24
штабность, властность, системность, внешняя и внутренняя стадийность, про-
цессуальность (процедурность). Отметим, что последний признак процессуаль-
ности требует отдельного научного исследования.
3. Целью государственной контрольной деятельности является достиже-
ние такого состояния подконтрольного объекта, когда он пребывает только в
пределах установленных правовыми актами параметров, т.е. правопорядок в
государстве и государственном управлении в широком смысле.
4. Общественный контроль, также как и контроль государственный «это
способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством
принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает упорядочен-
ное функционирование ее компонентов».
25
Глава 2. Анализ организации контроля за деятельностью органов
государственного управления
2.1 Краткая характеристика и функции контролирующих организаций на
государственном уровне
Президентский контроль. Президент РФ глава государства. «Конституци-
онное провозглашение разделения властей как принципа построения россий-
ской государственности объективно предполагает наличие такого органа, кото-
рый гарантировал бы от разрыва и противостояния властей»
24
. «Президент РФ
рассматривается как персонификация российской государственности. Согласно
Конституции Президент РФ является первым органом государственной власти.
Именно с него в ст. 11 Основного Закона начинается перечисление федераль-
ных органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очеред-
ность конституционного описания их статуса в гл. 4 - 7»
25
.
Совершенно не случайно практически все специалисты науки конститу-
ционного права подчеркивают особую роль и важность института президента в
системе органов государственной власти. Это обусловлено политическими со-
бытиями 90-х годов, а впоследствии закреплением основным законом страны
президентской (или полупрезидентской) республики как формы правления в
России. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ: «Президент Российской Федера-
ции является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод че-
ловека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации
порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее
независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти»
26
.
24
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С.
Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2011.
25
Там же
26
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, СЗ РФ. 2014 г. № 15.
ст. 1691.
26
Роль Президента РФ как органа государственного контроля проявляется,
прежде всего, в его полномочиях и отношениях с ветвями власти, ни к одной из
которых действующая конституция Президента не относит. Не будем вступать
в полемику относительно места Президента РФ в системе разделения властей,
отметим лишь, что глава государства имеет достаточный набор правовых воз-
можностей воздействия как на органы исполнительной власти, так и законода-
тельной и судебной ветвей. Контрольная деятельность Президента сводится к
обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эф-
фективного функционирования в условиях разделения на три организационно и
функционально самостоятельные ветви.
Таким образом, контроль Президента в общем виде также следует отне-
сти к внешнему (надведомственному). Субъектами президентского контроля
являются: - глава государства, осуществляющий непосредственную (личную)
форму контроля, и - специально созданные президентом органы, осуществля-
ющие опосредованный президентский контроль: Администрация Президента
РФ, Контрольное управление Президента РФ, Полномочные представители
Президента РФ в федеральных округах. В некоторых случаях к ним относят
Общественную палату и Совет Безопасности. Автором не разделяется позиция
об отнесении Общественной палаты к президентскому контролю, т.к. Обще-
ственная палата, созданная в 2005 году как институт гражданского обществен-
ного контроля вообще не относится к форме государственного контроля.
Непосредственная форма (методы) президентского контроля в сфере за-
конодательной власти проявляется в таких полномочиях президента как: назна-
чение выборов Государственной Думы в связи с истечением срока ее полномо-
чий или в связи с ее роспуском; возможность роспуска Думы, обусловленное
исчерпывающим перечнем оснований: трехкратное отклонение Думой канди-
датур Председателя Правительства, предложенных Президентом (ч. 4 ст.111
Конституции РФ), выражение Думой в течение трех месяцев недоверия Прави-
тельству (ч. 3 ст.117 Конституции РФ), отказ Думы в доверии Правительству (ч.
4 ст.117 Конституции РФ); кроме того, Президент обладает правом законода-
27
тельной инициативы, подписывает и обнародует законы, пользуется правом от-
лагательного вето в отношении федеральных законов, издает нормативные пра-
вовые акты и обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положе-
нии в стране. Непосредственный президентский контроль в сфере деятельности
судебной власти реализуется путем представления Президентом Совету Феде-
рации кандидатур для назначения на должности судей Верховного Суда РФ,
Конституционного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ;
вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Гене-
рального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федераль-
ных судов.
Непосредственный президентский контроль в сфере исполнительной вла-
сти еще более обширен. Наиболее существенными инструментами являются:
назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
назначение заместителей Председателя Правительства, федеральных министров
по предложению Председателя Правительства; возможность председательство-
вать на заседаниях Правительства РФ, занимая, тем самым, место его Предсе-
дателя; формирование системы и структуры органов исполнительной власти;
непосредственное руководство деятельностью федеральных органов исполни-
тельной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел,
иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации по-
следствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя
Правительства РФ положения о них, назначает их руководителей; возможность
отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их проти-
воречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ; пра-
во приостанавливать действия актов исполнительной власти субъектов РФ.
В отношении органов государственной власти субъектов РФ Президент
обладает важными контрольными полномочиями политического характера. В
случае установления соответствующим судом факта принятия законодатель-
ным (представительным) органов власти субъекта конституции (устава), закона
или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции Рос-
28
сийской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным
законам, а в результате уклонения от устранения данных противоречий, нару-
шены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом ин-
тересы юридических лиц, Президент Российской Федерации в форме указа вы-
носит сначала предупреждение, а затем вправе распустить законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Феде-
рации. Президент РФ также вправе отрешить от должности Высшее должност-
ное лицо субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента Российской Феде-
рации либо в связи с выражением ему недоверия законодательным (представи-
тельным) органом субъекта РФ.
Опосредованная форма президентского контроля олицетворяется дея-
тельностью Администрации Президента РФ, Контрольного управления Прези-
дента РФ как составного подразделения Администрации, полномочными пред-
ставители президента РФ в федеральных округах. Администрация обеспечивает
деятельность Президента РФ и осуществляет общий контроль за исполнением
его решений
27
.
Контрольное управление является самостоятельным подразделением Ад-
министрации Президента РФ, в задачи которого входит контроль и проверка
исполнения указов, распоряжений, общенациональных проектов, ежегодных
посланий и иных решений Президента РФ. Деятельность контрольного управ-
ления осуществляется путем организации и проведение проверок и иных меро-
приятий по контролю в отношении федеральных и региональных органов ис-
полнительной власти в части, касающейся полномочий Президента Российской
Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и граждани-
на
28
.
Более того, сам президент не ограничен в создании различных совеща-
тельных органов по самым разным вопросам и сферам деятельности. Прези-
27
Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Рос-
сийской Федерации» // СЗ РФ. 2004 г. № 15. ст. 1395.
28
Указ Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Прези-
дента Российской Федерации»// СЗ РФ. 2004 г. № 24. ст. 2395
29
дентский контроль в современной России имеет очень разветвленную институ-
циональную структуру учреждений. При этом, по- прежнему, сохраняется
наметившийся тренд к постоянному расширению.
Вышеприведенный теоретический и правовой анализ позволяет сделать
вывод о том, что президентский контроль занимает важное место в системе
государственного контроля. По сфере применения и распространения данная
организационно-правовая форма контроля носит максимально универсальный,
координирующий характер.
Парламентский контроль. Парламент – представительный орган, при-
званный выражать суверенитет и волю народа. Парламент – это кульминацион-
ный институт народной борьбы за право участвовать в управлении делами гос-
ударства. С одной стороны, «парламент – это, прежде всего, орган законода-
тельной власти, и никакие конструкции контрольной власти не могут изменить
это положение»
29
. Однако, в современных условиях парламент помимо основ-
ной своей функции – законодательной, имеет множество полномочий, которые
соответствуют сущности государственной контрольной деятельности. Как зве-
но в системе сдержек и противовесов, парламент не может не иметь контроль-
ных инструментов, проявляющих себя в отношении других ветвей власти. Бо-
лее того, вышеуказанное бесспорное утверждение Чиркина В.Е. наоборот ха-
рактеризует парламент как неспециализированный, но от того не менее важ-
ный, орган государственного контроля.
К основным функциям законодательных (представительных) органов
государственной власти относят «представительство интересов народа (народ-
ное представительство), законодательную деятельность, принятие государ-
ственного бюджета и контроль за его исполнением, контроль за исполнитель-
ной властью (парламентский контроль)»
30
.
29
Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 180.
30
Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть
и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 6 - 10.
30
М.В. Баглай говорит о трех основных функциях парламента государства:
«принятие законов, утверждение бюджета и контроль за правительством»
31
.
Федеральным законом от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контро-
ле»
32
определены основы парламентского контроля в Российской Федерации,
устанавливаются отдельные формы парламентского контроля, а также регули-
руются вопросы планирования и осуществления мероприятий парламентского
контроля
33
.
Указанная норма закона перемешивает цели государственного парла-
ментского контроля с его задачами. К субъектам парламентского контроля по
закону следует отнести:
1) палаты Федерального Собрания Российской Федерации;
2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;
3) парламентскую комиссию по расследованию фактов и обстоятельств,
послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
4) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Интересным представляется статус Счетной палаты Российской Федера-
ции, которая отнесена названным законом к субъектам парламентского кон-
троля. Согласно нормам Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ
«О Счетной палате Российской Федерации»208, функционирует как постоянно
действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля).
Законом о парламентском контроле закреплено восемнадцать правовых и
организационных методов парламентского контроля.
1) Рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правитель-
ству РФ.
2) Проведение субъектами парламентского контроля и Счетной палатой
РФ контроля в сфере бюджетных правоотношений путем предварительного, те-
кущего и последующего парламентского контроля.
31
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 493.
32
СЗ РФ. 2013. № 19. ст. 2304
33
Ст. 2 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Официальный интернет-
портал правовой информации / URL: http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2013, СЗ РФ. 2013 г., № 19, ст. 2304.
31
3) Заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правитель-
ства РФ и ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой.
4) Рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального
банка РФ и принятие решений по ним.
5) Заслушивание докладов Председателя ЦБ РФ.
6) Иные формы парламентского контроля в отношении ЦБ РФ, преду-
смотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федера-
ции (Банке России)». В частности, Государственная Дума РФ назначает на
должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ.
7) Парламентские запросы палат Федерального собрания.
8) Парламентские запросы депутатов Государственной и членов Совета
Федерации. Все виды вышеуказанных запросов могут направляться в адрес
Председателя Правительства РФ, членов Правительства РФ, Генерального про-
курора РФ, Председателя ЦБ РФ, руководителей иных федеральных государ-
ственных органов, государственных внебюджетных фондов, органов государ-
ственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления по вопро-
сам их компетенции. Должностное лицо, получившее такой запрос, обязан
предоставить ответ на него устно на заседании соответствующей палаты либо
по согласованию с палатой в письменной форме не позднее чем через пятна-
дцать дней со дня запроса или в иной установленный палатой парламента срок.
Если ответ признается неудовлетворительным, палаты вправе направить запрос
повторно.
9) Заслушивание на заседаниях палат членов Правительства РФ, долж-
ностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных
государственных органов, государственных внебюджетных фондов РФ, ответов
указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов
Государственной Думы в рамках «правительственного часа», а также заслуши-
32
вание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и ко-
миссий палат Федерального Собрания РФ»
34
.
Некоторые формы парламентского контроля регламентируются отдельно.
В частности, согласно нормам закона о парламентском контроле представители
палат Федерального Собрания РФ могут участвовать работе в правительствен-
ной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвы-
чайного характера и ликвидации их последствий. Однако принятие решения об
их участии осталось полностью на усмотрении Правительства РФ, которое
вправе отказать представителям парламента в таком участии.
В качестве формы парламентского контроля может выступать ратифика-
ция (т.е. одобрение, утверждение) парламентом международных договоров, за-
ключаемых органами исполнительной власти. Согласно ч. 2 ст. 15 Федерально-
го закона «О международных договорах Российской Федерации»
35
подлежат
ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключе-
нии которых стороны условились о последующей ратификации (например,
межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства РФ).
Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации междуна-
родных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комис-
сиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.
Следует отметить, что закрепленные законом о парламентском контроле
контрольные полномочия федерального собрания России носят в основном ор-
ганизационно-правовой характер: запросы, слушания, взаимодействия.
Судебный государственный контроль. Правосудие в Российской Федера-
ции это исключительная компетенция судов. На них не могут возлагаться ка-
кие-либо другие функции, противоречащие юридической природе правосудия и
несовместимые с принципом разделения властей. Согласно Конституции РФ в
России существует четыре вида судопроизводства: конституционное, реализу-
34
СЗ РФ. 2006 г. № 1. ст. 7.
35
СЗ РФ. 1995. № 29. ст. 2757
33
емое Конституционным судом РФ; гражданское, административное и уголов-
ное, осуществляемое системой судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Как организационно-правовая форма государственного контроля судеб-
ный контроль представляет собой форму реализации судебной власти, направ-
ленный на защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных ин-
тересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъ-
ектов РФ, муниципальных образований. Судебный контроль должен способ-
ствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правона-
рушений, формированию уважительного отношения к закону и суду. Судебный
контроль существует в виде реализации различными судами судебной системы
Российской федерации полномочий, связанных с разрешением конкретных
правовых споров, предполагающий применение мер публично-правовой ответ-
ственности при нарушении законодательства. Таким образом, данный вид госу-
дарственного контроля носит прецедентный характер.
Государственный контроль суда имеет место в сфере публично-правовых
отношений. Объектом судебного государственного контроля является право-
творческая и правоприменительная деятельность публичной администрации –
органов государственной власти и местного самоуправления. Отличительной
чертой судебного контроля является и то, что инициирование судебной провер-
ки законности существующих отношений происходит в связи с активными дей-
ствиями граждан, организаций, публичных образований, но не самого суда.
«Как свидетельствует практика, количество незаконных действий и решений
государственных органов и их должностных лиц велико. Зачастую нарушаются
наиболее важные права граждан, которым трудно добиться защиты, поскольку
их возможности далеко не равны с возможностями государства, его органов и
должностных лиц. Поэтому обеспечение гражданам равенства в судебном спо-
ре с государством и судебной защиты от нарушений их прав и свобод от дей-
ствий и решений государственных органов - одна из важнейших задач суда»
36
.
36
Сангаджиев Б.В. Юридический механизм защиты прав и свобод человека органами судебной власти // Новый
юридический журнал. 2013. № 2. С. 68 - 73.