54
Глава 3. Направления совершенствования контроля за деятель-
ностью органов государственного управления
Модернизация контрольно-надзорной деятельности является одной из
приоритетных задач административной реформы в России.
Повышению прозрачности деятельности контрольно-надзорных органов
способствовал запуск Единого реестра проверок, который с 1 июля прошлого
года ведёт Генеральная прокуратура
53
. Он содержит информацию о плановых и
внеплановых проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимате-
лей. Однако добиться ощутимого снижения административной нагрузки на
предпринимателей и повышения эффективности контрольно-надзорной дея-
тельности ведомств так и не удалось из-за отсутствия комплексного подхода.
Стало очевидно, что дальнейшее продвижение в части улучшения ситуации в
сфере осуществления государственного контроля и надзора должно быть связа-
но с более радикальным изменением законодательной базы.
В связи с этим в апреле 2016 года был принят такой важный документ,
как «дорожная карта» – план мероприятий по совершенствованию контрольно-
надзорной деятельности в Российской Федерации. Это первый комплексный
документ, систематизирующий основные направления совершенствования гос-
ударственного контроля и надзора, а также учитывающий интересы всех сторон
– самих надзорных органов, бизнес-сообщества и граждан.
«Дорожная карта» призвана, с одной стороны, сделать контроль более ка-
чественным и повысить безопасность общества, а с другой – уменьшить
нагрузку на предпринимателей. Достичь устраивающего все стороны компро-
мисса удалось путем активных публичных обсуждений формирующегося до-
кумента на площадке Открытого правительства. В работе участвовали ведущие
эксперты и бизнес-объединения, министр РФ по вопросам Открытого прави-
тельства.
53
Федеральная государственная информационная система «Единый реестр проверок»: официальный пор- тал.
URL: https://proverki.gov.ru/
55
Мероприятия дорожной карты по совершенствованию системы государ-
ственного контроля и надзора разделены на 9 основных направлений (подраз-
делов).
1. Внедрение риск-ориентированного подхода при организации и прове-
дении контрольно-надзорных мероприятий. Для повышения эффективности
государственного управления путем оптимизации контрольно-надзорной функ-
ции государства необходимо осуществить переход к риск-ориентированной
модели организации и проведения контрольных мероприятий.
Как свидетельствует мировой опыт использования риск-
ориентированного подхода, «его применение позволило сократить общее коли-
чество проверок от 30 до 90 процентов, а отдельные категории бизнеса и вовсе
освободить от необходимости прохождения плановых проверок. При этом было
обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в подкон-
трольной сфере». Суть риск-ориентированного подхода заключается в диффе-
ренциации предприятий на основе анализа риска нанесения ущерба предприя-
тием и дальнейшем планировании проверок с учетом уровней риска. Такой
подход позволит сконцентрировать внимание на объектах высоких категорий
риска, нарушения на которых могут привести к серьёзным последствиям, и од-
новременно снизить нагрузку на объекты, которые не представляют реальной
угрозы для охраняемых законом ценностей.
Сейчас в России проводится более 2 млн. проверок, но лишь в 60% случа-
ев выявляются реальные нарушения, и только в 10% – нарушения связаны с
непосредственной угрозой причинения вреда
54
. Таким образом, рискориентиро-
ванный подход позволит сосредоточить внимание на наиболее важных объек-
тах, будет стимулировать предпринимателей устранять риски, уменьшит коли-
чество неэффективных и безрезультативных контрольных мероприятий, снизит
нагрузку на бизнес.
54
«Дорожная карта» по совершенствованию кон- троля и надзора, утверждена Правительством. Открытое пра-
вительство: официальный интернет-портал [Электронный ресурс]. URL: http://open.gov.ru/events/ 5515048/
56
2. Совершенствование процессуальных форм и процедур осуществления
контрольно-надзорной деятельности (мероприятий по контролю). Последова-
тельное внедрение рискориентированного подхода требует расширения арсена-
ла инструментов, применяемых контрольно-надзорными органами, в первую
очередь осуществляемых без взаимодействия этих органов с юридическими ли-
цами. Такие инструменты включают мониторинговые мероприятия, контроль-
ную закупку, проверочные листы (списки контрольных вопросов). Отдельное
внимание будет уделено предложениям о совершенствовании механизмов до-
судебного (внесудебного) разрешения споров, возникающих в ходе и по итогам
проведения мероприятий по контролю.
3. Разработка и внедрение системы оценки результативности и эффектив-
ности контрольно-надзорных органов. Действующая система оценки деятель-
ности органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, не является
достаточно эффективной, поскольку не отражает их вклад в достижение соци-
ально и экономически значимых результатов.
Необходимо разработать такую систему оценки результативности и эф-
фективности контрольно-надзорной деятельности, которая позволила бы
уменьшить общественно опасные последствия, возникающие в результате не-
соблюдения российского законодательства объектами контроля и надзора, до-
стичь оптимального распределения трудовых, материальных и финансовых ре-
сурсов государства, минимизировать неоправданное вмешательство в деятель-
ность подконтрольных субъектов.
Главным приоритетом контрольно-надзорных органов должно стать по-
вышение уровня безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности
в соответствии с показателями достижения общественно значимого результата.
Формирование таких показателей потребует дополнительного анализа и четко-
го формулирования отраслевых рисков, на минимизацию которых направлено
принятие государством и органами местного самоуправления обязательных
требований и введение соответствующих видов государственного и муници-
пального контроля.
57
4. Систематизация и актуализация обязательных требований, соблюдение
которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, включая ис-
ключение устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований.
Предметом контрольно-надзорного мероприятия выступает оценка соответ-
ствия подконтрольного субъекта обязательным требованиям. В некоторых слу-
чаях предприниматели или иные подконтрольные субъекты оказываются не в
состоянии обеспечить соблюдение всех обязательных требований по следую-
щим причинам:
информационная недоступность;
противоречивость;
в силу того, что обязательные требования устарели и не могут быть
выполнены без чрезмерных экономических затрат.
Соблюдение обязательных требований зачастую не оказывает влияния на
уровень безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности, поэто-
му в рамках процесса систематизации и актуализации обязательных требований
предполагается исключить устаревшие, дублирующие и избыточные требова-
ния. Кроме того, планируется размещать наиболее актуальную и полную ин-
формацию об обязательных требованиях, соблюдение которых оценивается при
проведении мероприятий по контролю, на официальных сайтах в сети «Интер-
нет».
5. Проведение профилактических мероприятий, направленных на преду-
преждение нарушения обязательных требований. Комплексное реформирова-
ние сферы контрольно-надзорной деятельности невозможно без изменения си-
стем мотивации контрольно-надзорных органов, работу которых необходимо
оценивать не по числу найденных нарушений и наложенных штрафов, а по
уровню безопасности общественных отношений, их защищенности в контроли-
руемой сфере деятельности. В связи с этим одной из задач является реализация
комплекса мер по налаживанию системной профилактической работы, ориен-
тированной на соблюдение поднадзорными субъектами предъявляемых требо-
ваний, а не только на наказание за нарушение таких требований. Повышению
58
информированности хозяйствующих субъектов о предъявляемых к ним обяза-
тельных требованиях способствует формирование и опубликование перечней
типовых нарушений по каждому виду государственного контроля (надзора), а в
наиболее комплексных сферах государственного контроля – по видам проверя-
емых предприятий. Такие типовые нарушения предполагается классифициро-
вать по степени риска причинения вреда и тяжести последствий, что позволит
сделать более прозрачным назначение санкций за нарушение обязательных
требований.
6. Подготовка предложений по оптимизации контрольно-надзорных
функций, в том числе по выявлению и устранению избыточных и дублирующих
функций. В настоящее время только на федеральном уровне насчитывается бо-
лее 30 федеральных контрольно-надзорных органов, а также более 10 тыс. ре-
гиональных и муниципальных органов контроля. В рамках реализации меро-
приятий, предусмотренных указанным подразделом, планируется выработать
предложения о структуре функций и полномочий контрольно-надзорных орга-
нов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, формировании
типовой модели организации контрольно-надзорной деятельности на регио-
нальном и муниципальном уровнях, составить сводный перечень видов госу-
дарственного контроля (надзора) и видов муниципального контроля, а также
разработать порядок изменения указанного перечня и совершенствования нор-
мативного правового регулирования каждого вида государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля.
7. Формирование научно-образовательной базы в интересах контрольно-
надзорных органов, в том числе обеспечивающей подготовку и регулярную пе-
реподготовку кадров. В рамках мероприятий по обеспечению научно-
методического сопровождения контрольно-надзорной деятельности и подго-
товке кадров для контрольно-надзорных органов планируются следующие ша-
ги:
совершенствование системы подготовки кадров в интересах кон-
трольно-надзорных органов;
59
организация научных исследований в целях определения рисков;
обеспечение внедрения риск-ориентированного подхода в кон-
трольно-надзорной деятельности;
организация дополнительного профессионального образования для
сотрудников контрольно-надзорных органов.
8. Развитие информационных систем и совершенствование межведом-
ственного взаимодействия в целях обеспечения осуществления контрольно-
надзорной деятельности. Повышение эффективности контрольно-надзорной
деятельности и переход на новые принципы ее организации невозможны без
всестороннего изучения вопроса о построении комплексного информационно-
коммуникационного обеспечения контрольно-надзорной деятельности в Рос-
сийской Федерации. Так, организация эффективной системы оценки рисков и
управления ими предусматривает проведение анализа большого объема дан-
ных, в частности о характеристиках подконтрольных субъектов и результатах
их предыдущих проверок, что принципиально невозможно без внедрения со-
временных информационно-коммуникационных технологий.
Таким образом, планируется обеспечить необходимый уровень информа-
ционного взаимодействия органов государственного контроля (надзора) и ис-
пользуемых ими информационных систем при планировании и осуществлении
мероприятий государственного контроля (надзора), автоматизировать постоян-
ные и однообразные процессы, осуществляемые инспекторским составом, по-
высить обоснованность принимаемых ими в рамках рискориентированного
подхода решений, автоматизировать сбор и анализ сводной информации об
осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, а также повысить доступ-
ность указанной информации для хозяйствующих субъектов и граждан.
9. Мероприятия по совершенствованию контрольно-надзорной деятель-
ности, предусмотренные отдельными поручениями Президента Российской Фе-
дерации и Правительства Российской Федерации.
60
Выводы по третьей главе.
Для успешной реализации поставленных целей по модернизации системы
государственного (муниципального) контроля и надзора необходимо обратить
внимание на ряд следующих моментов.
Во-первых, введение системы оценки рисков и построение на этой основе
системы планирования государственного контроля должны учитывать специ-
фику осуществления контрольно-надзорной деятельности в отдельных отрас-
лях.
Во-вторых, требуется формирование понятийного аппарата, в частности
разграничение терминов «контроль» и «надзор», поскольку в научной литера-
туре эти термины используются и для обозначения самостоятельных видов дея-
тельности, и как синонимы, и как соотношение целого (контроль) и частного
(надзор).
В-третьих, важно усиление роли гражданского сообщества, а также опре-
деление порядка участия в контрольной деятельности общественных советов,
комиссий, других общественно активных институтов (некоммерческих органи-
заций).
В-четвертых, следует определить основания делегирования контрольных
полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполни-
тельной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. Слабую
проработанность данного вопроса отмечают многие отечественные ученые.
В-пятых, с учетом интеграции необходимо гармонизировать принципы
организации государственного контроля (надзора), в том числе выработать об-
щие принципы осуществления контрольной и надзорной деятельности (пре-
зумпции добросовестности проверяемого субъекта; приоритета предупрежде-
ния и профилактики нарушений законодательства; планирования контрольной
и надзорной деятельности на основе системы управления рисками) на наднаци-
ональном уровне.
61
Модернизация системы государственного и муниципального контроля и
надзора в РФ является важным шагом в процессе осуществления администра-
тивной реформы, без сущностного изменения контрольно-надзорной деятель-
ности невозможно построение правового и демократического государства.
62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог проведенному исследованию, сформулируем наиболее
важные теоретические выводы и практические предложения по совершенство-
ванию действующей системы организации контроля за деятельностью органов
государственной власти в Российской Федерации.
1. Сущностью государственного контроля является установление соот-
ветствия деятельности подконтрольных объектов требованиям законодатель-
ства (режима законности), осуществляемое органами государственной власти
от имени государства.
2. Признаками государственного контроля являются определенные юри-
дические свойства достаточно универсально и в то же время оригинально ха-
рактеризующие государственный контроль. Его признаками являются: мас-
штабность, властность, системность, внешняя и внутренняя стадийность, про-
цессуальность (процедурность). Отметим, что последний признак процессуаль-
ности требует отдельного научного исследования.
3. Целью государственной контрольной деятельности является достиже-
ние такого состояния подконтрольного объекта, когда он пребывает только в
пределах установленных правовыми актами параметров, т.е. правопорядок в
государстве и государственном управлении в широком смысле.
4. Общественный контроль, также как и контроль государственный «это
способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством
принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает упорядочен-
ное функционирование ее компонентов».
5. К организационно-правовым формам организации контроля за дея-
тельностью органов государственной власти в современной России относятся:
парламентский контроль, президентский контроль, судебный контроль, внут-
ренний контроль органов исполнительной власти, контроль института
омбудсменов, административный надзор, прокурорский надзор, финансовый
63
контроль Счетной палаты РФ и Центрального банка РФ, избирательный кон-
троль.
6. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что президент-
ский контроль занимает стратегическое место в системе государственного кон-
троля. По сфере применения и распространения данная организационно-
правовая форма контроля носит максимально универсальный, координирую-
щий характер. Президентский контроль реализуется непосредственно главой
государства и опосредованно через специально созданные органы, такие как:
Администрация Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ,
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
На сегодняшний день сохраняется тенденция к постоянному расширению
президентского контроля. Создается целый корпус специальных представите-
лей главы государства, статус которых не предусмотрен Конституцией РФ. К
сожалению, назначение специальных представителей Президента по опреде-
ленному вопросу происходит, как правило, без освобождения назначаемых лиц
от занимаемых должностей.
Таким образом, во избежание нарушения норм действующего законода-
тельства назначение спецпредставителей должно происходить с обязательным
освобождением назначаемых лиц от занимаемых должностей.
7. Парламентский контроль является одной из важнейших организацион-
но-правовых форм государственного контроля за качеством осуществления
государственной власти. Под ним следует понимать «комплекс правовых и ор-
ганизационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания пала-
ты, комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания, членами Совета
Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, по установлению соответствия Конституции Российской Федера-
ции и законодательству Российской Федерации и ее субъектов деятельности
органов государственной власти по реализации законов».