12
Тем не менее, категория нуждаемости все чаще в последнее время
применяется законодателем, в том числе при регулировании социально-
обеспечительных отношений.
Например, п. 7 ст. 154 Федерального закона от 28 декабря 2016 года №
122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (известного под названием “закон о монетизации
льгот”) установлено, что впредь до вступления в силу соответствующего
федерального закона сумма ежемесячной денежной выплаты инвалидам не
учитывается при исчислении размера совокупного дохода семьи (одиноко
проживающего гражданина) для оценки их нуждаемости при определении
права на получение субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг.
Аналогичные положения установлены в отношении денежных выплат
для ветеранов, граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
чернобыльской катастрофы и ядерных испытаний на Семипалатинском
полигоне.
Следовательно, законодательство использует категорию нуждаемости,
но достаточно редко и лишь применительно к конкретным видам социальных
предоставлений, образно говоря, в узком смысле, для определенных целей
правового регулирования. Общее же понятие нуждаемости в праве не
закреплено, да и в доктрине права социального обеспечения разработано
весьма слабо.
13
Любое понятие может быть раскрыто через его признаки.
10
В
отношении нуждаемости можно выделить три таких признака.
Во-первых, нуждаемость – это достаточно продолжительное по
времени состояние, причем в любой момент нуждающийся гражданин вправе
рассчитывать на помощь государства. Другими словами, нуждаемость – это
всегда состояние, более или менее длительное.
Во-вторых, нуждаемость предполагает неспособность гражданина
самостоятельно удовлетворить свои алиментарные потребности,
удовлетворение которых обязуется обеспечить государство путем
направления в адрес нуждающегося лица тех или иных нормированных
социальных предоставлений.
Для права социального обеспечения имеют значение именно
потребности алиментарного порядка, иначе говоря, речь идет об
общезначимой, общегосударственной обязанности по содержанию тех
членов общества, которые утратили или еще не приобрели способности к
самообеспечению.
11
Высказанное в научной литературе мнение о том, что алиментарность
не является признаком всех отношений, входящих в предмет отрасли права
социального обеспечения, страдает неточностью. Авторы указанной точки
зрения в качестве аргумента приводят социальное страхование, которое
возмездно.
12
Однако страхование – это лишь один из способов
аккумулирования денежных средств на социальное обеспечение, отношения
по уплате обязательных страховых взносов составляют предмет отрасли
финансового права, а не права социального обеспечения.
Социально-обеспечительные правоотношения всегда связаны с
предоставлением нуждающемуся помощи или содержания за счет
общественных либо обобществленных средств, и эти отношения носят
10
Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права: Моногр. Екатеринбург, 2010. С. 100.
11
Аракчеев В.С. Пенсионное право России. СПб., 2010. С. 44.
12
Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом
регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений: история, теория и практика
(сравнительно-правовое исследование). Ярославль, 2010. С. 342.
14
алиментарный характер, ибо преследуют цель удовлетворения не всех, а
лишь основных, жизненно необходимых потребностей.
Наконец, в-третьих, нуждаться может только человек как живое
разумное существо или такое объединение людей, как семья. Животные
исключаются из числа субъектов права в силу отсутствия у них способности
к разумному мышлению.
Коллективные субъекты (организации, юридические лица) также
нуждаться не могут, потому что это искусственные, созданные человеком
образования, не существующие вне связи с составляющими их живыми
людьми.
Нуждаться, т.е. испытывать потребность, может, например, работник
организации, но сама организация ни в чем не нуждается по определению,
так как представляет собой лишь «правовую маску», удобную и даже
незаменимую в гражданском обороте, особенно при ведении
предпринимательской деятельности.
13
Когда говорят о том, что организация в чем-то нуждается (в сырье,
материалах, кадрах), термин «нужда» используется в переносном значении.
Итак, нуждающимся может быть только отдельный человек или семья.
14
Однако при рассмотрении некоторых видов социального обеспечения
может возникнуть представление о том, что принцип адресности реализуется
не в полной мере.
Например, лицо, достигшее пенсионного возраста, при наличии
страхового стажа установленной продолжительности вправе обратиться за
назначением трудовой пенсии, и государство обязано ему эту пенсию
назначить и выплачивать.
В данном случае совершенно не учитывается, продолжает ли
гражданин работать, имеется ли у него доход от иных источников.
13
Сергеев А.П., Толстой Ю. К. Гражданское право России. М.: НОРМА, 2010. С. 146.
14
Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Право социального обеспечения России: Учеб. пособие. Томск,
2010. Ч. 1. С. 125.
15
Понятно, что далеко не каждый, кто достиг пенсионного возраста,
автоматически стал нуждающимся (хотя таких, безусловно, подавляющее
большинство).
Аналогичная ситуация возникает и при рассмотрении других видов
трудовых пенсий. Почему же в этих случаях государство не проверяет
нуждаемость обращающихся граждан? Не свидетельствует ли это об
обеспечении без учета нуждаемости?
Ответ на первый из поставленных вопросов достаточно очевиден. Все
трудовые пенсии страховые, поскольку их страховая и накопительная части
формируются за счет страховых взносов.
Страховые взносы согласно ст. 3 Федерального закона «Об
обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»
15
– это
индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в
бюджет Пенсионного фонда РФ и персональным целевым назначением
которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по
обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме
страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.
Поэтому гражданин, за которого уплачиваются страховые взносы или
который делает это самостоятельно, выступает своего рода кредитором по
отношению к государству, выплачивающему из этих средств пенсии
сегодняшним пенсионерам (в этом, кстати, находит проявление еще один
принцип права социального обеспечения – принцип солидарности, в данном
случае солидарности трудоспособных поколений и пенсионеров).
Возмездность означает, что государство обязано полученные средства
вернуть, и оно делает это как раз при назначении и выплате трудовой
(страховой) пенсии. Поэтому было бы неправомерно лишать граждан
трудовой пенсии, мотивируя это тем, что у них имеются иные источники
15
Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации: Федеральный закон от 15 декабря
2001 года № 167-ФЗ// Российская газета. 2001. 20 декабря. № 247.
16
дохода. Государство в этом случае не только обеспечивает нуждающихся, но
и возвращает полученные страховые взносы в виде пенсий.
Что касается второго вопроса, то ответ на него не столь очевиден.
Действительно, достигнув пенсионного возраста или став инвалидом,
человек может остаться вполне обеспеченным и не нуждаться в помощи
государства.
Но такие случаи являются исключением и потому не изменяют общего
правила: при наступлении указанных обстоятельств лицо становится
нуждающимся.
То, что отдельные граждане, не надеясь на государство, сумели
обеспечить себе старость самостоятельно, не может и не должно приводить к
лишению их права на помощь государства, ведь они эту помощь, как уже
указывалось, заработали.
В данном случае речь идет о презюмируемой (предполагаемой)
нуждаемости, т.е. законодательно закрепленной идее о том, что в этих и
подобных им случаях человек лишь формально признается нуждающимся и
вправе рассчитывать на помощь государства.
Поэтому можно говорить о двух видах нуждаемости в праве
социального обеспечения: фактической (действительной), когда лицо
действительно не в состоянии обеспечить свои алиментарные потребности, и
презюмируемой (предполагаемой), когда лицо лишь предполагается
неспособным к такому обеспечению.
Причем специфика данной презумпции в том, что, даже если она не
соответствует действительности, она все равно не перестает быть основанием
для получения социального обеспечения, т.е. не допускает ее опровержения.
Примечательно, что границы между действительной и предполагаемой
нуждаемостью не являются раз и навсегда данными. Они могут изменяться
под влиянием государственной политики, стоящих перед обществом задач на
том или ином этапе его развития, а также избранных способов решения этих
17
задач. Сказанное можно проиллюстрировать следующим историческим
примером.
Положением о порядке назначения и выплаты государственных пенсий
(утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. N
590, ныне утратило силу) предусматривался ряд ограничений, связанных с
выплатой пенсии работающим гражданам.
Так, пенсионерам, которым пенсия по старости была назначена на
льготных условиях (как работавшим на подземных работах, на работах с
вредными условиями труда и в горячих цехах), выплачивалось 50% пенсии
при условии, что заработок вместе с пенсией не должен был превышать 300
руб. в месяц (абз. 1 п. 171). Пенсия по старости, назначенная при неполном
стаже, пенсионерам, работавшим в качестве рабочих или служащих, не
выплачивалась (абз. 2 п. 171).
16
Пенсии работающим пенсионерам в 2017-2018 году, как и в прошлом,
не подлежат индексированию. Однако недоплаченные суммы пенсионерам
обещают выплатить после завершения трудовой деятельности.
Вместе с тем власти все чаще высказываются по поводу остановки
страховых платежей трудящимся лицам. Граждане и так могут себя
обеспечить материально, зачем пенсия работающим пенсионерам?
Последние новости не вызывают особого оптимизма.
Вместе с тем уже на этапе принятия и первого опыта реализации новых
законов (№ 400-ФЗ и № 424-ФЗ от 28.12.2013) выявились определенные
недостатки:
Если человек решает вкладывать часть взноса в накопления, то его
страховые начисления автоматически уменьшаются. Ведь сумму,
перечисляемую за него работодателем, приходится делить на две части:
6% накопления;
10% -формирование страховой пенсии.
16
Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. Исторический очерк (1917 –
1970 гг.). М., 1971. С. 151.
18
Накапливать на старость люди старшего поколения могут только путем
внесения личных взносов. Им государство не помогает, что не совсем
справедливо. Здесь исключением являются граждане, успевшие
подключиться до окончания 2014 года к программе госсофинансирования.
Бюджет Пенсионного фонда России (ПФР) не справился с нагрузкой в
условиях стагнации экономики. Перевод части взноса в накопления
пришлось заморозить. То есть реализация идеи фактически заморожена
(мораторий продлили на 2017-2018 год).
Внимание: с целью снижения нагрузки на бюджет ПФР в Госдуму
поступают законопроекты, направленные на:
запрет перечислений пенсий людям, участвующим в трудовой
деятельности;
увеличение возраста назначения пособия по старости;
ограничение действия нормативных механизмов увеличения
содержания трудящимся получателям.
Другими словами, советский законодатель был более последователен в
трактовке назначения пенсии как средства обеспечения алиментарных
потребностей нуждающегося человека при отсутствии у него основного
источника дохода – заработной платы.
Современный российский законодатель предпочел иной вариант,
закрепив, что пенсия и заработная плата могут существовать параллельно, в
результате чего произошло размывание сущности пенсионного обеспечения,
несмотря на указание в законе о том, что пенсия выплачивается в целях
компенсации заработной платы или иного дохода (ст. 2 ФЗ «О трудовых
пенсиях в РФ»).
Очевидно, что в случае выплаты пенсии работающему гражданину ни о
какой компенсаторной функции пенсии говорить не приходится.
Представляется, что указанное решение вопроса по меньшей мере
спорно и непродуманно с точки зрения как теоретических основ права
19
социального обеспечения, так и распределения общественных и
обобществленных средств, которые всегда носят ограниченный характер.
Таким образом, нуждаемость (действительная либо, в большинстве
случаев, предполагаемая) является общим (универсальным) основанием для
получения помощи или содержания государства.
Причинами нуждаемости могут выступать нетрудоспособность,
малообеспеченность, экстремальная жизненная ситуация и иные
обстоятельства, предусмотренные законодательством о социальном
обеспечении.
Представляется, что в законодательстве следует закрепить легальное
определение нуждаемости в двух ее проявлениях (действительной и
презюмируемой) и стремиться к тому, чтобы обеспечивать действительно
нуждающихся лиц, руководствуясь принципом адресности, не допуская при
этом сверхобеспечения отдельных категорий граждан.
1.2 Правовое регулирование льгот в системе социального обеспечения
На сегодняшний день существует огромное количество форм
поддержки социально незащищенных слоев населения. Одних льгот около
430. Этими льготами охвачено почти две тысячи категорий населения.
17
Закон «О государственной социальной помощи»
18
делит все льготы на
ряд категорий: профессиональные льготы (например, пограничники,
«силовики» бесплатно ездят на транспорте, не платят за коммунальные
услуги), льготы за особые заслуги (ветеранам войны и труда, получившим
звание Героя Советского Союза и Российской Федерации и пр.) и льготы
нуждающимся (они даются как форма социальной поддержки).
17
Долотин Б. Социальная политика должна быть прозрачной// Социальное обеспечение. 2013. №11. С. 9.
18
О государственной социальной помощи: Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ// Российская
газета. 1999. 23 июля. № 142.
20
Провести классификацию льгот достаточно сложно. Они
предусматриваются в законах, указах Президента РФ и постановлениях
Правительства РФ.
Возможно разграничение льгот по целевой направленности, по
условиям предоставления и субъектному составу их получателей. Думается,
что можно согласиться с разграничением льгот по всем трем показателям:
целевой направленности, условиям предоставления, субъектному составу.
Вопрос об основаниях предоставления льгот также является не
однозначным: принято считать, что в форме льгот выступает компенсация
повышенных затрат определенной группе лиц, имеющим в ней потребность.
Допустимо сказать, что льготой следует назвать компенсацию только
повышенных затрат, связанных с удовлетворением личных потребностей.
Если компенсируются затраты, совершаемые, например, по долгу службы
(оплата проезда социальным работникам, милиционерам и др.), такая
компенсация не является льготой.
В виде льготы выступает также преимущество одной группы лиц перед
другими.
Анализ законодательства показывает, что термин «преимущество»
употребляется чаще тогда, когда речь идет о наделении отдельных категорий
граждан правом на первоочередное удовлетворение их потребностей:
внеочередное, первоочередное социальное обслуживание.
Социально-правовыми основаниями предоставления льгот по
социальному обеспечению является наступление объективно существующих
жизненных обстоятельств (инвалидность, старость, малообеспеченность и
др.), которые порождают специфические потребности личности (в
специальных средствах передвижения, в бытовом обслуживании на дому и
др.).
Для их обеспечения нуждающиеся наделяются дополнительными
правами-льготами. Если эти льготы не предоставить, эти лица не смогут в
21
полной мере удовлетворить свои жизненно важные потребности на
общественно необходимом уровне.
Другим основанием предоставления льгот выступает наличие у
граждан особых заслуг перед обществом. Предоставление льгот по этому
основанию является не только потребностью лица в особых формах
социальной защиты ввиду инвалидности, старости, но и служит формой
поощрения и признания заслуг перед обществом и государством (инвалиды и
участники Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий не
территории других государств и др.).
Эти льготы можно назвать привилегиями. Привилегии имеют смысл,
когда существует дефицит услуг, большая очередь на предоставление услуг.
В будущем, когда социальные услуги не будут дефицитными, подобные
привилегии перестанут существовать.
Льготы-привилегии могут выступать в виде правовых гарантий
социальной защиты. Например, Федеральный закон «О ветеранах»
19
предусматривает правовые гарантии социальной защиты ветеранов РФ,
которая осуществляется путем предоставления компенсаций и льгот.
В соответствии с этим Законом к мерам социальной защиты ветеранов
относится предоставление им льгот по налогообложению, по получению,
приобретению, строительству и содержанию жилых помещений, по оплате
коммунально-бытовых услуг и торговому обслуживанию, медицинскому,
протезно-ортопедическому обслуживанию, санаторно-курортному лечению,
обеспечению лекарствами и изделиями медицинского назначения, по
обеспечению транспортными средствами и оплате проезда, пользованию
услугами учреждений связи, трудоустройству, переподготовки кадров и
условиям труда.
19
О ветеранах: Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ// Российская газета. 1995. 25 января. №
19.