23
Члены групп и постов народного контроля осуществляли свою
деятельность на общественных началах. Такая работа позиционировалась
почетной общественной обязанностью.
Любые попытки преследования народных контролеров, расправы над
ними за их общественную деятельность, зажима критики решительно
пресекались, а виновные в этом лица привлекались к строгой ответственности
вплоть до снятия с постов и предания суду.
На дальнейшее развитие системы народного контроля значительное
влияние оказало принятие Конституции СССР 1977 г., которая в ст. 92
предусматривала создание органов народного контроля, которые сочетали
государственный контроль с общественным контролем трудящихся на
предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Перед органами
народного контроля ставились следующие задачи:
- контроль за выполнением государственных планов и заданий;
- ведение борьбы с нарушениями государственной дисциплины,
проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с
бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом;
- способствование совершенствованию работы государственного
аппарата.
Характерной чертой правового статуса органов народного контроля
являлось то, что они формировались законодательными (представительными)
органами государственной власти - советами народных депутатов и,
соответственно, были подотчетны им. Во многом данные органы являлись
прототипом современных счетных палат - контрольно-ревизионных структур,
осуществляющих парламентский финансовый контроль. По сути, органы
народного контроля подлинного народовластия не осуществляли, так как
функционировали на основе жесткого подчинения государству в соответствии
со строгой регламентацией их действий. Таким образом, несмотря на
конституционализацию понятия "общественный контроль", в СССР в
24
отсутствие полноценного гражданского общества ни о каком реальном
гражданском контроле не могло быть и речи
Положения, заложенные в Конституции СССР 1977 г., нашли свое
развитие в Законе от 30.11.1979 «О народном контроле в СССР», который
устанавливал сочетание государственного контроля с общественным контролем
трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях.
Народный контроль осуществлялся органами народного контроля,
образуемыми советами народных депутатов или избираемыми трудовыми
коллективами.
Система народного контроля в СССР включала:
- Комитет народного контроля СССР;
- комитеты народного контроля союзных республик;
- комитеты народного контроля автономных республик, краев, областей,
автономных областей, округов, городских и районных комитетов народного
контроля;
- группы и посты народного контроля при сельских и поселковых советах
депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях,
организациях и воинских частях.
Закон закрепил ряд принципов, на основании которых строилась
деятельность органов народного контроля: законность, демократический
централизм, коллективность, гласность, взаимодействие органов народного
контроля с комиссиями советов народных депутатов и государственными
органами, с органами прокуратуры, внутренних дел, юстиции,
государственного арбитража и судами, участие в деятельности органов
народного контроля общественных организаций.
По способам образования, составу, формам и методам деятельности
народный контроль представляется достаточно демократичным.
В комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в
колхозах, учреждениях и организациях избирались, а в группы народного
контроля при поселковых, сельских советах народных депутатов выдвигались
25
наиболее активные и авторитетные рабочие, колхозники, служащие, учащиеся
высших и средних специальных учебных заведений, а также пенсионеры и
домашние хозяйки.
Комитеты народного контроля с привлечением рабочих, колхозников,
специалистов народного хозяйства с участием представителей органов
государственного управления, профсоюзных, комсомольских организаций,
работников средств массовой информации, членов ревизионных комиссий
кооперативных и других общественных организаций проводили проверки,
обследования, рейды как на отдельных предприятиях, в колхозах, учреждениях,
организациях, так и в пределах района, города, автономного округа,
автономной области, области, края, автономной республики, союзной
республики, отрасли народного хозяйства. По результатам проверок комитеты
народного контроля принимали постановления, в которых в пределах своих
полномочий определяли меры по устранению выявленных недостатков в
работе предприятий, колхозов, учреждений, организаций, министерств,
государственных комитетов, ведомств.
Кроме того, комитеты народного контроля рассматривали поступающие в
комитеты предложения, заявления и жалобы граждан, принимали меры к
решению поставленных в них вопросов, осуществляли прием граждан,
который вели председатели, заместители председателей, члены комитетов,
работники бюро жалоб и предложений трудящихся и другие штатные и
внештатные работники аппарата комитетов.
Члены групп и постов народного контроля наделялись широкими
правами. Так, группы и посты народного контроля имели право:
- проводить на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях
проверки, рейды, смотры с участием в них рабочих, колхозников,
специалистов, представителей профсоюзных и комсомольских организаций;
- обсуждать итоги проведенных мероприятий;
- вносить на рассмотрение администрации, общественных организаций,
трудовых коллективов возникающие вопросы;
26
- контролировать, как администрация выполняет их предложения и
рекомендации.
При установлении нарушений государственной дисциплины или
требований советского законодательства комитеты народного контроля имеют
право:
1) указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать
им предупреждения, обязывать устранить выявленные нарушения, передавать
материалы о нарушениях на обсуждение трудовых коллективов, общественных
организаций, рассмотрение органов государственного управления;
2) ставить перед руководителями предприятий, учреждений, организаций,
правлениями колхозов или вышестоящими органами вопросы об отмене
распоряжений должностных лиц, нарушающих законные интересы
предприятий, колхозов, учреждений, организаций или ущемляющих права
граждан; приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия
должностных лиц, если они могут причинить существенный вред
государственным или общественным интересам либо правам граждан, и
сообщать об этом руководителям соответствующих предприятий, колхозов,
учреждений, организаций или вышестоящим органам для принятия
необходимых мер;
3) налагать на виновных должностных лиц взыскания (постановка на вид,
выговор, строгий выговор);
4) производить денежные начеты на должностных лиц, причинивших
материальный ущерб государству, колхозам, кооперативным и иным
общественным организациям;
5) отстранять от занимаемых должностей лиц, допустивших срыв
выполнения решений партии и правительства, грубые нарушения
государственной дисциплины, социалистической законности, а также
бюрократизм и волокиту, причинившие существенный ущерб интересам
государства, организаций и граждан.
27
Кроме того, комитеты народного контроля наделялись правом
направления материалов о хищениях, злоупотреблениях и других действиях
должностных лиц, выявленных проверками и влекущих уголовную
ответственность, в органы прокуратуры.
Отдельно следует отметить, что в советский период общественный
контроль в местах лишения свободы осуществлялся распределительными
комиссиями, которые состояли из представителей общественности.
Впоследствии полномочия по осуществлению общественного контроля в
пенитенциарной сфере были переданы наблюдательным комиссиям, члены
которых имели право беспрепятственно посещать поднадзорное
исправительное учреждение без специального разрешения в любое время суток.
Члены наблюдательных комиссий следили за улучшением санитарно-бытовых
условий и культурного обслуживания осужденных, за своевременным и
объективным рассмотрением администрацией исправительного учреждения
жалоб осужденных, а также обеспечивали наблюдение за целесообразностью и
законностью действий администрации в отношении применения к осужденным
условно-досрочного освобождения.
Надо отметить, что через органы народного контроля в советское время
широкие массы трудящихся вовлекались в управление государственными и
общественными делами. В их работе участвовали более 10 миллионов человек.
Работа трудящихся в народном контроле рассматривалась «как важная форма
развития их политической зрелости и активности в защите народных интересов,
воспитания государственного подхода к делу, хозяйского отношения к
народному достоянию».
Третий этап советского периода связан с полным упразднением органов
общественного (народного) контроля. Так, 16 июня 1990 г. I Съезд народных
депутатов РСФСР принял Постановление «Об упразднении органов народного
контроля в РСФСР», которым упразднились органы народного контроля в
России. Конституционной комиссией поручалось подготовить предложения об
изменениях в соответствующих статьях Конституции РСФСР. Как заметил в
28
свое время Олег Попцов, политический деятель и журналист, в своей книге
«Хроника времен «царя Бориса», «...Борис Николаевич явно перепутал
партийный контроль с народным...», да и само слово «контроль» в то время
ассоциировалось с авторитаризмом, нежели с властью народа. Потребовалось
более двух десятков лет, чтобы изменить правовое и политическое
правосознание наших чиновников и добиться принятия Федерального закона
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Проанализировав научную литературу, мы можем сделать вывод о том,
что народный контроль, который был создан в советское время, внес весомый
вклад в развитие системы участия общества в управлении делами государства.
Создание системы общественного контроля в структуре советской власти
явилось беспрецедентным шагом, направленным на становление гражданского
общества и правового государства.
29
Глава 2. Современное состояние и перспективы развития
системы общественного контроля в Российской Федерации
2.1 Формы участия граждан в управлении делами государства
Основной путь в институциональном и содержательном становлении
институтов гражданского общества Россия прошла. Сформирована
многопартийность, функционируют общественные объединения, действует
институт местного самоуправления, законодательно закреплены институты
публичных мероприятий и обращений граждан, проводятся выборы и
референдумы. Тем не менее развитие гражданского общества в современной
России, формирование эффективной политической системы общества
обусловлены характером и тенденциями развития демократических отношений,
новой управленческой правовой культуры общества.
В свою очередь, общественность представляет собой относительно новую
для российской юридической науки и политической практики категорию,
которая в той или иной мере исследуется современными учеными, в первую
очередь в контексте участия в государственном и муниципальном управлении.
Так, под общественностью понимают общество, передовую ее часть,
выражающую его мнение
15
. Эта часть концентрированно выражает
политическую, общественную позицию, показывает настрой, культурно-
духовное, национально-конфессиональное состояние общества. При этом
общественность необходимо рассматривать прежде всего в разрезе
современного, действующего состояния общества, ее текущего политико-
правового развития и институционального содержания. Здесь следует исходить
из того, что общественность, в особенности как часть общества, выступает
показателем настроений и стремлений обществ, что, в свою очередь, позволяет
определить политическую, национальную зрелость многонационального
народа. Кроме того, представители общественности напрямую не связаны с
государственной властью, непосредственно не участвуют в осуществлении
правоприменительной и управленческой деятельности, а также не наделены
15
Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения //
Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С.63
30
императивно-властными средствами и не являются основными звеньями
государственного аппарата.
Это обусловливает необходимость дополнительного изучения и
сущностного понимания содержания институтов гражданского общества,
которые обладают необходимыми ресурсами в решении социально значимых
проблем и задач. Но здесь важно преодолеть общественный партикуляризм и
сформировать прогрессивную систему взаимодействия общества и
государства
16
.
В этом плане представляется перспективным формирование обновленной
формулы участия граждан в развитии российской политической системы, где
такие категории, как гражданский долг, гарантии гражданской оппозиции,
эффективность общественного контроля, системность общественного
мониторинга, станут рассматриваться как комбинированные правовые средства
реализации законной инициативы и стремлений граждан в сфере
государственного управления.
Представляется целесообразным определить следующие формы участия
граждан в управлении делами государства. При этом, основываясь на
политической и конституционно-правовой практике, можем обозначить три
группы таких форм: классические, перспективные и допустимые.
1. Классические формы. Это выборы, референдум, обращения граждан,
публичные мероприятия (собрания, митинги и демонстрации, шествия,
пикетирования), формирование и деятельность общественных объединений
(политических партий, общественных движений и др.). Местное
самоуправление, которое включает собственные общие (выборы, референдум и
т.д.) и специальные (органы местного самоуправления, конференция граждан,
отзыв выборных должностных лиц и др.) формы его осуществления.
Эти формы можно уравнять с институтами демократии. Но важно понять,
что осуществление действующей демократической системы основывается на
16
Гриб В.В. Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной
власти // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 11. 58с.
31
определенных принципах, которые необходимо не только нормировать, но и
развивать. Среди них: научный прогресс и сосредоточение усилий на
возобновлении научного ресурса; систематическое отслеживание уровня
эффективности действия нормативных правовых актов в сфере гарантирования
общественных институтов, определение динамики данного законодательства;
полноценное функционирование института общественного присутствия в
законотворческой деятельности. Так, современная юридическая наука проводит
конструктивное осмысление таких сторон гражданского общества, как:
принципы взаимоотношений личности, общества и государства; общественный
контроль в отношении государственного аппарата; независимость,
самосохранение и самодостаточность гражданского общества; состояние
политико-правовой автономии и активности личности; развитие общественно-
политических институтов гражданского общества, взаимосвязь гражданского
общества и международных институтов и др. Эти и другие институты
находятся в русле развития эффективной российской государственности,
механизма гарантирования прав человека и создания условий для реального
участия граждан в управлении делами государства.
2. Перспективные формы. В целом они связаны с государственно-
частным партнерством. Общие параметры данных форм участия граждан в
управлении делами государства законодателем нормированы, но практика их
реализации сегодня только складывается.
Ярким примером может служить правовой статус Общественной палаты
Российской Федерации. Надо сказать, что этот орган получает
преимущественно положительные отзывы, выступая при этом площадкой для
формирования и деятельности новых общественных структур. Это также
деятельность советов, комиссий, иных общественных групп, создаваемых при
органах государственной власти. Важно не забывать место и роль подобных
общественных объединений на региональном уровне.
Это выступления экспертов при обсуждении законопроектов на
заседаниях комитетов федерального и регионального парламентов, а также
32
участие данных специалистов в работе судебных органов, в частности
Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Кроме того, к указанной группе можно отнести непосредственное участие
граждан в управленческом механизме. Речь может идти о присяжных
заседателях при осуществлении судопроизводства; независимых экспертах и
специалистах, участвующих в работе конкурсных комиссий при поступлении
на государственную службу или урегулировании конфликта интересов. Это
также члены избирательных комиссий, представляющих интересы
общественных объединений и иных структур гражданского общества.
Возможно, такую роль можно адресовать депутатам представительных органов
местного самоуправления, законодательных органов субъектов Российской
Федерации, которые осуществляют свою работу на непостоянной основе.
Институт проведения независимых правовых экспертиз. Здесь можно
говорить об альтернативных государственным экспертных объединениях,
агентствах, отдельных специалистах, предметом исследования которых
являются законопроекты и уже вступившие в силу законы, устанавливающие
порядок и результаты деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления через призму реализации ими общественных
потребностей, гарантирования прав и законных интересов граждан. Вместе с
тем особое место занимают антикоррупционные экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов, проводимые институтами гражданского
общества и гражданами
Сегодня активно реализуются гражданские инициативы. Это
деятельность негосударственных групп, прежде всего общественных
объединений, иных институционально оформленных и имеющих легальный
конституционно-правовой статус организаций, которые обоснованно
выступают с критикой тех или иных действий властей, выявляют недостатки в
их деятельности, формируют на этой основе предложения по
совершенствованию российского законодательства. Правотворцу можно
предусмотреть привлечение институтов гражданского общества к