4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 5
Глава 1. Особенности организации контроля за деятельностью органов
государственного управления .................................................................................... 8
1.1 Понятие и сущность структуры органов государственного управления ..... 8
1.2 История становления и развития государственного и общественного
контроля за деятельностью органов государственного управления .............. 13
Глава 2. Анализ организации контроля за деятельностью органов
государственного управления .................................................................................. 25
2.1 Краткая характеристика и функции контролирующих организаций на
государственном уровне ........................................................................................ 25
2.2 Оценка и анализ проблем совершенствования контроля за
деятельностью органов государственного управления .................................... 44
Глава 3. Направления совершенствования контроля за деятельностью органов
государственного управления .................................................................................. 54
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 62
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................... 67
5
ВВЕДЕНИЕ
Непрерывность процесса государственного управления требует своевре-
менной адаптации контрольных механизмов под динамично развивающиеся
условия государственно-правовой действительности. Процесс совершенствова-
ния государственной контрольной деятельности становится особенно актуаль-
ным в современном информационном обществе интернет-блогов и социальных
сетей, когда отношения общества и государства приобретают совершенно но-
вые формы диалога и реальные механизмы взаимного контроля. Только каче-
ственный научно- теоретический подход к этому процессу позволит избежать
законодательных ошибок в построении стройной системы государственной
контрольной деятельности.
Помимо контроля за законностью деятельности государственных органов
при реализации ими государственной власти не менее важным является и такое
направление контроля, которое призвано обеспечить безопасность деятельно-
сти граждан и организаций в различных материальных сферах жизни. В первую
очередь должно быть уделено внимание научно-теоретической систематизации
различных направлений контрольной государственной деятельности с целью
устранения излишек контроля. В декабрьском послании Федеральному собра-
нию 2014 года Президент России поставил задачу избавления бизнеса от беско-
нечного навязчивого надзора и контроля со стороны государственных органов,
призвав перейти их к новым подходам в работе. Только в рамках выстроенной
структуры можно установить порядок взаимодействия различных форм кон-
троля на всех ее уровнях. Иными словами, прежде чем наводить порядок в дея-
тельности по контролю, необходимо создать такую систему и навести порядок
ней самой.
Все описанные выше факторы детерминируют потребность разработки
фундаментальной концепции системы государственного контроля, адекватной
реалиям современной России.
6
Цель работы – комплексное исследование организация контроля за дея-
тельностью органов государственной власти и выявить направления совершен-
ствования контроля за деятельностью органов государственной власти.
Достижение поставленной цели требует решение следующих задач:
- исследовать понятие и сущность структуры органов государственного
управления;
- изучить историю становления и развития государственного и обще-
ственного контроля за деятельностью органов государственного управления;
- привести краткую характеристику и функции контролирующих органи-
заций на государственном уровне;
- провести оценку и анализ проблем совершенствования контроля за де-
ятельностью органов государственного управления;
- исследовать направления совершенствования контроля за деятельно-
стью органов государственного управления.
Объектом исследования являются общественные правоотношения, возни-
кающие при осуществлении организации контроля за деятельностью органов
государственной власти.
Предметом данной работы стали общетеоретические аспекты системы
государственного контроля в современной Российской Федерации, а также от-
дельные проблемы законодательства и правоприменительной практики субъек-
тов контрольного механизма государства.
Методология исследования. Методологическую базу данного исследова-
ния теоретических и практических аспектов государственного контроля соста-
вили как общенаучные, так и специальные правовые методы изучения.
Исследование основывается на современных достижениях общей теории
государства и права, конституционного, административного и других, в первую
очередь, публичных отраслей российского права.
7
Основу исследования также составляют практические данные о деятель-
ности органов государственного контроля, а также справочная информация о
них, опубликованная на официальных Интернет-ресурсах.
Источники информации для настоящей работы по своему характеру рас-
пределяются на два блока.
Первый включает официальные нормативные правовые документы: зако-
ны и подзаконные акты различного уровня, а также нормативную базу регио-
нальных источников в субъектах РФ.
Второй блок составляют отечественные и зарубежные научные труды,
определяющие теоретическую основу научной разработанности темы исследо-
вания.
Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в исследова-
нии положения и выводы имеют существенное общетеоретическое значение
для теории государства и права, теории государственного управления, отрасле-
вых юридических наук, прежде всего, в рамках конституционного, администра-
тивного и других публичных отраслей права. Практические рекомендации по
модернизации контроля за деятельность органов государственной власти могут
способствовать повышению эффективности контрольных органов, а в конечном
итоге укреплению законности и правопорядка.
Результаты исследования могут быть использованы в процессе изучения
учебных курсов «Административное право», «Государственное управление»,
«Конституционное право», и при подготовке соответствующих учебно-
методических материалов.
Работа состоит из введения, трех глав основного содержания, заключения
и списка использованной литературы.
8
Глава 1. Особенности организации контроля за деятельностью
органов государственного управления
1.1 Понятие и сущность структуры органов государственного управления
Наука и практика государственного и муниципального управления в Рос-
сии имеет специфическую и противоречивую историю, основные элементы ко-
торой требуют, с одной стороны, поддержания и развития лучших традиций, с
другой – адаптации к динамичным изменениям, происходящим в стране, обще-
стве, мире.
В Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 3), народ осуществ-
ляет власть непосредственно, через государственные органы и органы местного
самоуправления. Соединение этих видов власти образует сложную систему
государственного и муниципального управления
1
.
Система государственного и муниципального управления как научная ка-
тегория базируется на двух органически связанных понятиях – «система» и
«управление». Категории «государственное» и «муниципальное» здесь отра-
жают сферу приложения вышеуказанных понятий. В изначальном смысле си-
стема (от греч. systema – целое, составленное из частей; соединение) – это мно-
жество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений,
процессов, взглядов, знаний и др.). Главным признаком системы является ее
целостность, т.е. взаимосвязь и взаимодействие всех входящих в нее элементов,
специфические цели и особенности развития которых подчинены общей цели
развития системы.
В сложных социально-экономических системах каждый из множества
входящих в них элементов (регионы, края, области, местные сообщества, хо-
зяйствующие субъекты и др.) развиваются в соответствии с собственными по-
требностями, целями и задачами. Однако при этом не должна нарушаться це-
лостность всей системы на основе соподчинения целевых установок элементов
1
Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для академического бакалавриата /
И.А. Василенко. - Люберцы: Юрайт, 2016. - 494 c.
9
системы общесистемным целям развития. Для этого необходимы регулирова-
ние и координация действий элементов системы, т.е. управление как процесс
сознательного объектно-субъектного взаимодействия. Иначе говоря, управле-
ние является системным процессом, включающим две основные подсистемы –
субъект управления и объект управления – и возникающие между ними взаи-
мосвязанные отношения.
Под системой государственного и муниципального управления следует
понимать взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов государ-
ственного и муниципального управления с целью их качественного изменения.
Каждый из элементов системы государственного и муниципального
управления обладает сложной, многоуровневой, иерархической организацией и
проявляет себя в виде самостоятельных подсистем: целей, функциональной и
организационной структур, управленческой деятельности и др. Границы и ста-
тусы субъектов и объектов в системе управления относительны, ибо в опреде-
ленных ситуациях субъект может становиться объектом, а объект субъектом.
Так, субъекты Российской Федерации являются таковыми по отношению к
управляемым органам местного самоуправления и объектами относительно ор-
ганов федерального управления.
Система – это единство элементов и их связей. Государственное и муни-
ципальное управление – системное управление. Оно характеризуется един-
ством и дифференциацией:
1) общих и частных задач, целей, принципов;
2) органов и институтов управления (включая институты непосредствен-
ной демократии, о которых говорится ниже);
3) внутрисистемных и межсистемных связей;
4) материальных и иных условий управления
2
.
Систему государственного управления образует совокупность субъектов
государственного управления, деятельность которых направлена на управление
2
Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник / В.Д. Самойлов.
- М.: ЮНИТИ, 2015. - 311 c.
10
объектами государственного управления (отраслями экономики и социальной
сферы, а также территориями в целом) для достижения целей и задач государ-
ственного управления.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят феде-
ральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (воз-
можный вариант: федеральные службы именовать надзорами).
Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) опреде-
ляется Президентом РФ после его избрания. Одним из способов достижения
системности и стабильности в организации федеральных органов исполнитель-
ной власти может стать норма, согласно которой изменения в структуру ФОИВ
могут вноситься Президентом после одобрения нового программного докумен-
та. Законопроект будет включать статьи, посвященные территориальным орга-
нам ФОИВ (возможный вариант: создание единых органов государственного
управления по предметам совместного ведения), статью, посвященную статусу
других органов государственного управления (в части их наделения публичны-
ми полномочиями)
3
.
В рамках установления общих требований к организационной структуре
органов государственного управления всех уровней и к их структурным под-
разделениям законопроектом должны быть даны определения структурных
подразделений органов государственного управления: «департамент», «управ-
ление», «отдел», – а также должны быть сформулированы основные требова-
ния к соотношению управленческого, основного и административного персона-
ла и соответствующих структурных подразделений.
Под структурой государственного органа обычно понимается, из каких
подразделений он состоит, какие должности в нем предусмотрены. Разумеется,
все это предопределяется компетенцией органа в каждом конкретном случае.
Тем не менее необходимо использовать возможности унификации внутреннего
3
Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник для студентов
вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» / В.Д. Самойлов. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2016. - 311 c.
11
устройства органов исполнительной власти. В связи с этим целесообразно
на уровне федеральных органов исполнительной власти провести четкое раз-
граничение, в основе которого лежит тезис, что компетенция органа «распреде-
ляется» между его структурными подразделениями.
Министерства состоят из департаментов, федеральные службы
и агентства – из управлений. Таким образом, департамент – структурное под-
разделение федерального министерства, образованное и реализующее компе-
тенцию министерства по отдельному направлению его деятельности.
Управление – структурное подразделение федерального агентства (служ-
бы), образованное и реализующее компетенцию агентства (службы) по от-
дельному направлению его деятельности. В свою очередь, департаменты
и управления подразделяются на отделы.
Отдел – структурное подразделение внутри департамента (управления),
обеспечивающее реализацию компетенции в рамках отдельного направления
деятельности. В положении о департаменте (управлении) ясно формулируются
цели и необходимые результаты его деятельности
4
.
Современная система федеральных органов исполнительной власти осно-
вана на функционально-видовой концепции административной реформы в сфе-
ре оптимизации государственного управления, заложенной Указом Президента
РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполни-
тельной власти». Действующая структура федеральных органов исполнитель-
ной власти определена президентом В. Путиным после вступления в должность
в мае 2012 года Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре фе-
деральных органов исполнительной власти».
В систему видов федеральных органов исполнительной власти входят:
4
Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник для студентов
вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» / В.Д. Самойлов. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2016. - 311 c.
12
- федеральные министерства, осуществляющие функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установ-
ленной сфере деятельности;
- федеральные службы, реализующие внешний контроль и надзор в соот-
ветствующей сфере деятельности, а также специальные функции в области
обороны, государственной и общественной безопасности;
- федеральные агентства, реализующие функции управления государ-
ственным имуществом и оказания государственных услуг
5
.
Структура федеральных органов исполнительной власти представляет со-
бой достаточно динамичную систему. С момента начала проведения админи-
стративной реформы и принятия в 2004 году Указа Президента РФ № 314 было
принято еще 28 различных указов по вопросам совершенствования структуры
федеральных органов исполнительной власти
6
.
Статус всех видов органов исполнительной власти определяется подза-
конными нормативно-правовыми актами Президента РФ в отношении феде-
ральных министерств, служб и агентств, которыми сам осуществляет непосред-
ственное руководство. В свою очередь положения об органах исполнительной
власти, непосредственное руководство деятельностью которых осуществляет
Правительство РФ, утверждается в форме постановлений Правительства РФ.
В научной литературе разрабатываются предложения по дальнейшему
совершенствованию системы и структуры федеральных органов исполнитель-
ной власти. В частности предлагается формирование контрольных органов фе-
дерального окружного уровня: окружного правительства, окружного органа ис-
полнительной власти, органа государственного территориального управления.
5
Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш
и др. - М.: Дашков и К, 2016. - 556 c.
6
Миронов, А.Л. Государственное управление в России. Конституционный и институциональный аспекты: Мо-
нография. / А.Л. Миронов. - М.: ЮНИТИ, 2015. - 135 c.
13
1.2 История становления и развития государственного и общественного
контроля за деятельностью органов государственного управления
Роль контроля и контрольной деятельности на всех этапах развития об-
щества и государства достаточно сложно переоценить. Это связано, прежде
всего, с теми организующими началами, которыми пронизана сущность кон-
троля как явления, в свою очередь позволяющая обеспечить стабильность, упо-
рядоченность любых систем, в том числе социальных. По словам Чиркина В.Е.:
«контроль это явление характерное многочисленным процессам в обществе и
природе. Путем наблюдения, проверок, измерений, вычислений, сопоставлений
(многие из таких явлений необходимые предшественники контроля) и после-
дующих выводов, контроль призван дать оценку состояния объекта (явления,
процесса и т.д.), а, в конечном счете – установить меру допустимого, черту за
которой изменения в наблюдаемом, подконтрольном объекте могут перейти в
иное качество и каким-то образом сигнализировать об этом»
7
.
Следует сказать, что все значительные изменения последних лет можно
разделить на два направления.
Прежде всего, предприняты попытки по организационному обособлению
форм государственного взаимоконтроля ветвей государственной власти в от-
ношении друг друга. В частности, в 2013 году приняты важные законодатель-
ные акты, посвященные парламентскому контролю, финансовому государ-
ственному контролю и другим организационно-правовым формам государ-
ственной контрольной деятельности по обеспечению качества осуществления
государственной власти. Вторым важнейшим направлением модернизации си-
стемы государственного контроля на современном этапе стали мероприятия,
регулирующие порядок осуществления государственного контроля в различных
сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства, энергетики и
т.д. Так, после перераспределения в 2004 году системы федеральных органов
государственной власти и функций государственного управления в значитель-
7
Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 8.