8
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ........................................................................................................ 3
Глава 1. Институт опеки и попечительства в Российской Федерации
1.1. История формирования института опеки и попечительства .............. 6
1.2. Правовая природа института опеки и попечительства ..................... 10
1.3. Правовой статус опекаемых и подопечных ........................................ 16
Глава 2. Применение и отмена опеки и попечительства ................... 25
2.1. Основания и порядок установления опеки и попечительства ........... 25
2.2. Основания и порядок прекращения опеки и попечительства .......... 32
2.3. Ответственность опекунов, попечителей и органов опеки и
попечительства ..................................................................................... 36
Глава 3. Формы устройства несовершеннолетних детей, оставшихся
без попечения родителей .................................................................. 46
3.1. Бездоговорная форма опеки и попечительства ................................... 46
3.2. Опека и попечительство по договору о патронатной семье ............. 50
3.3. Проблемы правового регулирования опеки и попечительства с
участием иностранных граждан ......................................................... 58
Заключение ................................................................................................. 65
Список использованных источников ................................................... 71
9
ВВЕДЕНИЕ
С 80-х годов XX века на территории Российской Федерации начались
многие негативные процессы в социально-экономической сфере. Высокий
уровень безработицы, разрушение систем образования и воспитания, активные
миграционные процессы и негативное состояние демографии привели к тому,
что большое количество детей оставалось без попечения своих родителей и без
их заботы и материальной поддержки. Возросло также и количество семей, не
обеспечивающих должных условий для воспитания и содержания своих детей.
На сегодняшний день в России функционирует и совершенствуется
система государственной охраны детей. Однако, несмотря на большой массив
нормативных актов, определяющих особенности правового положения
несовершеннолетних, а также содержащих дополнительные гарантии для детей
различных категорий, остается актуальной фраза о том, что в современной
России именно дети составляют самую многочисленную группу наименее
защищенного населения.
Результатом отрицательных тенденций, связанных с отказом родителей от
своих детей, лишением и ограничением их в родительских правах, является
приобретение несовершеннолетними статуса детей, оставшихся без
родительского попечения, т.е. «социальных сирот». Данная категория
несовершеннолетних при жизни своих родных родителей вынуждена жить и
воспитываться в стенах интернатных учреждений или в чужих семьях.
С учетом того, что полноценное воспитание может быть получено
ребенком только в семье, особую значимость в Российской Федерации
приобретает государственная политика, главной целью которой является
развитие и усовершенствование семейных форм устройства детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей. Так, законодатель, классифицируя формы
устройства лишенных родительской заботы детей на семейные и
институциональные, отдает приоритет первым, поскольку определено и
признано, что ребенку для полного и гармоничного развития его личности
10
необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и
понимания.
В современной правовой литературе много внимания уделяется изучению
вопросов, связанных с защитой прав детей. Интерес правоведов к этой проблеме
значительно возрос с принятие и совершенствованием Семейного кодекса РФ и
Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». В
указанных нормативно-правовых актах часто применяются словосочетания:
«зашита интересов» или «обеспечение интересов» в отношении правового
статуса несовершеннолетних.
Институт опеки и попечительства представляет интерес еще и потому, что
он является комплексным, находится на стыке гражданского и семейного права.
В связи с чем внимание, уделяемое этому институту в юридической науке можно
признать далеко недостаточным, поскольку потенциальное влияние этих
юридических норм на все иные институты гражданского и семейного права
очень высоко.
В этой связи целью данного исследования является анализ правовой
природы опеки и попечительства, а также выявление существующих проблем в
правовом регулировании системы опеки и попечительства.
Для достижения поставленной цели были поставлены и решены
следующие задачи:
- изучить историю формирования института опеки и попечительства
- рассмотреть понятие института опеки и попечительства, его правовую
природу, цели и значение;
- проанализировать субъектный состав отношений по опеке и
попечительству, правовой статус их участников;
- охарактеризовать общий порядок установления и прекращения опеки и
попечительства, а также вопросы ответственности участников соответствующих
отношений;
11
- описать основные формы устройства несовершеннолетних детей,
оставшихся без попечения родителей, выявить их проблемы и возможности
дальнейшего совершенствования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные
с опекой и попечительством над несовершеннолетними. Предмет исследования
составляют нормы российского законодательства, регулирующие
правоотношения по опеке (попечительству), содержание и специфику названных
правоотношений.
При написании работы были использованы нормативно-правовые акты,
относящиеся к изучаемой теме, материалы монографического и учебного
характера, научные статьи и судебная практика. Изложенный материал построен
на трудах таких ученых, как Богданова Е.Е., Мерзлякова И.С., Прохорова Л.В.,
Пчелинцева Л.М., Ткаченко Т.В. и других авторов.
Нормативно-правовым фундаментом исследования являются нормы
действующего гражданского и семейного законодательства, судебная практика
по вопросам опеки и попечительства.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы
познания, приемы анализа и синтеза, а также ряд специальных методов. В
частности, такой как сравнительно-правовой метод познания науки семейного и
гражданского права, метод толкования семейного, гражданского,
административного права, формально-логический метод.
Поставленные цели и задачи определили структуру работы: работа состоит
из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка
использованных источников.
12
ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. История формирования института опеки и попечительства
Опека и попечительство известны в течение многих веков. Уверенно
можно говорить о том, что подобные отношения получили распространение еще
в римском праве. В древнеримском праве уже существовала определенная
дифференциация, поскольку опека назначалась как по суду, так и по закону; она
также могла назначаться в соответствии с условиями завещания, но главным
основанием, влекущим ее возникновение выступал все же договор.
Распространялась опека либо на женщин, вне зависимости от их возраста, либо
на детей мужского пола не старше 14 лет.
Также, еще в период действия римского права были выработаны такие
основополагающие идеи осуществления опеки, как безвозмездность и
добровольность. Безвозмездность заключалась в том, что назначение опеки не
преследовало цели получения оплаты. Добровольность предполагала, что для
назначения опекуном требовалось согласие лица. Впоследствии эти идеи были
заимствованы большинством стран континентальной Европы в полном объеме
(французским Гражданским кодексом). Наблюдалось также и частичное
заимствование, например, в рамках Германского гражданского уложения.
Что касается России, то, как пишет Л.В. Прохорова, «становление и
развитие института опеки и попечительства во многих отношениях проходило в
ней самостоятельно. О частичной рецепции римского права можно говорить
только после проведения Петром I реформ законодательства. Однако институт
опеки и попечительства стал развиваться гораздо раньше».
1
Иными словами,
только во время правления Петра Великого в российском законодательстве
начинается массовое заимствование удачных юридических решений римского
права, к которым принадлежал институт опеки и попечительства.
1
Прохорова Л.В. Основные этапы развития правового регулирования опеки и попечительства над
несовершеннолетними в России и за рубежом // Юристъ - Правоведъ. - 2012. - № 6 (55). - С. 93.
13
Также при Петре I в 1724 году была принята Инструкция для магистратов
- сословных органов местного управления торгово-промышленным населением.
Магистраты контролировали основные области жизни крупных городов,
организовывали и регулировали деятельность членов гильдий, цехов,
мануфактур, городского хозяйства. В указанной инструкции содержалось
следующее положение: магистраты обязаны были, «чтобы сироты не оставались
без опекунов», назначение которых и наблюдение за которыми поручает
магистратам же.
2
То есть, помимо своих основных задач, магистраты занимались
также вопросами опекунства в городах Петровской России.
Позднее, Указом Екатерины II «Учреждения для управления Губерний»
1775 г. было установлено различие между опекой и попечительством. Оно
состояло в том, что до 14 лет ребенок числился под опекой, а с 14 до 21 года над
ним устанавливалось попечительство.
Традиционный ранее, сословный характер рассматриваемый институт
утратил только после революции 1917 г., когда отношения по опеке приобрели
общегосударственный характер. Кодекс законов об актах гражданского
состояния, брачном, семейном и опекунском праве, принятый в 1918 году,
содержал раздел - «Опекунское право». В соответствии с его положениями опека
назначалась в отношении несовершеннолетнего, утратившего попечение
родителей.
3
Государство явным образом поставило перед соответствующими
органами задачу избавить опекаемое лицо от влияния родственников. Так, дети
изымались из-под родительского попечения в ситуации, когда родители внушали
детям ненависть к советскому строю.
Каждый гражданин мог стать опекуном. Но роль опекуна была не
абсолютной, поскольку защита подопечного возлагалась, прежде всего, на
государство в лице соответствующих отделов. Именно государственные органы
выступали в качестве представителей опекаемого лица. В связи с малым
2
Юдина Ю.В. Понятие и социальное значение опеки и попечительства: история вопроса // Теория государства
и права. - 2019. - № 4 (16). - С. 185.
3
Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР (принят
ВЦИК 16.09.1918) // СУ РСФСР. – 1918. - № 76 – 77. - Ст. 818 (Утратил силу)
14
вниманием, которое в этот период государство уделяло частной собственности,
все отношения носили безвозмездный характер.
Семейный кодекс РСФСР 1926 года, названный Кодексом законов о браке,
семье и опеке РСФСР провел четкие возрастные границы между понятиями
«опека» и «попечительство».
4
Согласно ст. 69 данного нормативного акта, «опека
учреждается над несовершеннолетними до четырнадцати лет и над лицами,
признанными в установленном порядке слабоумными или душевнобольными».
А по ст. 70 Кодекса «попечительство учреждается над лицами
несовершеннолетними от четырнадцати до восемнадцати лет и над
совершеннолетними, если последние по своему физическому состоянию не
могут самостоятельно защищать свои права».
Довольно сильные изменение в порядок правового регулирования
отношений по опеки и попечительству были внесены с принятием Кодекса о
браке и семье РСФСР 1969 года. В соответствии с данным законом, опекун мог
назначаться лишь с его согласия, обращалось внимание на необходимость учета
его личностных характеристик, в целом соответствующие нормативные
положения стали более проработанными и качественными.
5
Произошедшие в российском обществе социально-экономические
перемены не могли не сказаться на нормах Семейного кодекса РФ, принятого в
1995 году
6
. В его структуру был впервые введен специальный раздел,
посвященный формам воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.
К числу данных форм Кодексом отнес опеку и попечительство над
несовершеннолетним. По сравнению с ранее действующим законодательством
более широко были обозначены обязанности опекунов и попечителей,
урегулированы их различные права, в частности, право требовать возврата
4
Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР (принят ВЦИК 19.11.1926) // СУ РСФСР. – 1926. – № 82. -
Ст. 612 (Утратил силу)
5
Кодекс о браке и семье РСФСР (утв. ВС РСФСР 30.07.1969) // Ведомости ВС РСФСР. – 1969. - № 32. - Ст.
1397.
6
Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 г. № 223-ФЗ (в ред. от 27.12.2019) // Собрание
законодательства РФ. – 1996. - № 1. - Ст. 16.
15
подопечных несовершеннолетних от незаконно удерживающих лиц, включая и
близких родственников несовершеннолетних.
К числу специальных законов, обеспечивающих реализацию прав детей,
оставшихся без попечения родителей, следует отнести принятый Федеральный
закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».
7
В
соответствии с данным Законом одной из форм опеки и попечительства над
несовершеннолетними стало патронатное воспитание (патронатная семья,
патронат). Поскольку Закон является действующим, то вопрос о том, насколько
оправданно отнесение патроната к формам опеки и попечительства, уже не
является столь актуальным, как в момент его обсуждения и принятия. Однако в
связи с тем, что именно патронат, хоть он ранее также существовал в
дореволюционной и советской России, на новом этапе его развития был
привнесен в современную Россию из-за рубежа, актуальными являются
проблемы международного сотрудничества в области патронатного воспитания,
а, значит, в более широком смысле - в области опеки и попечительства.
Основанием для такого утверждения является то, что многие иностранные
граждане готовы приехать в Россию и стать организаторами детского дома
семейного типа; готовы обеспечить заботу о детях - гражданах России в
собственной стране; готовы российских детей, которые остались без попечения
родителей на территории другого государства, принять их в свою семью на
воспитание.
В России не существует коллизионных норм, которые бы регулировали
отношения в сфере патронатного воспитания, то есть осуществление опеки и
попечительства на возмездной основе.
8
В настоящее время, когда все формы
патронатного воспитания являются разновидностью опеки и попечительства, то
с чисто юридических позиций более правильным представляется применение по
7
Федеральный закон от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ (ред. от 01.03.2020) «Об опеке и попечительстве» // Собрание
законодательства РФ. – 2008. - № 17. - Ст. 1755.
8
Рабец А.М., Прохорова Л.В. О международном сотрудничестве в области опеки и попечительства над
несовершеннолетними // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2010. - № 12. - С. 107-110.
16
аналогии ст. 1199 Гражданского кодекса РФ (части третьей), хотя с семейно-
правовых позиций это вызывает определенные возражения.
9
Исходя из вышеизложенного, мы можем сделать вывод о том, что опека
(попечительство) не изменила своей сути со времен IX века. Менялись только
подходы к устройству детей в семьи, совершенствовались правовые механизмы
контроля за деятельностью опекунов, что имело свои особенности,
продиктованные потребностями общества.
1.2. Правовая природа института опеки и попечительства
Развитие и совершенствование института опеки и попечительства,
позволяющей на протяжении длительного времени обеспечивать достойное
существование несовершеннолетним, необходимо рассматривать как одну из
основных задач государства, что предполагает обеспечение с его стороны
эффективности функционирования данного социального института. В этой связи
урегулировать одновременно отношения и по выявлению, и по устройству лица,
и отношения опекунов (попечителей) с их подопечными, и все иные отношения,
вытекающие из установления опеки (попечительства), можно только в рамках
института права.
В трудах российских ученых дореволюционного периода опека
рассматривалась преимущественно как институт гражданского права. М.Ф.
Владимирский-Буданов определял опеку как искусственную власть над семьей
10
,
Г.Ф. Шершеневич – как искусственную семью
11
, В.И. Синайский – как суррогат
родительского попечения о детях, их личности и имуществе
12
.
В современном российском праве также нет единого похода в определении
опеки и попечительства. Понятия «опека» и «попечительство» трактуются
законодательством в нескольких значениях. Первое – вид правовой помощи,
9
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001 г. № 146-ФЗ (ред. от 18.03.2019) //
Собрание законодательства РФ. – 2001. - № 49. - Ст. 4552.
10
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. М.: Издательский дом «Территория
будущего», 2005 — 800 с. С. 479.
11
См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. – Москва, издание Бр. Башмаковых, 1911 г.
[Электронный ресурс] // СПС «Гарант»
12
См.: Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002.
17
который заключается охране законных интересов и прав гражданина, второе -
это система правоотношений граждан, при котором законом употребляется
выражение «опека устанавливается», третье значение опеки и попечительства –
законодательный институт, регулирующий взаимоотношения граждан в области
установления опеки или попечительства.
Сложность в определении понятия опеки и попечительства может быть
вызвана тем, что данный институт рассматривается в рамках не только
гражданского, но также и семейного права.
А.П. Сергеев отмечает, что нормы, касающиеся опеки и попечительства
представляют собой институт гражданского права
13
.
Как отмечает Л.М. Пчелинцева, рассматриваемые отношения являются
комплексными, поскольку они основаны на нормах не только гражданского и
семейного, но также и административного права. Если рассматривать только ГК
РФ, то рассматриваемые нормы также входят в состав разнообразных
институтов, таких как институт причинения вреда, сделки, обязательства,
представительство и т.п.
14
Думается, необходимо согласиться с мнением Л.М. Пчелинцевой об
очевидной комплексности отношений, вытекающих из опеки и попечительства.
Институт опеки и попечительства включает как нормы гражданско-правовые,
так и семейно-правовые.
Действующий Семейный кодекс РФ
15
не имеет легального определения
опеки над несовершеннолетним лицом. Однако он закрепляет основные
составляющие элементы этого правового института, а также фиксирует его цели
– содержание и образование детей, защита их прав и интересов. Легко заметить,
что все цели являются тесно связанными, поскольку хорошие условия
воспитания несовершеннолетнего автоматически подразумевают аккуратное
13
Сергеев А.П. Гражданское право: учебник : в 3 т. Т. 3 / Сергеев А. П. - М.: Проспект, 2018. С. 455.
14
Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному кодексу РФ - М.: Норма, 2007. С. 140.
15
Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 г. № 223-ФЗ (в ред. от 27.12.2019) // Собрание
законодательства РФ. – 1996. - № 1. - Ст. 16.