79
основного способа возмещения вреда государство избрало предоставление
денежных и иных материальных льгот и компенсаций гражданам за ущерб их
здоровью и имуществу.
Законом РСФСР от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС» было предусмотрено 12 категорий граждан,
пострадавших от воздействия радиации и имевших право на льготы,
предусмотренные Законом. Наиболее пострадавшими из них оказались две
категории – это граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь и
другие заболевания вследствие чернобыльской катастрофы, и инвалиды по этой
причине.
Статья 14 Закона установила для них наиболее существенный объем
льгот, включавший в себя ежемесячную де нежную компенсацию в возмещение
вреда в зависимости от степени утраты трудоспособности, право на
внеочередное получение жилья, ежегодный дополнительный оплачиваемый
отпуск, оплату жилья и коммунальных услуг в размере 50%, бесплатную
медицинскую помощь и обеспечение лекарствами, ежегодное обеспечение
санаторнокурортным лечением и др.
В целом можно констатировать, что объем льгот, предусмотренный на
тот момент законом, был достаточно широким и в значительной степени
учитывал социальные потребности чернобыльцев в жилье, медицинском
обслуживании, возмещении потери трудоспособности.
Однако, масштабная реформа социальной политики, проводимая в
последние годы в России, не могла не затронуть конституционные права
чернобыльцев.
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в
связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
80
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации, названный в обществе
Законом о монетизации льгот, серьезно изменил базовый чернобыльский закон,
пересмотрев в общей сложности 24 из 49 его статей
1
.
Законом было введено новое правовое понятие «социальная поддержка
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС», определенное как система мер, обеспечивающая
социальные гарантии этих граждан.
Рассмотрим ситуацию с социальным обеспечением инвалидов и граждан,
перенесших лучевую болезнь. Сравнительный анализ статьи 14
чернобыльского закона в прежней и новой редакциях показывает, что объем
возмещения вреда этим категориям населения частично был сокращен. Даже
перечень льгот, указанных в этой статье, сократился с 25 до 15. Государство
оставило за чернобыльцами такие важные социальные гарантии, как выплата
пособия по временной нетрудоспособности до четырех месяцев подряд или
пять месяцев в году в размере 100% среднего заработка, оплата жилья и
коммунальных услуг в размере 50% от их стоимости, преимущественное право
на оставление на работе при сокращении численности или штата работников,
выплата ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда здоровью.
В новой редакции закона сохранено право чернобыльцев на
дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 14 календарных
дней, внеочередное обслуживание в лечебнопрофилактических учреждениях и
аптеках, внеконкурсное поступление в государственные образовательные
учреждения и некоторые др. Однако ряд существенных социальных льгот,
1
Постановление Конституционного суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 но
ября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О
социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС» // СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.
81
имевшихся ранее у чернобыльцев, в новый закон не вошли или были существен
но изменены в сторону, ухудшающую их положение.
Так, граждане, перенесшие лучевую болезнь и ставшие инвалидами
вследствие чернобыльской катастрофы, лишились права на бесплатное
изготовление и ремонт зубных протезов, на внеочередную установку телефона;
права на первоочередное бесплатное предоставление в пользование
транспортного средства при наличии соответствующих медицинских
показаний. За рамками новой редакции закона оказались бесплатный проезд на
всех видах городского пассажирского транспорта, право на одноразовое
получение беспроцентной ссуды на приобретение или строительство садовых
домиков, благоустройство садовых участков, на организацию подсобного или
фермерского хозяйства. В качестве компенсации утраченных льгот, реализуя
один из главных своих принципов – необходимость замены натуральных льгот
денежными выплатами, законодатель предусмотрел для шести категорий
чернобыльцев дополнительную денежную выплату в размере от 200 до 1000
рублей.
В частности, гражданам, ставшим инвалидами вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС, была установлена ежемесячная выплата в размере 1000
рублей, перенесшим лучевую болезнь – 800 рублей. Однако эти выплаты не в
полной мере могут компенсировать утраченные льготы.
Кроме того, на инвалидов чернобыльцев распространяются социальные
гарантии, предусмотренные Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. №
181ФЗ «О социальной защите инвалидов» в редакции указанного Федерального
закона № 122 ФЗ. Статья 28.1 этого закона устанавливает ежемесячные
денежные выплаты для инвалидов в зависимости от степени ограничения
трудоспособности в размере от 500 до 1400 руб. При этом гражданам, ставшим
инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы и имеющим право на
денежные выплаты по чернобыльскому за кону и закону «О социальной защите
инвалидов», эти выплаты суммируются.
82
Однако с введением нового критерия для установления ежемесячной
денежной выплаты для инвалидов – степени ограничения трудоспособности (а
не группы инвалидности, как ранее) в ущемленном положении оказались лица с
наибольшей утратой трудоспособности – инвалиды I группы. Дело в том, что
при установлении им группы инвалидности степень ограничения
трудоспособности вообще не учитывалась. Поэтому инвалиды чернобыльцы I
группы не имеют права на получение ежемесячной выплаты по указанной
статье.
Особо следует обратить внимание на вопрос о жилищном обеспечении
чернобыльцев. Реализация жилищных прав чернобыльцев осуществляется на
основании Постановления Правительства РФ от 21 марта 2006 г. № 153 «О
некоторых вопросах реализации основного мероприятия «Выполнение
государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан,
установленных федеральным законодательством» государственной программы
Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и
коммунальными услугами граждан Российской Федерации», которое
устанавливает выдачу жилищного сертификата.
Сертификат распространяется на чернобыльца и членов его семьи, к
которым относятся дети, супруги и родители лица, претендующего на
получение жилищного документа. Также на звание членов семьи чернобыльца
могут претендовать другие родственники или его иждивенцы, что
устанавливается в судебном порядке. Субсидию можно использовать только:
для приобретения недвижимого имущества; при оформлении ипотечного
кредита для уплаты первоначального взноса.
Выдачу документа производит уполномоченный орган исполнительной
власти определенного региона. Согласно Постановления Правительства № 153,
документ может быть выдан лицу, который был подвержен радиационному
воздействию при чернобыльской аварии. Жилищный сертификат чернобыльца
выдается в соответствии с установленной очередью. Для того, чтобы встать в
очередь, следует обратиться в уполномоченные органы и предоставить
83
следующей пакет документов: заявление о включении в списки участников
программы; паспорт; документ, подтверждающий право лица на получение
сертификата, как правило, это удостоверение чернобыльца; выписка из
домовой книги; выписка финансового лицевого счета; документ, который
подтверждает право на получение дополнительных квадратных метров;
документ о постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении
жилищных условий (срок постановки на учет значение не имеет); документ,
который подтверждает родственные связи.
Все документы подаются либо в виде оригиналов, либо в виде
заверенных копий. После принятия документов уполномоченный орган
рассматривает их в течение 10 рабочих дней и принимает решение о включении
заявителя в программу или об отказе в этом. В случае отказа, заявитель может
обратиться за получением сертификата вновь, но только после устранения всех
отмеченных органом недочетов. Основанием для отказа принятия гражданина в
программу может быть: неполное предоставление заявителем документов;
указание в представленных документах недостоверных сведений; получение
ранее социальных выплат от государства; отсутствие у заявителя прав на
получение жилищного сертификата чернобыльца. Если органы принимают
решение о включении гражданина в программу, на него заводится учетное
дело. Для того, чтобы субсидию получить в следующем году, документы
должны быть приняты уполномоченным органом в период с 01 января по 01
июля предшествующего года.
Субсидия исчисляется исходя из средней стоимости жилого помещения,
определяемая в соответствии: с нормами жилой площади; со стоимостью
одного квадратного метра жилья, установленной в конкретном регионе.
Рассмотрим более подробно. Стоимость одного квадратного метра
определяется уполномоченным органом субъекта РФ, однако для некоторых
регионов Постановление Правительства № 153 устанавливает повышенные
коэффициенты, например: 1,2 – для Москвы, 1,1 – для Тюменской области и
другое. Нормативная жилая площадь определяется: для одиноко живущих
84
граждан – 33 кв. м; для семьи из 2х человек – 42 кв. м; для семьи не менее чем
из 3х человек – 18 кв.м.
При наличии оснований, предусмотренных законодательством,
дополнительно могут предоставляться 15 кв. м, например: если гражданин
призван инвалидом. Предоставление таких нормативов требует соблюдения
следующих условий: если у лица, получающего сертификат, и членов его семьи
отсутствует иная жилплощадь; при наличии у гражданина договора
социального найма жилого помещения, он подлежит расторжению; при
наличии у гражданина жилья без обременения, он передает его в собственность
государства безвозмездно. В случае, если гражданин отказывается отчуждать
жилое помещение, нормативы рассчитываются исходя из разницы между
размером жилья. Однако, субсидия может быть не выплачена, если гражданин
не отказался от квартиры, а общая площадь в которой он нуждается меньше 18
кв. м.
Как показывает практика, по федеральным стандартам цена одного
квадратного метра жилья, к примеру, в Красноярском крае составляет 15 с
небольшим тысяч руб., в Томской области – 17 тысяч руб., в то время как
рыночная стоимость квадратного метра жилья в указанных регионах достигает
30 тысяч руб. и более. Следовательно, за счет выделяемых субсидий по
жилищным сертификатам, без при влечения собственных средств чернобыльцы
не имеют возможности приобрести не обходимое им жилье. Показательно, что
в Томской области в 2016 г. был реализован всего один жилищный сертификат.
Налицо явное ущемление жилищных прав чернобыльцев по сравнению с ранее
действовавшим законодательством.
Кроме того, так же, как и в прежние годы, поступающих из федерального
бюджета средств явно недостаточно для обеспечения жильем всех
нуждающихся. Так, в наиболее пострадавшей от Чернобыльской аварии
Брянской области бюджетных средств, поступивших в 2015 г., хватило на
улучшение жилищных условий всего 25 семей, в то время как в очереди на
получение жилья в этом регионе находилось 635 семей ликвидаторов.
85
Аналогичная ситуация наблюдается и во многих других субъектах Федерации.
Поэтому проблема обеспечения жильем чернобыльцев по-прежнему стоит
наиболее остро.
Таким образом, если ранее лекарственное обеспечение, медицинское
обслуживание и санаторнокурортное лечение чернобыльцев осуществлялись в
приоритетном порядке, то теперь Федеральный закон № 122-ФЗ приравнял их в
этом отношении к остальным получателям набора социальных услуг.
Соответственно те проблемы, с которыми сегодня сталкиваются льготники при
реализации многих своих прав, в полной мере отражаются и на чернобыльцах.
Медицинское обслуживание по Закону № 122-ФЗ не вполне учитывает
специфику заболевания лиц, получивших радиационное воздействие. Если
ранее чернобыльцы получали бесплатные путевки в медицинские центры и
санатории, специализирующиеся на лечении их заболеваний, то в настоящее
время в от делениях Фонда социального страхования количество путевок в эти
учреждения ограничено, а другие лечебные заведения не в состоянии оказать
качественную медицинскую помощь чернобыльцам.
В этой связи необходимо усовершенствовать правовой механизм
социальной защиты граждан, пострадавших от воздействия радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, путем внесения изменений в
законодательство, регламентирующее порядок предоставления отдельных
социальных услуг чернобыльцам. В частности, следует восстановить ранее
имевшееся у чернобыльцев право на бесплатный проезд по территории РФ на
всех видах городского пассажирского транспорта и автомобильном транспорте
в сельской местности (кроме такси), а так же в автобусах пригородных
маршрутов. Это может быть сделано путем внесения дополнений в статьи
Федерального закона «О государственной социальной помощи», предусмотрев,
что часть средств, выделяемых на финансирование набора социальных услуг,
направляется на оплату такого проезда.
Следует пересмотреть стоимость одного квадратного метра жилья,
принимаемую во внимание при предоставлении жилищных субсидий
86
чернобыльцам, с учетом действительной рыночной стоимости жилья в
отдельных субъектах РФ, а также объем федеральных средств, выделяемых на
эти нужды. Необходимо в большей степени учитывать социальные интересы
инвалидов чернобыльцев при выделении путевок в специализированные
санатории и медицинские центры. Все это позволит государству вы полнить
свой долг перед людьми, потратившими здоровье на преодоление по следствий
крупнейшей радиационной катастрофы.
87
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Актуальность выбранной тематики исследования обусловлена
необходимостью исследования проблем правового регулирования,
возникающих в сфере льготного обеспечения отдельных категорий граждан.
Данные проблемы во многом связаны с реформированием системы льгот в
России, характеризующимся сокращением перечня льгот, сокращением
федерального бюджетного финансирования на их поддержку.
Начало реформированию системы льгот в современной России было
положено в 2005 г., когда была проведена программа монетизации льгот,
заключающаяся в замене некоторых льгот денежными средствами, отмене
некоторых видов льгот. Так, например, ликвидаторам аварии на Чернобыльской
АЭС перечень льгот был сокращен с 25 до 15.
В результате реформы монетизации льгот все льготники были разделены
на федеральных и региональных, в зависимости от того, кто финансирует
социальную поддержку этих граждан. Финансирование за счет федерального
бюджета сохранилось для Героев СССР, России, Социалистического труда,
полных кавалеров ордена Славы и Трудовой Славы, инвалидов и участников
ВОВ и их семей, узников фашизма, ветеранов боевых действий и т. д.
Однако при реализации закона власти столкнулись со множеством
проблем, и самая масштабная из них – отсутствие средств в региональных
бюджетах. Регионы оказались не подготовлены к осуществлению перевода
льгот в денежные компенсации.
На протяжении почти 20 лет с момента начала эпохального
реформирования системы льгот в России идет постепенное сокращение
льготного обеспечения, что не может не вызывать беспокойство за
материальное благосостояние социально незащищенных слоев населения.
Вышеуказанные обстоятельства актуализируют рассмотрение правовых
проблем обеспечения льготами отдельных категорий граждан.
88
На сегодняшний день существует огромное количество форм поддержки
социально незащищенных слоев населения. Одних льгот около 430. Этими
льготами охвачено почти две тысячи категорий населения России. В работе
была предпринята попытка рассмотреть льготное обеспечение наиболее
социально нуждающихся категорий граждан (матери-одиночки, многодетные
семьи, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС и др.).
В результате проведенного исследования были сформулированы
следующие выводы и предложения по совершенствованию действующего
законодательства в области социального обеспечения:
1) Льготы заключается в предоставлении какой-либо скидки,
дополнительных прав, облегчения выполнения различных обязательств вплоть
до полного освобождения от них. Право на получение льготы имеют не все
граждане, а только отдельные их категории, в первую очередь особо
нуждающиеся.
2) Льготы относятся к одному из видов социального обеспечения наряду с
денежными выплатами (пенсии, пособия, компенсации, материальная помощь и
т.д.); натуральной помощью (медикаменты, продукты питания, технические
приспособления для инвалидов); услугами (содержание в домах-интернатах для
престарелых и инвалидов, в детских домах, социальное обслуживание на дому
и т.д.); компенсациями дополнительных расходов, связанных с лечением,
реабилитацией и оздоровлением инвалидов (в стационаре, амбулаторно, в
санаториях, домах-интернатах для престарелых и инвалидов), проездом к месту
лечения и обратно, переобучение (переподготовка) безработных;
единовременными денежными и неденежными видами поддержки отдельных
категорий граждан.
3) К основным особенностям льгот в системе права социального
обеспечения можно относятся:
– субъектный состав лиц, предоставляющих льготы в системе права
социального обеспечения, характеризующийся неоднородностью;