13
электроснабжение, газоснабжение, а также общегородские коммунальные
услуги (дороги, благоустройство и озеленение, вывоз и утилизация
коммунальных отходов и ряд других услуг), предоставляемые монополиями.
Следует отметить, что специфика ЖКХ такова, что предоставление
услуг неотделимо от производственного процесса и носит постоянный,
непрерывный характер (водоснабжение, электроснабжение и т.д.). Здесь
степень реагирования предприятий ЖКХ на потребительский спрос является
ключевым фактором конкурентных отношений в отрасли.
Жилищно-коммунальное хозяйство имеет первостепенное значение,
поскольку напрямую затрагивает интересы людей и определяет качество их
жизни. В связи с этим государство разрабатывает и внедряет различные
инструменты и механизмы управления жилищно-коммунальным хозяйством.
От стабильности и качества жилищно-коммунального хозяйства во многом
зависит социальная стабильность общества.
Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой
большую и сложную структуру, состоящую из различных субъектов и
секторов, от деятельности которых зависит комфортная жизнь населения.
1.2 Сущность и особенности государственной политики в сфере ЖКХ
Коммунальные предприятия– это сетевые инфраструктуры, которые
предоставляют ряд необходимых товаров и услуг домохозяйствам и фирмам.
Они поставляют свою продукцию/услугу через фиксированную сеть труб,
проводов, или других средств. В большинстве случаев эти фирмы-
монополисты были вертикально интегрированными: они обеспечивали
производство (включая в некоторых случаях исключительное право на
импорт), транспортировку и распределение конечным потребителям. Более
того, в некоторых отраслях, таких как электроэнергетика, границы между
различными частями вертикального потока были размыты. Как сектор
экономики коммунальные услуги весьма значимы. Зачастую их добавленная
14
стоимость составляет преобладающую долю ВВП, а инвестиции в
инфраструктуру составляют еще большую часть общего объема инвестиций.
Однако их важность в основном обусловлена их повсеместной ролью в
качестве вклада во все другие отрасли.
В большом числе стран эти отрасли промышленности находились в
государственной собственности и под контролем на протяжении большей
части 20-го века. Рассматриваемые как естественные монополии и
считающиеся стратегическими и чувствительными с точки зрения
национальной безопасности, им был предоставлен законный монопольный
статус даже на рынках товаров и услуг, которые не требовали такого статуса.
В большинстве случаев мандат этих предприятий включал как коммерческие,
так и регулирующие функции. Лишь за последние 15 лет эта тенденция
изменилась благодаря попытке тщательно отделить функции общественного
благосостояния/политики от коммерческих. Причины этой трансформации
можно рассматривать с четырех точек зрения: политической,
институциональной, экономической и финансовой. Все они важны для
понимания фундаментальных изменений ландшафта, которые в настоящее
время происходят в глобальном масштабе в сфере ЖКХ.
Хотя предоставление универсальных услуг остается во многих странах
правом, защищенным конституцией, это также цель, которая в значительной
степени достигнута, и получатели теперь ищут более качественное и дешевое
предоставление коммунальных услуг. Правительства пришли к
политическому признанию того, что уже давно проповедовали экономисты:
благосостояние потребителей за счет большего, более дешевого и лучшего
выпуска продукции зависит от эффективности распределения ресурсов среди
конкурирующих производителей на рынках факторов и продуктов, а также от
более высокой производственной эффективности использования ресурсов
отдельными фирмами за счет лучших стимулов и финансовые механизмы.
Основные экономические цели вновь занимают центральное место в сфере
коммунальных услуг.
15
Сохранение занятости на крупных государственных предприятиях было
наиболее политически чувствительной и, следовательно, наиболее
устойчивой некоммерческой целью. Вопреки распространенному мнению,
опыт показывает, что, хотя многие приватизированные компании сокращают
рабочую силу в краткосрочной перспективе, это не обязательно ухудшает
положение рабочей силы как группы.
Вес неэкономических целей в предоставлении коммунальных услуг
напрямую отражался в их институциональном профиле. Коммунальные
предприятия считались либо неотъемлемой частью государства (т.е. частью
министерств), либо создавались как автономные государственные
образования некоммерческого характера. В большинстве стран достижение
некоммерческих целей считалось более легким путем государственной
собственности, чем посредством независимого регулирования, поскольку
информационная асимметрия между государством и фирмой, а также
транзакционные/административные издержки контроля были ниже при таких
договоренностях.
В конце 20 века механизмы государственной собственности и контроля
над коммунальными предприятиями устарели и даже стали губительны для
целей, которым они должны были служить. Решения по таким вопросам, как
персонал, объем производства, цены, качество и размещение производства,
принимались по политическим соображениям. В результате некоторые из
наиболее важных фирм в экономике больше не служили экономическим
целям: они скорее рассматривались как способ обеспечить занятость,
служить целям регионального развития или повысить престиж/статус страны
и ее правительства. Менеджеры государственных коммунальных
предприятий зачастую, как само собой разумеющееся, были политическими
назначенцами, а их сотрудники получали статус, эквивалентный статусу
государственных служащих. Поскольку коммунальные предприятия
занимают в экономике неустойчивую позицию, эти закономерности оказали
важное влияние на остальную часть экономики и общее распределение
16
ресурсов. Свидетельством этого эффекта стала нарастающая тенденция к
национализации дополнительных частей промышленности и (особенно)
финансового сектора.
До недавнего времени коммунальные предприятия считались
естественными монополиями, обычно находящимися в государственной
собственности, с обязательствами всеобщего доступа и перекрестными
субсидиями, встроенными в их тарифы. Необходимость увеличения
инвестиций и доступа к капиталу для удовлетворения растущего и
меняющегося спроса в эпоху, когда правительства сталкиваются с
серьезными финансовыми ограничениями, привела, конечно, к
фундаментальному изменению курса. Важными факторами, повлиявшими на
изменение отношения, стали меняющиеся условия производства и
организации промышленности, возникшие в результате быстрого
технологического развития, и, наконец, что не менее важно, до сих пор
неудовлетворительная работа государственных коммунальных предприятий.
В ответ на эти опасения многие страны ввели конкуренцию и
приватизировали свои коммунальные предприятия, чтобы повысить
эффективность производства и распределения, увеличить инвестиции и
выгоды для потребителей и экономики в целом.
Коммунальные услуги и инфраструктура являются весьма
своеобразными и чувствительными секторами экономики. В отличие от
сектора внешнеторговых товаров, где общая нормативно-правовая база для
защиты конкуренции и потребителей является достаточной, предоставление
основных инфраструктурных услуг сохраняет важный компонент
общественных интересов, как потому, что оно может оставаться
монопольным в определенных отношениях, так и из-за его повсеместного
распространения. важное значение в качестве вклада во все другие
предприятия и домашние хозяйства. Либерализация и реформы вращались
вокруг одной фундаментальной заповеди: отделения коммерческих целей от
общественных и их передачи различным учреждениям. Что касается
17
общественных интересов, возникло новое поколение регулирующих
институтов, призванных контролировать монопольные сегменты
инфраструктурных рынков и способствовать внедрению конкуренции там,
где это возможно.
В этом отношении приватизация является эффективным инструментом
политики. Она предоставляет поставщикам структуры стимулирования,
ориентированные на получение прибыли, и доступ к рынкам капитала. Это
политика, которая затрагивает субъективную сторону развития рынка: чтобы
иметь рынки, нужны частные игроки. Внедрение конкуренции является
другим, не менее важным инструментом политики коммерциализации
инфраструктуры. Он предусматривает необходимые правила игры, цель
развития рынка. Это помогает гарантировать, что повышение эффективности
на уровне фирм приведет к снижению цен для потребителей и более
эффективному распределению ресурсов в экономике в целом.
Были споры о том, может ли правительство использовать один из этих
инструментов без другого. Приватизация крупных монополий, даже при
наличии адекватной нормативно-правовой базы, может привести к
значительному повышению эффективности на уровне фирм, но с точки
зрения общественного выбора она, как правило, будет выгодна определенным
группам (т.е. акционерам и менеджменту – и, возможно, государству как
сборщику налогов). С другой стороны, конкуренция без приватизации может
оказаться неуловимой в долгосрочной перспективе. Когда частные фирмы
конкурируют с госпредприятиями, последние либо получают преимущество,
поскольку они принадлежат государству (так происходит в большинстве
институциональных сред), либо находятся в невыгодном положении из-за
ограниченного доступа к капиталу. Конкуренция между исключительно
государственными фирмами может оказаться чрезвычайно трудной для
внедрения игрой – почти противоречием сама по себе; и он может оказаться
очень неэффективным, поскольку его финансирование ориентировано
исключительно на заемные средства. Отсюда следует, что приватизация и
18
конкуренция должны осуществляться в тандеме. Приватизация дала
положительные результаты почти во всех странах, которые ее предприняли.
Эмпирические исследования показывают, что значительная
эффективность была достигнута за счет изменений в стимулах,
финансировании и структурах управления, которые порождает приватизация.
Более того, приватизация создает важные положительные побочные эффекты
в экономике. К ним относятся новые контрольные показатели эффективности
для оставшихся государственных предприятий.
В России существует три уровня государственного регулирования
жилищно-коммунального хозяйства [28]:
1. Федеральный уровень регулирования включает в себя
законодательное регулирование, а также разработку и утверждение
стратегических документов по развитию отрасли в целом.
2. Региональный уровень регулирования включает в себя реализацию
национальной политики в сфере ЖКХ, исполнение федерального
законодательства и иных нормативных правовых документов, правил, норм и
национальных стандартов качества, капитальный ремонт, реконструкцию и
эксплуатацию объектов ЖКХ, оказание поддержки органам местного
самоуправления в развитии ЖКХ, а также оценку и мониторинг
эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере
ЖКХ.
3. Регулирование на муниципальном уровне – это установление
экономически обоснованных тарифов в сфере ЖКХ, разработка и реализация
мер социальной защиты граждан по оплате жилья и коммунальных услуг,
содействие развитию конкуренции на рынке, а также принятие мер по
развитию коммунальной инфраструктуры и привлечению инвестиций в
развитие жилищно-коммунального хозяйства в рамках предоставленных
полномочий.
Установление цен на коммунальные услуги предполагает
балансирование различных целей государственной политики, как отраслевых,
19
так и национальных. Ключевые цели включают повышение экономической
эффективности как со стороны спроса, так и со стороны предложения на
рынке, содействие финансовой устойчивости поставщиков, достижение
целей справедливости и поддержание сильных государственных финансов. В
целом, эти различные цели политики конкурируют, поскольку достижение
одной цели политики обычно предполагает компромисс с точки зрения какой-
либо другой цели политики. Например, для повышения экономической
эффективности потребительские цены должны отражать предельные затраты
на предоставление услуг, и эти затраты могут варьироваться в зависимости от
типа потребителя (промышленное использование высокого напряжения или
использование в жилых домах низкого напряжения), времени использования
(пиковая нагрузка). по сравнению с часами пик) или местоположением
(отдаленные, труднодоступные районы или городские районы). Однако
эффективные цены могут идти вразрез с проблемами справедливости.
Например, предоставление услуг домохозяйствам с низкими доходами в
отдаленных районах часто требует более высоких затрат на поставку, чем те
же услуги, предлагаемые домохозяйствам с более высокими доходами в
городских центрах. Ценообразование на основе предельных издержек также
не позволяет покрыть затраты коммунального предприятия в секторах,
характеризуемых как естественные монополии, таких как сетевые отрасли,
поскольку средние издержки выше предельных издержек. Решение проблемы
такого дефицита доходов посредством фиксированной платы за доступ,
независимой от уровня потребления, также имеет неблагоприятные
последствия для равенства. Хотя установление средней себестоимости может
быть улучшением как с точки зрения акционерного капитала, так и с точки
зрения финансирования, оно предполагает отход от эффективного
ценообразования. А прямое бюджетное финансирование из общих доходов
усугубляет существующие претензии на скудные государственные средства,
возможно, вытесняя другие приоритетные государственные расходы.
Поэтому соответствующая структура цен на коммунальные услуги может во
20
многом зависеть от того, как правительства хотят сбалансировать эти
компромиссы.
На практике ценообразование на коммунальные услуги часто
существенно отклоняется от целей правительства, что открывает широкие
возможности для реформ, направленных на повышение благосостояния.
Например, ценообразование на электроэнергию часто характеризуется
неоправданно сложными тарифными сетками и тарифными ставками ниже
уровня возмещения затрат, что может привести к неэффективности сектора,
что еще больше способствует большим бюджетным издержкам. Хотя
дифференциация цен широко используется, она часто отходит от
соображений эффективности и вместе с занижением цен приводит к
созданию дорогостоящих и плохо адресных механизмов, помогающих
домохозяйствам с низкими доходами позволить себе эту услугу. Тяжелое
бюджетное бремя является одной из основных движущих сил реформ,
которые предлагают странам множество вариантов улучшения статус-кво.
Среди наиболее важных целей политики в области ценообразования на
коммунальные услуги – экономическая эффективность, финансовая
устойчивость, справедливость и защита финансового баланса. Многолетние
исследования позволили разработать набор принципов ценообразования,
которые могут помочь понять и, таким образом, лучше управлять
компромиссами, связанными с одновременным достижением этих
разнообразных и часто конкурирующих политических целей.
Эффективное ценообразование на коммунальные услуги необходимо
для содействия принятию эффективных решений потребителями. Это
достигается, когда потребительские цены отражают предельные издержки
поставки последней единицы потребления, что, в свою очередь,
максимизирует совокупные излишки потребителей и производителей. Цены
выше или ниже предельных издержек могут привести к неэффективным
решениям в области потребления и инвестиций. Например, ценообразование
выше предельных издержек может привести к тому, что потребители (как
21
домохозяйства, так и фирмы) будут чрезмерно инвестировать в собственное
энергоснабжение (например, собственные генерирующие мощности, включая
солнечные панели), в то время как ценообразование ниже предельных
издержек может способствовать расточительному потреблению (например,
оставляя включенным кондиционер и включенное освещение), что приводит
к чрезмерному спросу, нехватке поставок (неэффективное сброс нагрузки)
или чрезмерным инвестициям в новые мощности.
Применение ценообразования на основе предельных издержек
потребует изменения цен в зависимости от уровня совокупного спроса,
уровня индивидуального потребительского спроса и местоположения
потребителя. Предельные издержки предложения обычно увеличиваются
вместе с уровнем совокупного спроса. Например, в любой момент времени
существующие мощности в стране обычно включают поставки из нескольких
источников с разными предельными издержками, причем в периоды пикового
потребления привлекаются источники с более высокими предельными
издержками. Или более высокий спрос может потребовать более высоких
краткосрочных инвестиций, включая текущее обслуживание, для
поддержания мощности. Следовательно, предельные издержки обычно выше
в периоды пикового спроса, например, в определенное время дня или
месяцев года. Взимание более высоких «цен за перегрузку (или пиковую
нагрузку)» в часы пик является общей рекомендацией политики по снижению
спроса, чтобы помочь избежать перегрузки сети и избежать неэффективных
перебоев в обслуживании или нормирования (разгрузки нагрузки).
Предельная стоимость поставки также может варьироваться в зависимости от
уровня индивидуального потребительского спроса – например, предельная
стоимость поставки электроэнергии обычно выше для более мелких
потребителей, которым требуется более низкое напряжение (например,
домашние хозяйства и малые предприятия). Предельные издержки также
могут быть выше в районах, которые труднее обслуживать, например, в
отдаленных сельских районах.
22
Неравномерность капитальных вложений приводит к резким
колебаниям предельных издержек с течением времени, что отражает
нечастость крупных инвестиций. Долгосрочное инвестиционное
планирование стран обычно включает в себя планирование ввода новых
мощностей и расширений сетей, когда (пиковый) внутренний спрос
приближается к существующей мощности предложения или, когда
предельные издержки поставок достигают относительно высокого уровня по
мере старения генерирующих станций. Ввод новых мощностей может
привести к резкому снижению предельных издержек поставок, связанных с
закрытием дорогостоящих мощностей и повышением эффективности новых
мощностей. Однако правительства обычно стараются избежать таких резких
изменений цен на потребительские коммунальные услуги.
Реализация повышения эффективности за счет ценообразования на
основе предельных издержек требует, чтобы потребители понимали
взаимосвязь между уровнем своего потребления и ценами на коммунальные
услуги, а также имели возможность корректировать или перераспределять
потребление для снижения затрат на потребление. Поскольку можно ожидать,
что такое понимание будет уменьшаться по мере усложнения графика
ценообразования на коммунальные услуги, политики обычно пытаются
упростить разработку графиков ценообразования и проводят
информационные кампании для поддержки понимания потребителей.
Потребители также могут столкнуться с кредитными или информационными
ограничениями, которые служат барьером для инвестиций в повышение
эффективности потребления. Или институциональные механизмы могут
действовать так, чтобы уменьшить способность или стимулы для отдельных
потребителей управлять своим уровнем потребления (например, отсутствие
счетчиков, коммунальные расходы в общих зданиях или капитализация выгод
в ценах на арендуемую недвижимость). Такие барьеры часто особенно
сдерживают эффективные меры реагирования со стороны групп с низкими
доходами. Чтобы преодолеть такие ограничения, можно предпринять