9
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 10
Глава 1. Общая характеристика льгот в системе социального обеспечения
Российской Федерации 15
1.1 Понятие и место института льгот в системе права социального
обеспечения 15
1.2 Реформирование льготного обеспечения отдельных категорий
граждан 24
Глава 2. Льготы, направленные на поддержку семьи, материнства и
детства 31
2.1 Льготное обеспечение матерей-одиночек 31
2.2 Льготы многодетным и малообеспеченным семьям 40
Глава 3. Обеспечение льготами иных категорий граждан 48
3.1 Льготы инвалидам 48
3.2 Льготы ветеранам ВОВ, ветеранам труда и ветеранам боевых
действий 65
3.3 Льготы ликвидаторам аварии на Чернобыльской АЭС 78
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 87
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРЫ 97
ПРИЛОЖЕНИЯ 102
10
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. По данным статистики, в 2019 г. в России 236
категорий граждан имеют законное право на льготную поддержку государства.
Это более 70 % населения нашей страны. Только бесплатным проездом на
общественном транспорте могут пользоваться две трети россиян. Примерная
стоимость всех социальных обязательств государства (льгот) равна, по данным
Минфина, 6,5-7 триллионам рублей, а вся расходная часть консолидированного
бюджета оценивается в 4,5 триллиона
1
.
Поэтому многие льготы существуют только на бумаге.
Профинансировать их у государства нет возможности. В целях упорядоченния
льгот, разграничения полномочий федеральной и региональной власти, в 2005
г. была проведена программа монетизации льгот (Федеральный закон от 22
августа 2004 г. № 122-ФЗ). Предпосылкой проведения этой программы стало
то, что понятие «льгота» потеряло своё первичное значение и количество льгот,
предоставляемых гражданам, резко возросло. Поэтому было решено заменить
некоторые льготы денежными средствами.
Схема следующая: сначала льготник всё оплачивает своими средствами, а
потом через орган социальной защиты получает компенсацию на расчётный
счёт. Региональным льготникам со стороны субъектов было предоставлено
право выбора – заменить льготы деньгами или же оставить всё как есть.
Как указывалось выше, по 122-му Федеральному закону все льготники
разделены на федеральных и региональных, в зависимости от того, кто
финансирует социальную поддержку этих граждан. Финансирование за счет
федерального бюджета сохранилось для Героев СССР, России,
Социалистического труда, полных кавалеров ордена Славы и Трудовой Славы,
1
Аверина Е. А. Теоретические основы социальной политики в области защиты
отдельных категорий граждан в современной России // Вестник Томского государственного
университета. 2018. № 1(17). С. 141.
11
инвалидов и участников ВОВ и их семей, узников фашизма, ветеранов боевых
действий и т. д.
Финансирование ветеранов труда производят региональные бюджеты.
Взамен всех льгот (бесплатный проезд городским и пригородным транспортом;
лекарства; абонентская плата за телефон и его установка; протезирование и
зубопротезирование и др.) они получают от 150 до 1550 руб. + социальный
пакет (скидки по оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатные лекарства,
бесплатные санаторные путевки (с оплатой проезда на курорт и обратно),
бесплатный проезд в пригородных электричках) стоимостью 450 руб. (при
желании можно от него отказаться). Причем по новому закону можно выбирать
только одну компенсацию. Так что, если гражданин принадлежит к нескольким
льготным категориям, он сможет получить деньги только по одной из них.
Однако при реализации закона власти столкнулись со множеством
проблем, и самая масштабная из них – отсутствие средств в региональных
бюджетах. Регионы оказались не подготовлены к осуществлению перевода
льгот в денежные компенсации. Чтобы не «будить в народе зверя», некоторые
субъекты сохранили льготы (Камчатка, Красноярский край, Тюменская обл.).
Но народного волнения, социальной напряженности не удалось избежать.
Характерно, что до вступления закона в силу многие льготники выступали за
монетизацию. На деле же причина недовольств оказалась очевидной:
правительство не оправдало ожиданий – компенсации, по мнению 74%
опрашиваемых, не соответствовали размеру утраченных льгот.
Кому монетизация и принесла пользу, так это жителям деревень. Для них,
действительно, льготы существовали лишь на бумаге. Они не пользовались
бесплатным проездом в городском транспорте, правом на льготную установку
телефона (просто нет возможности провести телефонную линию в отдаленные
поселки и деревни). Поэтому денежные компенсации для этих людей оказались
хоть и небольшой, но помощью. Правительство изначально планировало
индексирование выплат льготникам одновременно с индексированием пенсий.
12
Хотя такое индексирование по определению отстает от роста цен, что означает
для льготников дополнительные потери.
Таким образом, правительству действительно удалось разграничить
полномочия региональной и федеральной власти. Но это привело к
сокращению социальных обязательств государства и частично к
перекладыванию их с федерального на региональный уровень. Простое
сопоставление «стоимости» различных льгот с выплатами показывает, что
люди, пользовавшиеся льготами в наименьшей степени, оказываются в
выигрыше, однако те, кто действительно нуждается в льготах и использовал их
достаточно широко, проиграют.
На наш взгляд, монетизация льгот – поспешный и необдуманный шаг,
действия правительства не основаны на анализе реальной социально-
экономической ситуации в стране. Безусловно, исходя из реалий современной
России, в период финансового кризиса логично было бы оставить старую
систему натуральных льгот городскому населению, экономя при этом и
огромные бюджетные средства. Тем более, правительство не учло мирового
опыта. Нет ни одной экономически развитой страны, где все льготы переведены
в денежную форму. Это означает, что схема, предложенная правительством,
нигде экспериментально не подтверждена.
По прошествии почти 20 лет с момента начала эпохального
реформирования системы льгот в России особую значимость приобретает
рассмотрение проблем правового регулирования системы льготного
обеспечения отдельным категориям граждан.
Данные обстоятельства актуализируют выбранную тематику выпускной
квалификационной работы.
Степень изученности темы работы характеризуется ее недостаточной
изученностью. Рассмотрению правовых аспектов льготного обеспечения
отдельных категорий граждан посвящены работы таких ученых как Галаганова
В.П., Гусева Т.С., Добромыслова К.В., Ершова В.А., Мачульской Е.Е. и др.
Вместе с тем, в отечественной юридической доктрине отсутствуют
13
современные комплексные исследования по вопросам льготного обеспечения
социально незащищенных граждан в Российской Федерации. Восполнению
данного пробела и посвящено наше исследование.
Предметом исследования выступают проблемы, правовые нормы,
регулирующие общественные отношения в сфере льготного в Российской
Федерации.
Объектом выпускной квалификационной работы являются отношения,
складывающиеся между государством и обществом на территории Российской
Федерации по поводу льгот отдельным категориям граждан.
Цель выпускной квалификационной работы заключается в комплексном
анализе льгот отдельным категориям граждан в Российской Федерации.
В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи:
- рассмотреть понятие и место института льгот в системе права
социального обеспечения;
- проанализировать основные направления реформирования льготного
обеспечения отдельных категорий граждан;
- рассмотреть льготы, направленные на поддержку семьи, материнства и
детства (льготное обеспечение матерей-одиночек, льготы многодетным и
малообеспеченным семьям);
- исследовать обеспечение льготами иных категорий граждан (льготы
инвалидам и пенсионерам; льготы ветеранам ВОВ, ветеранам труда и
ветеранам боевых действий; льготы ликвидаторам Чернобыльской АЭС).
Методологическую основу исследования составил диалектический
метод познания, метод системного и структурного анализа, сравнительно-
правовой метод, формально-юридический метод.
Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых
как Галаганов В.П., Гусева Т.С., Добромыслов К.В., Ершов В.А., Мачульская
Е.Е. и др. Данными авторами в разное время были проанализированы основные
предпосылки, принципы, процедуры и формы систематизации отечественного
14
законодательства, касающегося льготного обеспечения отдельных категорий
граждан.
Структура работы соответствует поставленным целям и задачам и
включает в себя введение, три главы, заключение, список использованной
литературы.
15
Глава 1. Общая характеристика льгот в системе
социального обеспечения Российской Федерации
1.1 Понятие и место института льгот в системе права
социального обеспечения
Сущность льготы заключается в предоставлении какой-либо скидки,
дополнительных прав, облегчения выполнения различных обязательств вплоть
до полного освобождения от них. Право на получение льготы имеют не все
граждане, а только отдельные их категории, в первую очередь особо
нуждающиеся. Здесь проявляется так называемый уравнительный принцип,
используя который государство стремится сократить разрыв между
социальными слоями в области обеспечения материальными благами и
зависящего от этого уровня и качества жизни
1
.
Льготы относятся к одному из видов социального обеспечения наряду с
денежными выплатами (пенсии, пособия, компенсации, материальная помощь и
т.д.); натуральной помощью (медикаменты, продукты питания, технические
приспособления для инвалидов); услугами (содержание в домах-интернатах для
престарелых и инвалидов, в детских домах, социальное обслуживание на дому
и т.д.); компенсациями дополнительных расходов, связанных с лечением,
реабилитацией и оздоровлением инвалидов (в стационаре, амбулаторно, в
санаториях, домах-интернатах для престарелых и инвалидов), проездом к месту
лечения и обратно, переобучение (переподготовка) безработных;
единовременными денежными и неденежными видами поддержки отдельных
категорий граждан.
Льготы как вид социального обеспечения – достаточно специфичное
явление в праве социального обеспечения. Долгое время в науке права
1
Жардецкий Е. Н. Сравнительно-правовой анализ федерального законодательства РФ
в области реабилитации и Конвенции ООН о правах социально незащищенных граждан :
научно-практ. пособие. М., 2017. С. 4.
16
социального обеспечения тема льгот находилась вне сферы внимания ученых,
хотя в рамках общей теории права такой элемент механизма правового
регулирования анализировался многими авторами.
В широком (общем смысле) под правовой льготой понимается улучшение
положения субъекта по сравнению с обычным посредством наделения его
дополнительными правомочиями либо путем освобождения от исполнения
некоторых обязанностей.
В узком (специальном, отраслевом) понимании льгота – это закрепленное
юридическими нормами освобождение субъекта от бремени исполнения
(несения) части обязанностей. В праве социального обеспечения льготы
понимаются именно в этом, специальном смысле.
1
С точки зрения системы права и законодательства о социальном
обеспечении, правовые нормы, посвященные льготам, объединяются в
институциональные образования.
Применительно к структуре права социального обеспечения в литературе
высказывается мысль о том, что это относительно самостоятельный институт
права социального обеспечения «сквозного» действия, т.к. льготное
регулирование представлено в каждом из структурных образований данной
отрасли (в пенсионном праве, в институте пособий и других).
В то же время, многие нормы, посвященные льготам, содержатся в
нормативных правовых актах других отраслей права, поэтому есть основание
говорить о том, что льготы можно рассматривать и как комплексное
межотраслевое правовое образование законодательства, определенная часть
которого принадлежит праву социального обеспечения.
На сегодняшний день существует огромное количество форм поддержки
социально незащищенных слоев населения. Одних льгот около 430. Этими
льготами охвачено почти две тысячи категорий населения.
1
Трунькина Е.С. О льготах [Электронный ресурс] // Доступ из справ. – правовой
системы «Гарант» // (дата обращения: 15.04.2020).
17
Закон «О государственной социальной помощи» делит все льготы на ряд
категорий: профессиональные льготы (например, пограничники, «силовики»
бесплатно ездят на транспорте, не платят за коммунальные услуги), льготы за
особые заслуги (ветеранам войны и труда, получившим звание Героя
Советского Союза и Российской Федерации и пр.) и льготы нуждающимся (они
даются как форма социальной поддержки).
Провести классификацию льгот достаточно сложно. Они
предусматриваются в законах, указах Президента РФ и постановлениях
Правительства РФ.
Возможно разграничение льгот по целевой направленности, по условиям
предоставления и субъектному составу их получателей. Думается, что можно
согласиться с разграничением льгот по всем трем показателям: целевой
направленности, условиям предоставления, субъектному составу.
Вопрос об основаниях предоставления льгот также является не
однозначным: принято считать, что в форме льгот выступает компенсация
повышенных затрат определенной группе лиц, имеющим в ней потребность.
Допустимо сказать, что льготой следует назвать компенсацию только
повышенных затрат, связанных с удовлетворением личных потребностей. Если
компенсируются затраты, совершаемые, например, по долгу службы (оплата
проезда социальным работникам, милиционерам и др.), такая компенсация не
является льготой.
В виде льготы выступает также преимущество одной группы лиц перед
другими
1
.
Законодательство о социальном обеспечении предусматривает широкий
спектр льгот для инвалидов, престарелых, семей, имеющих детей. К их числу
относятся:
1
Трунькина Е.С. О льготах [Электронный ресурс] // Доступ из справ. – правовой
системы «Гарант» (дата обращения: 15.04.2020)
18
- бесплатный или льготный проезд на городском транспорте; транспорте
пригородного сообщения, а также на железнодорожном, воздушном и водном,
междугородном автомобильном транспорте;
- льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и топлива;
- бесплатная установка телефона;
- налоговые льготы;
- предоставление ежемесячных денежных выплат;
- первоочередное бесплатное предоставление жилья;
- льготы по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение;
- льготы по предоставлению медико-социальной помощи и обеспечению
лекарственными препаратами;
- обеспечение транспортными средствами;
- льготы по протезированию.
1
В настоящее время различных видов социальных гарантий и льгот в
Российской Федерации более тысячи. Этими социальными гарантиями и
льготами обеспечиваются около 200 категорий получателей, а численность лиц,
претендующих на получение различных социальных гарантий, льгот и выплат
достигает почти 100 млн. человек (ветераны, инвалиды, дети, учащаяся
молодежь, безработные, вынужденные переселенцы и другие категории
граждан).
Серьезным недостатком действующей системы социальных гарантий и
льгот является отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере между
органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
В связи с отсутствием полного перечня социальных гарантий, льгот и
выплат трудно установить их реальную стоимость.
Уже раньше политика государственных социальных гарантий и льгот
страдала существенными изъянами, но сейчас она приобрела исключительно
1
Трунькина Е.С. О льготах [Электронный ресурс] // Доступ из справ. – правовой
системы «Гарант» (дата обращения: 13.04.2020)