23
дополнительные инвестиции и политику, такие как установка
интеллектуальных счетчиков на уровне домохозяйств и улучшение доступа к
кредитным линиям для приобретения более энергоэффективных приборов.
В секторах, характеризующихся эффектом масштаба, средние издержки
выше предельных издержек, поэтому ценообразование на основе предельных
издержек приводит к финансовым потерям (т. е. общие затраты меньше
совокупных доходов). Зависимость от государственных фондов для
финансирования этих потерь может быть, как вредной для управления
коммунальными предприятиями, так и обременительной для
государственных финансов. Государственные средства также обычно
выделяются на краткосрочной основе, что может затруднить долгосрочное
планирование, необходимое для эффективной эксплуатации коммунальных
предприятий. Кроме того, зависимость от государственных фондов может
сделать коммунальные предприятия уязвимыми перед политическими
капризами. Во многих странах недостаточное финансирование привело к
неадекватным инвестициям в техническое обслуживание и создание новых
мощностей, а также к общему ухудшению операционной эффективности.
Это, в свою очередь, может привести к увеличению эксплуатационных
расходов (например, технических потерь в сети) и падению доходов
(например, из-за незаконного потребления и плохой практики выставления
счетов). Конечным результатом часто является то, что коммунальное
предприятие не способно предоставлять качественные услуги (например,
разгрузку), потребители не хотят платить более высокие цены за такие
неадекватные услуги, а предприятиям и домохозяйствам необходимо
инвестировать в более дорогие (но также и более надежные) источники
собственного снабжения.
Правительства обычно стараются избежать таких сценариев, взимая
цены на коммунальные услуги, которые в большей степени отражают
средние затраты. Ценообразование, обеспечивающее возмещение затрат,
может повысить финансовую автономию и способствовать более
24
эффективному управлению коммунальными предприятиями. В принципе,
эффективное ценообразование и возмещение затрат (или финансовая
автономия) могут быть одновременно достигнуты с помощью «двухчастной»
тарифной структуры, при которой постоянные затраты возмещаются за счет
фиксированной платы, независимой от уровня потребления, в то время как
переменные затраты возмещаются за счет ценообразования на основе
предельных издержек. Однако если фиксированная плата одинакова для всех
потребителей, то это может оказаться непомерно высоким для потребителей с
низким энергопотреблением, и, хотя этот эффект можно смягчить,
распределив фиксированную плату на многие годы (например, ожидаемый
срок службы электростанций), избежать его невозможно вообще.
Правительства также часто отходят от эффективного ценообразования
для достижения целей справедливости. Фиксированные сборы для покрытия
общих расходов на инфраструктуру, цены при пиковой нагрузке и более
высокие тарифы в отдаленных регионах могут затруднить для домохозяйств с
низкими доходами покрытие основных потребностей в коммунальных
услугах, не подрывая при этом их способность удовлетворять другие
основные потребности, такие как продукты питания, здравоохранение и
образование.
Повсеместным последствием государственного ценообразования на
практике является тяжелое финансовое бремя для правительств, что в
конечном итоге требует реформ, способствующих повышению
эффективности и лучшей адресности субсидий.
Страны часто приступают к реформе ценообразования на
коммунальные услуги в ответ на тяжелое финансовое давление, возникающее
в результате установления цен ниже уровня возмещения затрат и
использования общего государственного финансирования для заполнения
дефицита доходов коммунальных предприятий. Помимо финансового
бремени, которое она создает, такая практика имеет тенденцию негативно
влиять на эффективность и финансовую устойчивость коммунальных
25
предприятий, приносить непропорционально большую выгоду
домохозяйствам с более высокими доходами, которые потребляют больше
электроэнергии, и ослаблять стимулы к энергоэффективности. Существует
несколько вариантов реформ, которые могут помочь в той или иной степени
решить каждую из этих проблем.
Установление цен на коммунальные услуги для населения предполагает
балансирование различных целей государственной политики и национальной
политики. Ключевые цели включают повышение экономической
эффективности как со стороны спроса, так и со стороны предложения на
рынке, содействие финансовой устойчивости поставщиков, достижение
целей справедливости и поддержание сильных государственных финансов. В
целом, эти различные цели политики конкурируют, поскольку достижение
одной цели политики обычно предполагает компромисс с точки зрения
другой. Поэтому соответствующая структура цен на энергоносители может
во многом зависеть от того, как правительства хотят сбалансировать эти
компромиссы.
1.3 Правовые аспекты государственной политики в сфере ЖКХ в
Российской Федерации
Нормативно-правовая база выступает как одна из составляющих
комплексного подхода к решению задачи перехода к устойчивому
функционированию и совершенствованию жилищной сферы, обеспечению
доступности жилья для населения, повышению качества жилищно-
коммунальных услуг, повышению устойчивости и надежности
функционирования ЖКХ, развитию механизмов социальной защиты
уязвимых групп населения.
Предметом нормативно-правового регулирования жилищно-
коммунального хозяйства является определенная совокупность
общественных отношений, именуемых в законодательстве «жилищными
26
отношениями», а также совокупность стандартов и норм предоставления
жилищно-коммунальных услуг.
Жилищные отношения – это гражданские отношения, связанные с
использованием жилых помещений.
В настоящее время не существует единого законодательного акта,
регулирующего управление жилищно-коммунальным хозяйством, а есть
отраслевые документы, устанавливающие правила и нормы для каждой
отрасли.
Система федерального законодательства в сфере ЖКХ представлена на
рисунке 1.7.
Рис. 1.7 Система федеральных нормативно-правовых актов в сфере ЖКХ
Одна из важнейших задач жилищно-коммунального хозяйства отражена
в статье 7 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Россия
провозглашается общенародным государством, политика которого
направлена
на создание условий, обеспечивающих качество жизни исвободного развития
27
человека. Статья 40, в свою очередь, говорит о содействиипоощрении
строительства жилья государственными и муниципальными органами власти
и создании условий для реализации права на жилище [1].
Основным документом в жилищной сфере является Жилищный кодекс
Российской Федерации (ЖК РФ) – исходит из необходимости создания
органами государственной власти и муниципальными образованиями
условий для реализации права на жилище и его обеспечения населения. В
Жилищном кодексе приведен перечень видов жилых помещений, в
отношении которых осуществляется контроль.
Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает
градостроительную деятельность, т.е. право населения на благоприятные
условия проживания и самостоятельный выбор места жительства на
территории государства, охрану окружающей среды, экологическую
безопасность, санитарные нормы и правила. Вместе с тем в Кодексе
отражены вопросы, связанные с развитием городских и сельских поселений,
определением порядка контроля за осуществлением градостроительных
мероприятий в соответствии с техническими регламентами,
ответственностью за нарушение законодательства Российской Федерации в
области градостроительной деятельности.
Земельный кодекс регулирует вопросы собственности, охраны,
зонирования, использования, разграничения и владения земельными
участками.
Ряд федеральных законов формирует правовую основу экономических
отношений, возникающих в связи с потреблением различных ресурсов,
необходимых для предоставления жилищно-коммунальных услуг населению,
а именно: отопление, газоснабжение, водоснабжение, электроэнергия.
Каждый из ряда федеральных законов регулирует использование
определенных категорий ресурсов, нормы и правила технической
эксплуатации установок, методические рекомендации по расчету цен и
требования к представлению документов для определения тарифов на
28
каждую услугу, дорожные карты и концепции операционного развития.
ФЗ «Об отходах производства и потребления» устанавливает правовые
основы обращения с отходами производства и потребления в целях
предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления
на здоровье человека и окружающую среду, а также включения таких отходов
в хозяйственную цепочку в качестве дополнительного источника сырья.
Федеральный закон «О концессионных соглашениях» регулирует
отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением,
изменением и расторжением концессионных соглашений, а также
устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон. Целями Закона
являются привлечение инвестиций в национальную экономику, обеспечение
эффективного использования имущества, находящегося в государственной
собственности или собственности органов местного самоуправления, в
рамках концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ и
услуг, предоставляемых потребителям.
Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-
коммунального хозяйства» установил правовые и организационные основы
предоставления финансовой поддержки субъектам и муниципальным
образованиям Российской Федерации на проведение капитального ремонта
многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного
фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры путем создания
некоммерческой организации для осуществления функций по
предоставлению такой финансовой поддержки.
Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в
Российской Федерации» устанавливает нормы, порядок и сроки
приватизации государственного и муниципального жилищного фонда в целях
обеспечения удовлетворения потребностей населения в жилье, а также
строительства, обновления и реконструкции жилищного фонда.
Вопросы предоставления жилищно-коммунальных услуг регулируются
постановлением «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и
29
пользователям жилых домов и жилых помещений».
Помимо вышеперечисленных законов о ЖКХ, существуют и другие
подзаконные акты, а также законы субъектов Российской Федерации,
действующие на местном уровне.
Таким образом, обобщая все вышесказанное, можно сказать, что
государство проводит достаточно активную регуляторную политику,
направленную на качественное регулирование жилищно-коммунальных
услуг.
Основной целью жилищно-коммунальной политики в сфере ЖКХ
является согласование уровня обеспеченности населения коммунальными
услугами и социально-экономического положения муниципальных
образований, приводящее к выравниванию социально-экономического
положения муниципальных образований. В результате этого улучшается
экономическое положение муниципалитетов и, как следствие, повышается
качество жизни граждан за счет повышения их безопасности и комфорта в
жилье.
Текущий этап реформирования ЖКХ на региональном уровне также
характеризуется применением программно-целевого подхода через
различные ориентированные стратегии развития и региональные программы.
Таким образом, специфика управления ЖКХ определяется сложными
взаимоотношениями между учреждениями, операторами и потребителями, а
также различными территориальными особенностями, влияющими на
порядок предоставления жилищно-коммунальных услуг, однако следует
отметить, что функционирование системы ЖКХ остается неэффективным,
поскольку не удается полностью модернизировать отрасль, снизить и
обратить вспять негативные тенденции.
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
30
В СФЕРЕ ЖКХ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1 Общая характеристика Ростовской области
Ростовская область – субъект Российской Федерации на юге
Европейской части России, входит в состав Южного федерального округа.
В 2022 году в Ростовской области реализовывались 23 государственные
программы Ростовской области [47]. В рамках исследования будет
проанализирована программа, касающаяся сферы ЖКХ – госпрограмма
Ростовской области «Обеспечение качественными жилищно-коммунальными
услугами населения Ростовской области», которая включает в себя 3
подпрограммы:
«Развитие жилищного хозяйства в Ростовской области»;
«Создание условий для обеспечения бесперебойности и роста
качества жилищно-коммунальных услуг на территории Ростовской области»;
«Обеспечение реализации государственной программы
Ростовской области «Обеспечение качественными жилищно-коммунальными
услугами населения Ростовской области».
В рамках реализации подпрограммы 1 «Развитие жилищного хозяйства
в Ростовской области» в 2020 году была предусмотрена реализация 10
основных мероприятий и 12 контрольных событий. Все основные
мероприятия и контрольные события были выполнены в полном объеме.
В рамках реализации подпрограммы 2 «Создание условий для
обеспечения бесперебойности и роста качества жилищно-коммунальных
услуг на территории Ростовской области» была предусмотрена реализация
пяти основных мероприятий и 14 контрольных событий. Все основные
мероприятия были выполнены не в полном объеме. Из контрольных событий
шесть достигнуты в установленные сроки, одно достигнуто ранее
установленного срока, семь не достигнуто по следующим причинам:
в связи с необходимостью корректировки проекта;
31
в связи с неудовлетворительной работой подрядных организаций;
в связи с длительным согласованием;
ввиду невозможности выполнения подрядной организацией части
работ по капитальному ремонту во время отопительно-зимнего периода;
в связи с несвоевременным получением положительных
заключений экспертизы проектной документации;
ввиду поставки товара не соответствующего качества.
В 2020 году по подпрограмме 3 «Обеспечение реализации
Государственной программы» было предусмотрено выполнение одного
основного мероприятия, направленного на реализацию полномочий в сфере
жилищно-коммунального хозяйства.
Основными факторами, повлиявшими на ход реализации
государственной программы в 2020 году, являются:
неудовлетворительная работа подрядных организаций;
необходимость корректировки проектной документации;
несвоевременное получение положительных заключений
экспертиз проектной документации.
Объем запланированных расходов на реализацию Государственной
программы в 2020 году составил 5 928 254,8 тыс. рублей, в том числе за счет
средств:
областного бюджета – 4 995 010 тыс. рублей;
безвозмездных поступлений в областной бюджет – 377 860,9 тыс.
рублей;
местных бюджетов – 555 383,9 тыс. рублей.
Исполнение расходов по программе составило 5 765 020,8 тыс. рублей,
в том числе за счет средств:
областного бюджета – 4 846 534,1 тыс. рублей;
безвозмездных поступлений в областной бюджет – 377 860,6 тыс.
рублей;
32
местных бюджетов – 540 626,1 тыс. рублей (таблица 2.1).
Таблица 2.1
Сведения об использовании бюджетных ассигнований и внебюджетных
средств на реализацию государственной программы Ростовской области
«Обеспечение качественными жилищно-коммунальными услугами населения
Ростовской области» за 2020 год, тыс. руб.
Наименование Источник
финансирования
Объем предусмотренных
расходов
Факт
Госпрограммой СБР
Госпрограмма
всего 5 928 254,8 5 372 870,9 5 765 020,8
областной бюджет 4 995 010,0 4 995 010,0 4 846 534,1
безвозмездные
поступления в
областной бюджет
377 860,9 377 860,9 377 860,6
в том числе за счет
средств:
федерального
бюджета
367 744,8 367 744,8 367 744,8
Фонда содействия
реформированию
ЖКХ
10 116,1 10 116,1 10 115,8
местный бюджет 555 383,9 Х 540 626,1
Подпрограмма 1
всего 607 784,5 563 594,5 590 112,1
областной бюджет 553 478,4 553 478,4 535 806,3
безвозмездные
поступления в
областной бюджет
10 116,1 10 116,1 10 115,8
в том числе за счет
средств:
Фонда содействия
реформированию
ЖКХ
10 116,1 10 116,1 10 115,8
местный бюджет 44 190,0 Х 44 190,0
Подпрограмма 2
всего 5 234 776,8 4 723 582,9 5 089 799,0
областной бюджет 4 355 838,1 4 355 838,1 4 225 618,1
безвозмездные
поступления в
367 744,8 367 744,8 367 744,8
областной бюджет
в том числе за счет
средств:
федерального
бюджета
367 744,8 367 744,8 367 744,8
местный бюджет 511 193,9 Х 496 436,1
Подпрограмма 3
всего 85 693,5 85 693,5 85 109,7
областной бюджет 85 693,5 85 693,5 85 109,7
Процент фактического освоения средств областного бюджета,