количество регионов,
которые реализуют реформу монетизации в полной мере, составило 38
регионов (т.е. менее половины), 14 регионов оставили все льготы в
натуральном выражении, остальные регионы перешли на смешанную
систему - то есть оставили часть льгот в натуральном выражении, часть
заменили денежными выплатами.
56
Власова В. Противоречивые итоги монетизации//Финансовый контроль. 2010. № 6. С.25.
71
С другой стороны, реформа достигла целей в повышении доходов
государства. Приведем данные. Наряду с ростом расходов пенсионеров,
доходы государства выросли: по оплате жилья и жилищно-коммунального
хозяйства на 30%, телефон - 75%, городской общественный транспорт 25%
(Федеральная Служба Государственной Статистики).
В начале декабря состоялась конференция «Монетизация льгот: итоги
года», на которой выступил заместитель министра здравоохранения и
социального развития РФ Владимир Стародубов. На этой встрече была дана
оценка процесса монетизации и рассмотрены вопросы, связанные с этой
реформой.
В частности В. Стародубов отметил, что в стране значительно - с 31 %
до 54% увеличилась численность людей, позитивно относящихся к
монетизации льгот.
Возросло и число льготников: к концу году их стало больше почти на
миллион. При этом 16 из 145 млн. россиян - федеральные льготники, еще 35
млн. - региональные.
Но выплаты в связи с этим увеличатся незначительно: от 167 млрд.
рублей в 2016 году до 209 млрд. в 2017 году. В текущем году впервые был
введен электронный учет льготников. По словам В. Стародубова, созданная
информационная база позволит лучше обеспечить граждан необходимыми
средствами.
Самая «болевая» область реформы - лекарственное обеспечение, где
накопилось набольшее количество претензий с начала года. Из бюджета на
эти цели выделено 36,2 млрд. рублей, выписано 117, 5 млн. льготных
рецептов, из них обслужены - 11,2 миллиона льготников.
Всего по регионам количество льготных рецептов выросло в четыре
раза. Услугами санаторно-курортного лечения в текущем году
воспользовались 1 млн. 50 тыс. человек, или 7% от общего числа льготников.
За 11 месяцев транспортными льготами воспользовались 280 млн. человек.