19
антинародные очертания. Богатые богатеют еще больше, бедные опускаются
все ниже и ниже.
Основная цель льгот заключается в создании режима наибольшего
благоприятствования для удовлетворения потребностей субъектов социально-
обеспечительных отношений. Определяющей характеристикой для субъектов-
получателей льгот является нуждаемость в предоставлении государством
средств для жизнесуществования.
При реформировании системы льгот необходимо учитывать то
обстоятельство, что полностью отказаться от льгот в настоящее время
невозможно, так как уровень социального обеспечения, устанавливаемый с
помощью основных его видов, не создает условий для нормального
жизнесуществования нуждающихся граждан и в какой-то мере повышается
посредством предоставления льгот. При предоставлении льгот необходимо
руководствоваться, в первую очередь, принципами социальной справедливости
и адресности.
Зачастую, в научной литературе идет отождествление понятий
«социальные льготы» и «социальное обслуживание», вместе с тем, данная
позиция представляется недопустимой.
Основание такой неопределенности в понятийном аппарате служат и
противоречия в отечественной нормативно-правовой базе. Так, в одном
законодательном акте одно и тоже предоставляемое социальное благо
употребляется как вид социальной льготы, а в другом – как один из видов
социального обслуживания.
Например, в соответствии со статьями 14-19 Федерального закона от 12
января 1995 № 5-ФЗ «О ветеранах»
1
, обеспечение инвалидов протезно-
ортопедическими изделиями и средствами передвижения является видом льгот,
мерой социальной поддержки. Статья же 15 Федерального закона от 28 декабря
2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской
1
О ветеранах: Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ // СЗ РФ 1995. № 3. ст.
168.
20
Федерации»
1
относит это к основанию для признания нуждающимся в
социальном обслуживании, то есть относит это к виду социального
обслуживания.
Вместе с тем, как справедливо отмечает ряд ученых, льготы в системе
права социального обеспечения не тождественны понятию социального
обслуживания, прежде всего, по тому основанию, что их предоставление
обычно не связано с деятельностью специальных, особо созданных социальных
служб (различных социальных учреждений и организаций), они
предоставляются обычными службами – коммунальными, транспортными,
налоговыми и иными организациями и органами
2
.
Таким образом, одной из особенностей льгот в системе права
социального обеспечения является субъектный состав лиц, их
предоставляющих, характеризующийся неоднородностью.
Помимо этого, для реализации права на получение социальных льгот
зачастую нет необходимости получения решение обязанной стороны. То есть
лица, обладающие правом на получение определенных законодательством
льгот, сами реализуют данное свое субъективное право на эти льготы
(санаторно-курортное лечение, бесплатный проезд на общественном
транспорте, освобождение от уплаты установленных налоговых платежей,
пониженная оплата коммунальных услуг и т.п.).
Таким образом, второй особенностью льгот в системе права социального
обеспечения является отсутствие необходимости получения решения обязанной
стороны для реализации права на льготу.
Следующей особенностью представляется возможным назвать преиму-
щественно имущественную (материальную) сущность льгот. Так или иначе,
зачастую, льготы несут в себе определенное материальное содержание –
1
Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации:
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 52 (часть I), ст. 7007.
2
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения: Учебник. М., 2019. С.
145.
21
освобождение от оплаты за оказание социальной услуги либо снижение оплаты
и т.д.
Вместе с тем, необходимо отметить, что социальная услуга может и не
носить материальный характер. Неимущественные социальные услуги по-
рождены дефицитом в прошлом и настоящем. Такие услуги обычно связаны с
первоочередным, внеочередным, преимущественным предоставлением об-
служивания (первоочередная установка квартирного телефона, преимуще-
ственное право на вступление в различные кооперативы, товарищества, вне-
очередное пользование всеми видами услуг связи, культурно-просветительных
и спортивно-оздоровительных учреждений, внеочередное приобретение
билетов на все виды транспорта, внеочередное обслуживание предприятиями
розничной торговли и бытового обслуживания, первоочередное помещение в
дом-интернат для престарелых и инвалидов и т.п.).
Характер данных льгот связан с определенной экономико-социально-
бытовой неустроенностью, и, как представляется, наличие каждой конкретной
установленной в таком порядке льготы напрямую зависит от существующей
бытовой неустроенности в конкретной сфере жизнедеятельности человека.
Постепенно, в связи с преодолением дефицита, подобные социальные
услуги теряют свою значимость, некоторые из них уже сейчас являются не-
актуальными.
Таким образом, представляется, что, по содержанию предоставляемой
льготы, льготы можно как минимум на два вида: материальные льготы и
льготы-услуги. При этом, как представляется, материальные льготы – институт
более долговечный. Основным актуальным критерием для его изменения может
служить размер предоставляемой льготы, причем, в сторону увеличения.
Льготы-услуги – категория менее устойчиво-востребованная. Ее акту-
альность обеспечивается наличием бытовой неустроенности (очередь в обра-
зовательное, воспитательное учреждение, установка какого-либо оборудова-
ния – например, телефона и пр.).
22
Следующей особенностью льгот в системе права социального обеспе-
чения можно назвать множественность нормативных правовых актов, их ре-
гламентирующих, то есть разно-отраслевой характер их назначения – органы
исполнительной власти в сфере жилищной политики, транспорта, налоговые
органы и др.
Так, по содержанию социальные льготы, которые закреплены в норма-
тивных правовых актах, представляется возможным подразделить на не-
сколько видов, которые касаются определенных сфер деятельности соответ-
ствующих органов власти (коммунальных, транспорта и т.п.).
Как уже было отмечено выше, основная часть льгот в системе права
социального обеспечения носит материальный характер.
Одновременно с этим, есть и неимущественные льготы в системе права
социального обеспечения.
Необходимо также отнести к особенностям института льгот в системе
права социального обеспечения и то обстоятельство, что разделение соци-
альных льгот в российском законодательстве, как правило, осуществляется по
группам граждан, которым они предоставляются, а не по объему предо-
ставления, например, ветеранам различных категорий, в том числе участникам
войны, инвалидам различных категорий и групп, детям-сиротам, многодетным
семьям, семьям, имеющим детей-инвалидов, жертвам политических репрессий,
бывшим несовершеннолетним узникам фашистских концлагерей, Героям СССР
и Героям России, полным кавалерам ордена Славы трех степеней, Героям
Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы и т.д.
Кроме того, особенностью института льгот в системе права социального
обеспечения является и то обстоятельство, что объем соответствующих льгот
по одному и тому же содержанию (по оплате жилищно-коммунальных услуг,
минимизации или полного освобождения от уплаты налогов), как правило,
различается для разных категорий граждан.
В последнее время в телевизионных передачах поднимается вопрос о
резком падении доходов населения, отмечается, что даже уровень доходов
23
работающего населения ниже прожиточного минимума… И это в той обста-
новке, когда расходы на сферу жилищно-коммунального хозяйства, напротив,
увеличиваются – регулярно повышаются тарифы в данной сфере.
В этой связи, наиболее актуальным для нашего населения – граждан,
доходы которых минимальны, а, к сожалению, это практически все категории
ветеранов, пенсионеров и инвалидов, многодетные семьи, семьи с детьми-
инвалидами, как представляется очевидным, льготы по оплате жилья,
коммунальных услуг и топлива, а также по проезду.
Таким образом, проведенный анализ позволяет прийти к следующим
основным выводам. Льготы в системе права социального обеспечения,
несомненно, обладают целым рядом особенностей, продиктованными, прежде
всего, их сущностью, целью назначения.
К основным особенностям льгот в системе права социального обеспе-
чения можно отнести:
– субъектный состав лиц, предоставляющих льготы в системе права со-
циального обеспечения, характеризующийся неоднородностью;
– отсутствие необходимости получения решения обязанной стороны для
реализации права на льготу в системе права социального обеспечения;
– преимущественно имущественная (материальная) сущность льгот;
– возможность предоставления льгот в системе права социального
обеспечения и в неимущественной форме – посредством социальных услуг;
– объем соответствующих льгот по одному и тому же содержанию, как
правило, различается для разных категорий лиц;
– разделение социальных льгот в российском законодательстве, как
правило, осуществляется по группам граждан, которым они предоставляются, а
не по содержанию;
– множественность нормативных правовых актов, регламентирующих
предоставление льгот в системе права социального обеспечения, то есть разно-
отраслевой характер их назначения.
24
1.2 Реформирование льготного обеспечения отдельных
категорий граждан
Будучи органическим составным элементом перераспределительной
системы в обществе государственного социализма, система социальных льгот
должна претерпеть кардинальные изменения т. к. настоящее время она
потеряла свою социально-экономическую значимость.
Согласно российскому законодательству, социальные выплаты и льготы
предоставляются 2/3 населения страны. В России насчитывается около 150
видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций за счет бюджетных средств,
охватывающих более чем 200 различных категорий населения (ветераны, дети,
инвалиды, учащаяся молодежь и т. д.).
Реформирование социальных льгот необходимо рассматривать в
контексте создания целостного механизма реализации социальной политики в
условиях перехода к рынку, включающей государственные социальные
гарантии, систему поддержки нуждающихся и оптимальный набор льгот,
выполняющих специфическую функцию, не сводимую к другим видам
социальной политики
1
.
Теоретическая проблема реформирования системы льгот обусловлена
двумя обстоятельствами: правомерностью и целесообразностью замены льгот
денежными выплатами и адекватностью этих выплат (величиной компенсации).
Социальная острота реформирования системы льгот обусловлена также
разделением льготников на две категории: федеральных и региональных.
Представляется логичным и совершенно необходимым обоснование в
преамбуле такого острого социального документа как 122-ФЗ побудительных
причин и преимуществ как монетизации льгот, так и разведения расходных
обязательств по обеспечению льгот между федеральным уровнем и субъектами
Российской Федерации. Положения федерального закона устанавливают лишь
1
Аверина Е. А. Указ. соч. С.143.
25
процедурные аспекты отмены и монетизации льгот. Отсутствуют какие-либо
указания федерального центра субъектам РФ относительно обязательности, или
хотя бы целесообразности, сохранения, в том числе посредством монетизации,
отмененных на федеральном уровне социальных льгот. Следовательно,
согласно букве закона 122-ФЗ часть льгот уже отменена.
Преамбула закона не объясняет причин, побудивших федеральные власти
отменить федеральные льготы у многих категорий граждан, делегировать часть
полномочий по вопросам социальной защиты граждан, прежде всего
законотворческих (что является классической прерогативой государства), на
уровень субъектов РФ, не доказывает необходимости, своевременности и
преимуществ этого, не убеждает в социальной эффективности и выгодности, а
также неотвратимости реформирования системы льгот, причем как для
государства, так и для каждого гражданина РФ, не раскрывает действительных
гуманистических принципов, которые, несомненно, должны лежать в основе
любых реформ такого уровня социальной значимости. Действительным
принципом, определяющим дух 122-ФЗ, является превентивная отмена льгот,
реализуемая двумя способами:
1. Монетизация федеральных льгот. Не названная, но продекларирован-
ная в 122-ФЗ монетизация выступает лишь как явно временная, условная мера,
не долг или моральное обязательство государства перед заслуженными
гражданами, а «государственная социальная поддержка». 122-ФЗ пока не
затронул наиболее массовые и жизненно важные виды льгот федеральных
льготников: льготы по квартирной плате, льготы по оплате коммунальных
услуг, а также обеспечение техническими средствами реабилитации в связи с
компенсацией ущерба здоровью. В целом сохранили эти виды льгот и субъекты
Федерации.
Логика принятия и реализации 122-ФЗ позволяет предположить
монетизацию или просто отмену и этих льгот (мер «государственной
социальной поддержки») в дальнейшем по мере ослабления социальной
напряженности.
26
2. Введение института региональных льгот означает полное снятие с
государства ответственности за ряд категорий граждан, ранее пользовавшихся
федеральными льготами, и передачу решения вопроса о сохранении подобной
ответственности на региональный уровень (в результате чего сформировалась
категория так называемых региональных льготников) – это не просто передел
сфер социальной ответственности государства, а другой путь отмены льгот.
В связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, из федеральных законов посредством 122-ФЗ изъяты все статьи о
предоставлении льгот данным категориям граждан без каких-либо монетизаций
или иных форм компенсации. Спешное принятие субъектами Федерации
местных законов взамен отмененных федеральных явилось во многом
результатом акций социального протеста и выполнялось по требованию
федеральных властей.
Вместе с тем данное делегирование законотворческих полномочий
привело к узакониванию территориального неравенства и распаду единого
социального и экономического пространства (например, льготники,
проживающие в Москве, в отличие от жителей других регионов, полностью
сохранили, а федеральные льготники-москвичи даже приумножили имевшиеся
ранее льготы).
К числу региональных, по совершенно непонятным причинам и без
каких-либо обоснований и объяснений, отнесены ветераны труда и военной
службы, труженики тыла, реабилитированные и репрессированные граждане.
Согласно 122-ФЗ, данные категории граждан более не являются федеральными
льготниками, вопрос об их льготах решается субъектами Федерации, то есть
фактически они уже лишены своих законных прав. Даже если субъект
Федерации продублирует прежние федеральные законы («О ветеранах» и
27
другие) и восстановит льготы, они будут действовать только на территории
данного субъекта, то есть уровень социальной защиты этих категорий граждан
снизился в любом случае, а их экономическое положение ухудшилось
1
.
Главная цель принятия и реализации 122-ФЗ – ликвидация всей системы
государственных льгот: социальных, профессиональных, трудовых. Вместе с
тем 122-ФЗ, либо какой-нибудь другой аналогичный документ, не содержит
даже общей идеи, направлений замены утрачиваемых в связи с отменой льгот
социальных и производственных функций, которые эти льготы выполняли или
были призваны выполнять. Многие функции, реализуемые ранее посредством
льгот, теперь фактически сведены к одной – борьбе с бедностью, причем на
региональном уровне. Вопрос о том, почему многочисленные социальные и
производственные проблемы, решаемые ранее посредством системы льгот,
заменены единственной проблемой – борьбой с бедностью, остается открытым.
Отсюда следует, что ликвидация льгот со временем неизбежно повлечет
за собой и множество других социальных и производственных последствий,
прежде всего антисоциальной направленности. Низкая экономическая и
социальная эффективность, громоздкость и затратность существовавшей
системы льгот уже давно предопределила неотвратимость ее реформирования.
Сама по себе отмена льгот (как идея, так и ее процедурное оформление) не
является хо-рошей или плохой, правильной или ошибочной. Льготы – это лишь
механизм, один из возможных способов решения экономических и социальных
задач, который в каждом конкретном случае может быть как более, так и менее
приемлемым и эффективным. Льготы так или иначе позволяли решать многие
социальные и производственные проблемы, а их ликвидация оставляет эти
проблемы не решенными вовсе.
Отсюда особое значение имеет не сам факт отмены льгот, принятия и
реализации идеи, установки об отмене льгот, а предлагаемые альтернативы,
1
Симанович Л. Н. Правовое регулирование социальной защиты отдельных категорий
граждан // Социальное и пенсионное право. 2018. № 1. С. 27.
28
способы их внедрения, их приживаемость и сравнительная (с отмененными
льготами) эффективность. К сожалению, никаких альтернативных вариантов
взамен утрачиваемых льгот в 122-ФЗ не просматривается. Предположение, что
данной задачей должны заниматься законодатели регионального и местного
уровней едва ли можно считать серьезным, очевидно, что это – государственная
федеральная функция.
Нами предлагается принципиально новый тип льгот – коммерческие
льготы. В отличие от всех остальных типов льгот коммерческие льготы не
предназначены для улучшения, облегчения положения определенных категорий
граждан, уменьшения или ликвидации имеющегося экономического или
социального неравенства, и отражают не интересы граждан, всего общества,
государства, а интересы бизнеса, предпринимателя, хозяйствующего субъекта.
Поскольку главной целью любого бизнеса является извлечение прибыли
и ее максимизация, данная цель и является главным основанием существования
коммерческих льгот. В то же время, предоставление различных льгот
(социальных, трудовых, профессиональных) определенным категориям
граждан может приносить коммерческую выгоду и, следовательно, выступать в
качестве одного из механизмов ведения бизнеса. Поэтому, несмотря на то, что
предоставление коммерческих льгот преследует коммерческие цели, способом
их реализации является улучшение положения одних категорий граждан –
льготников относительно всех остальных. Принципиальная возможность
совпадения коммерческих интересов хозяйствующего субъекта и социальных
интересов общества, государства открывает большие перспективы в
использовании данного специфического типа льгот. В отличие от других типов
льгот, коммерческие льготы являются полностью самофинансирующимися, что
исключительно важно при решении различных, особенно социальных, проблем.
Возможности применения коммерческих льгот могут являться серьезной
альтернативой затратности существующей в Российской Федерации системы
льгот всех остальных типов. Экономической основой теории коммерческих
льгот является механизм ценовой дискриминации.