34
Призванный, по общему правилу, обеспечить защиту частных интересов,
суд при реализации государственной контрольной функции вправе и обязан при
наличии нарушения законности публичного управления выйти за пределы за-
явленных требований заявителя. При рассмотрении и разрешении дел, возни-
кающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами
заявленных требований. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из
публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей
инициативе в целях правильного разрешения дела. Субъектами государствен-
ного судебного контроля являются суды судебной системы РФ.
Беляев В.П. предлагает следующую систему государственного судебного
контроля:
«а) судебный конституционный контроль, осуществляемый Конституци-
онным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ;
б) судебный контроль в сфере исполнительной власти;
в) контроль в уголовном судопроизводстве (при возбуждении уголовного
дела и его предварительном расследовании);
г) внутриведомственный (иерархический) судебный контроль, который
осуществляется вышестоящими судами по отношению к нижестоящим, непо-
средственно в системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов»
37
.
С нашей точки зрения предложенная классификация представляется не-
верной с методологических позиций, поскольку представляет собой деление
одновременно по субъектному и объектному признаку. Более того, с точки зре-
ния объектов судебного контроля является далеко не полной.
Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией
Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание
чрезвычайных судов не допускается. Судебная система представлена Консти-
туционным судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. По
37
Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: диссерта-
ция ... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 136.
35
этому принципу система субъектов судебного государственного контроля со-
стоит из:
1) судебного контроля Конституционного Суда РФ (конституционный
судебный контроль);
2) контроля судов общей юрисдикции;
3) судебного контроля осуществляемого арбитражными судами. Субъект
государственного судебного контроля в конкретной спорной ситуации опреде-
ляется исходя из правил подсудности, установленных процессуальным законо-
дательством.
Таким образом, субъекты судебной власти в РФ, призванные обеспечить
правопорядок, достигают данной цели не только при осуществлении правосу-
дия в классическом смысле при разрешении частных споров, но они также
осуществляют деятельность, которая по своей сути соответствует сущности,
признакам и назначению государственной контрольной деятельности по про-
верке соблюдения режима законности в действиях публичных органов государ-
ственной власти, муниципальных органов и их должностных лиц. Учитывая
специфику деятельности судов по разрешению споров, можно сказать, что су-
дебный государственный контроль осуществляется в форме правосудия. В свя-
зи с этим судебная организационно-правовая форма государственной кон-
трольной деятельности занимает важное место в отечественной системе госу-
дарственного контроля.
Контроль института уполномоченных по правам (омбудсменов). Основы
функционирования данной организационно-правовой формы государственного
контроля исторически были заложены Конституцией РФ и Федеральным кон-
ституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном
по правам человека в Российской Федерации»
38
. При этом Конституция РФ
дважды упоминает возможность создания подобного рода должностных лиц:
согласно п. «к» ст. 83 основного закона глава государства назначает и освобож-
дает полномочных представителей Президента РФ, а в соответствии с п. «е» ч.
38
СЗ РФ. 1997. № 9, ст. 1011
36
1 ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума назначает Уполномоченного
по правам человека. На сегодняшний день в Российской Федерации субъектный
состав института омбудсменов расширен деятельностью назначаемых Прези-
дентом РФ Уполномоченного по правам ребенка и Уполномоченного по защите
прав предпринимателей (а не «полномочных», что соответствовало бы консти-
туционной формулировке) представителей главы государства.
Институт омбудсменов по традиционному подходу международной ассо-
циации юристов определяется как «служба, предусмотренная конституцией или
актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным долж-
ностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной
властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы,
служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполно-
мочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и
представлять доклады»
39
. При этом важно отметить, что государственная кон-
трольная деятельность омбудсменов, не отменяет и не подменяет компетенцию
других органов, занимающихся правовой защитой граждан. Данный институт
«не принадлежит ни к одной из ветвей власти: ни к законодательной, ни к ис-
полнительной, ни к судебной»
40
.
Субъектами государственного контроля института Уполномоченных по
правам в России на сегодняшний день являются нижеследующие должности.
1) Уполномоченный по правам человека в РФ. «Уполномоченный назна-
чается на должность и освобождается от должности Государственной Думой в
целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан,
их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного
самоуправления и должностными лицами».
41
Уполномоченный по правам че-
39
Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство «БЕК», 1996. С.
6., Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999.
№ 9. С. 21., Синцов Г.В. Институт Уполномоченного по правам человека в механизме противодействия кор-
рупции // Юридический мир. 2012. № 3. С. 30 - 33
40
Комкова Г.Н., Лукашова Н.Ф. Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте
Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления // Омбудсмен: гос-
ударство и защита прав человека. 2012. № 1. С. 53 - 58.
41
Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации»//СЗ РФ. 1997. № 9. ст. 1011.
37
ловека осуществляет рассмотрение жалоб на решения, действия (бездействие)
органов государственной власти, органов местного самоуправления, их долж-
ностных лиц, а также государственных служащих, если ранее заявитель обра-
щался за защитой своих прав в судебном либо административном порядке, но
не согласен с принятыми решениями.
2) Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам
ребенка. Деятельность назначаемого и подотчетного Президенту РФ Уполно-
моченного по правам ребенка регламентирована Указом Президента РФ от
01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федера-
ции по правам ребенка»
42
. Особенностью правового статуса Уполномоченного
по правам ребенка является то, что объектом его контрольной деятельности мо-
гут являться частные организации. В целом полномочия указанного должност-
ного лица урегулированы достаточно скупо и направлены, прежде всего, на мо-
ниторинг деятельности органов государственной власти и органов местного са-
моуправления.
3) Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимате-
лей. Деятельность Уполномоченного по правам предпринимателей, урегулиро-
ванная недавно принятым Федеральным законом от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об
уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федера-
ции»
43
, направлена на осуществление контроля за соблюдением прав и закон-
ных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления
44
.
Субъекты института Уполномоченных по правам рассматривают жалобы.
При рассмотрении жалобы они обладают примерно одинаковым набором кон-
трольного инструментария. Они вправе:
42
СЗ РФ. 2009. № 36. ст. 4312.
43
СЗ РФ. 2013. № 19. ст. 2305.
44
Федеральный закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Рос-
сийской Федерации»// СЗ РФ. 2013. № 19, ст. 2305
38
1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, орга-
ны местного самоуправления;
2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного
самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения,
документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих;
4) обращаться в суд или другие компетентные органы за восстановлением
законности и др.
Анализ контрольной деятельности омбудсменов позволяет, отметить
следующие специфические характеристики данного государственно-правового
института.
Во-первых, существование института уполномоченного это достижение
развития гражданского общества. «Если классическая правовая доктрина тра-
диционно разделяла государство и гражданское общество, то сегодня происхо-
дит трансформация связей между ними. Являясь посредником между государ-
ством и обществом, уполномоченный, с одной стороны, как государственный
орган - это носитель публичных интересов, а с другой стороны, защитник прав
и интересов граждан, благодаря которому гуманизируется государство»
45
.
Во-вторых, омбудсмен имеет возможности обладания относительно ре-
альной информацией о состоянии законности государственного аппарата, по-
скольку получает информацию из первых рук при рассмотрении жалоб граж-
дан, пострадавших от деятельности государственных и муниципальные орга-
нов.
В-третьих, уполномоченный по правам это некая политически и юриди-
чески независимая фигура, находящаяся вне «системы».
В-четвертых, важно также и то, «что полномочия омбудсмена имеют не
императивный, а рекомендательный характер. Тем самым омбудсмен может
45
Зражевская Т.Д. Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции //
Омбудсмен. 2012. № 2. С. 12 - 16.
39
сделать имеющиеся проблемы достоянием общественности и тем самым гаран-
тировать улучшение качества публичной власти»
46
.
В-пятых, несмотря на свою разнородность по статусу, омбудсмены имеют
схожие по существу цели и задачи, однородную компетенцию, схожий набор
правовых и организационных методов контрольной деятельности, характери-
зующих данный вид контроля как специализированный и внешний.
Государственный контроль, реализуемый Уполномоченными по правам,
занимает пусть не главенствующее, но отдельное, интенсивно развивающееся
место в системе организационно-правовых форм государственной контрольной
деятельности.
Внутренний государственный контроль органов исполнительной власти.
Исполнительная власть в современном государстве представляет собой само-
стоятельную сформировавшуюся ветвь государственной власти по осуществле-
нию текущего управления делами государства, реализуемой специально со-
зданной системой органов, наделенных исполнительно- распорядительными
полномочиями. Исполнительная государственная власть характеризуется при-
знаками системности, непрерывности, универсальности. Органы исполнитель-
ной власти осуществляют организующую, исполнительно-распорядительную
деятельность. В их непосредственном ведении находятся огромные ресурсы:
правовые, экономические, технические, организационные, информационные.
Издаваемые органами исполнительной власти правовые акты призваны детали-
зировать, уточнять, развивать законы, принимаемые законодательным органом
государства. В этой связи возникает необходимость постоянного контроля со
стороны законодательных органов за законностью деятельности исполнитель-
ной ветви.
Государственное управление можно понимать в узком и широком смыс-
лах. В широком смысле государственное управление это деятельность всех гос-
ударственных органов при осуществлении государственной власти. В узком же
46
Зражевская Т.Д. Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции //
Омбудсмен. 2012. № 2. С. 12 - 16.
40
смысле это подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность орга-
нов исполнительной власти. Однако, данная организующая исполнительно-
распорядительная деятельность характерна не только органам исполнительной
власти. Она может осуществляться в рамках иных ветвей власти или в деятель-
ности несистемных органов государственной власти (Президент РФ, Счетная
палата РФ и др.). В связи с этим понятие «государственное управление» даже в
узком смысле является более объемным по содержанию, чем понятие «испол-
нительная власть». Исполнительная власть это деятельность только органов ис-
полнительной власти, но осуществляется она, прежде всего, в форме государ-
ственного управления. В этой связи государственная контрольная деятельность
в самом общем виде это функция именно органов исполнительной власти.
Государственный контроль как форма государственного управления, его
функция или стадия, составляет важное направление деятельности органов ис-
полнительной власти. Контроль, реализуемый исполнительной властью, напол-
няет основное содержание государственной контрольной деятельности. Госу-
дарственные органы исполнительной власти образуют объемную, иерархически
выстроенную систему с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. В
отношениях между данными органами единой системы возникают внутриве-
домственные контрольные отношения публичных служб за подчиненными
публичными службами. Высшим органом исполнительной власти в России яв-
ляется Правительство РФ. В его состав входят Председатель, его заместители и
федеральные министры. Председатель Правительства РФ назначается Прези-
дентом РФ с согласия Госдумы Федерального Собрания РФ. Заместители Пред-
седателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и
освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя.
Структура федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст.
112 Конституции РФ устанавливается указом Президента РФ по предложению
Председателя Правительства РФ не позднее недельного срока после назначе-
ния.
41
Государственная контрольная деятельность органов исполнительной вла-
сти реализуется в двух направлениях: контроль за законностью деятельности
самих органов исполнительной власти внутри системы в порядке подчиненно-
сти (контроль публичных служб за публичными службами) и государственный
контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, в различных
частных сферах жизни за законностью деятельности физических лиц, субъектов
предпринимательской деятельности, некоммерческих организаций (контроль
публичных служб за частными субъектами).
Государственный контроль второго направления, реализуемый, прежде
всего, федеральными службами, на сегодняшний день составляет самостоя-
тельную организационно-правовую форму, именуемую административным
надзором.
Основными направлениями такой государственной контрольной деятель-
ности «в сфере исполнительной власти являются:
- общий контроль за деятельностью органов исполнительной власти;
- контроль в финансовой и бюджетной сферах;
- контроль в кадровой сфере, за исполнением законодательства о государ-
ственной службе и борьбе с коррупцией; - контроль за законностью актов орга-
нов исполнительной власти; - контроль за соблюдением прав и свобод человека
и гражданина органами исполнительной власти»
47
.
Правительство РФ, являясь высшим коллегиальным органом, возглавля-
ющим единую систему исполнительной власти, организует исполнение Кон-
ституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ. При этом Прави-
тельство РФ осуществляет систематический контроль за исполнением норм за-
конодательства и подзаконных актов, принимает меры по устранению выяв-
ленных нарушений. Подконтрольными объектами выступают федеральные ор-
ганы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ
48
.
47
Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс…канд.
юрид. наук. М., 2009. С. 88.
48
Ст.ст. 1,4 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правитель-
стве Российской Федерации»// СЗ РФ. 1997. № 51. ст. 5712.
42
Таким образом, Правительство осуществляет внутренний контроль дея-
тельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполни-
тельной власти, которые ответственны перед ним за выполнение порученных
задач. Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах
и иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок
создания и деятельности территориальных органов федеральных органов ис-
полнительной власти, назначает на должность и освобождает от должности за-
местителей федеральных министров, руководителей федеральных органов ис-
полнительной власти и их заместителей, находящихся в ведении Правительства
РФ.
При реализации контрольных полномочий Правительство РФ вправе:
- отменять акты федеральных органов исполнительной власти или при-
останавливать действие этих актов;
- распределять функции между федеральными органами исполнительной
власти;
- учреждать правительственные комиссии по расследованию причин воз-
никновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их послед-
ствий. Федеральные министерства, службы и агентства также осуществляют
государственную контрольную деятельность в этом направлении. При реализа-
ции внутреннего (ведомственного) контроля они проверяют законность дея-
тельности подчиненных им федеральных органов исполнительной власти.
Федеральные министерства осуществляют контроль в отношении подве-
домственных им федеральных служб и агентств, а также в отношении создан-
ных им/ими территориальных органов. В частности, министерства в лице ми-
нистра утверждают ежегодный план и показатели деятельности федеральных
служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; назначают на
должность и освобождают от должности заместителей руководителей феде-
ральных служб и агентств, а также руководителей территориальных органов.
Кроме того, министры вправе давать руководителям федеральных служб и фе-
деральных агентств, подведомственных соответствующему Министерству, обя-
43
зательные для исполнения указания, а также вправе приостанавливать в случае
необходимости решения подведомственных Министерству федеральных служб
и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если
иной порядок их отмены не установлен федеральным законом. К примеру, ми-
нистр природных ресурсов и экологии РФ вправе отменять решения руководи-
телей Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; Феде-
рального агентства водных ресурсов; Федерального агентства лесного хозяй-
ства; Федерального агентства по недропользованию
49
.
Самостоятельные по статусу Федеральные службы и агентства, которые
не входят в состав министерств, самостоятельно осуществляют контроль в от-
ношении созданных ими территориальных органов. Контроль же в отношении
таких федеральных служб и агентств, которые не входят в состав министерств,
осуществляет либо Правительство РФ, если они находятся под его непосред-
ственным руководством (социально- экономический блок) либо Президент РФ,
если они находятся под непосредственным руководством Президента РФ (си-
ловой блок).
Таким образом, органы исполнительной власти во главе с Правитель-
ством РФ образуют единую централизованную систему федеральных органов.
В данную систему входят различные виды органов исполнительной власти: фе-
деральные министерства, службы и агентства. Все названные органы создают
свои территориальные органы. В итоге формируется иерархическая система
федеральных органов исполнительной власти с подчинением нижестоящих
вышестоящим.
Таким образом, государственный контроль органов исполнительной вла-
сти как самостоятельная организационно-правовая форма государственной
контрольной деятельности в этом направлении (публичных служб за публич-
ными службами) является ярко выраженным внутренним (ведомственным) кон-
49
п. 10 Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 (ред. от 27.12.2013) «О Министерстве природных
ресурсов и экологии Российской Федерации»// СЗ РФ. 2008. № 22. ст. 2581.