76
Что касается трансакционных издержек, то с ними связано
использование бюджета как инструмента регулирования социально-
экономических отношений, в том числе в сфере предоставления жилищно-
коммунальных услуг
97
.
Государство в современных условиях является участником контрактной
системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения собственных
нужд. Одним из проявлений этого вида деятельности становится поиск
информации о качестве, потребительских свойствах продукции, предлагаемых
участниками рынка, условиях гарантийного обслуживания; оценка
обоснованности потребности в соответствующей продукции, возникающей у
государственных структур-потребителей и т.п., а также защита прав и
интересов, связанных с исполнением государственных контрактов в
досудебном и судебном порядке.
Снижение трансакционных издержек основывается на появлении
персонифицированного обмена, поскольку, как отмечено выше, в ГБУ
объединены функции ряда организаций, что, в свою очередь, определяет весь
комплекс отношений с конкретным субъектом жилищно-коммунального
комплекса. В числе ожидаемых положительных экстерналий от организации
жилищно-коммунального управление Московской области (далее – ЖКУ МО)
следует выделить
98
:
- развитие открытой системы взаимодействия власти и граждан,
индикаторами которой для национального и мирового сообщества являются
функционирование соответствующих организаций и структура расходов
городского бюджета;
- расширение возможностей общественного контроля, в том числе
посредством предоставления гражданам правительственных электронных
сервисов открытого голосования, направления претензий (интернет-портал«
97
Цветкова Г.С. Институциональные ловушки как провалы институционального взаимодействия / Г.С.
Цветкова // Инновационные технологии управления и права. – 2013. – № 1-2 (5). – С. 37.
98
Козлова С.Б. К вопросу об учредительском финансовом регулировании бюджетных учреждений жилищно-
коммунального хозяйства Москвы / С.Б. Козлова // Региональная экономика: теория и практика. – 2017. – №
15(1). – С. 134.
77
Активный гражданин»), а также – формирования института общественных
советников;
- привлечение граждан к непосредственному решению общегородских
вопросов ЖКХ (например, летом 2017 г. прошел конкурс проектов
благоустройства общественных территорий Московской области).
Риск нейтрализации вышеперечисленных ожиданий повышается до
100% в отсутствие действенных инструментов контроля качества услуг. Это и
есть главный ограничитель в рамках формального института ЖКУ МО –
отсутствие действенных инструментов контроля. Отмеченное выше
воздействие института ЖКУ МО на трансакционные издержки и внешних
субъектов приводит к определенным положительным сдвигам в
институциональной среде. Однако ключевым аспектом его появления должно
служить повышение ценности акта обмена для конечного потребителя –
улучшение обслуживания МКД и прилегающих территорий. Чем государство
гарантирует качество своих услуг и какие инструменты контроля предлагает?
С одной стороны, контроль в определенной мере осуществляется
учредителем, который принимает документальные отчеты ГБУ о выполнении
государственного задания. Квалификации профессионального состава органов
власти недостаточно для осуществления экспертной оценки технико-
экономических характеристик оказываемых услуг. Данное обстоятельство
связано не с низким кадровым потенциалом государственных органов, а с
отсутствием у них соответствующих полномочий, организационно-правовых
оснований для регулирования отношений между учредителем и учрежденной
им организацией.
Необходимо также отметить, что информации, содержащейся в
государственном задании, недостаточно для формирования такой отчетности,
которая служила бы для полноценного контроля. Задание служит, прежде
всего, экономическим обоснованием для определения объемов бюджетного
финансирования. Этот документ несет общую информацию о планируемых к
выполнению услугах и работах на конкретной территории, но не раскрывает
78
детально их состав и качественные характеристики, а потому не может
предоставить достаточно сведений о полноте и качестве общественных благ.
В подобной ситуации для совершенствования системы контроля
возможно лишь принятие дополнительных мер, направленных на упорядочение
внутренних связей между органами государственной власти и
государственными учреждениями для повышения последними уровня
финансовой дисциплины, соблюдения принципов бюджетной системы (потому
что объектами контроля в рассматриваемом контексте будут служить
бюджетные средства, передаваемые ГБУ, порядок их использования и т.п.), но
при этом остается в стороне задача улучшения потребительских свойств услуг.
Таким образом, вопрос контроля является весьма сложным и
неоднозначным. Прежде всего, это обусловлено тем, что в цикле производства
государственных услуг преобладает единый субъект – государство. Кто будет
осуществлять контроль за деятельностью самого производителя услуг?
Вероятно, положительную роль в данной связи должно сыграть общество, т.е.
непосредственные потребители услуг. Это, в свою очередь, соответствует
принципам демократического общества. В настоящее время существуют
возможности взаимодействия граждан с государством в рамках управления
производством общественных благ. В частности, на местном уровне
инструментами такого управления являются советы депутатов внутригородских
муниципальных образований, а также специализированные электронные
сервисы для обращений граждан по вопросам ЖКХ.
В первом случае речь идет о волеизлиянии граждан в отношении
потребности в решении жилищно-коммунальных вопросов через местные
представительные органы власти, а во втором – об упрощении процедуры
направления обращений в органы власти, в том числе сообщений о частных
случаях нарушений со стороны поставщиков ЖКУ МО. Однако использование
данных инструментов не оказывает прямого влияния на повышение качества
ЖКУ МО, в том числе ввиду отсутствия в государственных органах методики
систематизации обращений граждан о нарушениях, анализа текущей ситуации
79
на территории и выработки на этом основании решений по комплексному
улучшению качественных показателей предоставления услуг.
Таким образом, невозможность осуществлять полноценный контроль
деятельности ГБУ является одним из формальных институциональных
ограничений, которое препятствует обеспечению прозрачности деятельности
учреждений, повышает риск коррупционной активности, ослабляет (пусть
косвенно) действие принципа эффективного расходования бюджетных средств,
снижает возможности потребителей влиять на качество производимых
государством услуг.
3.2. Мероприятия по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов государственного управления в Московской
области и предварительная оценка их эффективности
Для улучшения организации контроля за деятельностью органов
государственного управления в Московской области необходимо сделать
следующее:
1) Разработать единую методику оценки деятельности для всех органов
государственного контроля, которая будет содержать типовые критерии и
показатели. Эти показатели должны иметь объективные значения, доказанные
эмпирическим путем.
2) Разработать нормативные показатели для критериев, которые
представляют это возможным. Так, критерий интенсивности, показывающий
количество контрольных мероприятий на одного инспектора, инспекцию,
аудиторское направление, орган, должен иметь верхний порог значения.
Слишком большое количество контрольных мероприятий на одного инспектора
увеличивает нагрузку на служащего, что непременно скажется на результатах
контрольного мероприятия.
Определение нормативных значений для показателей эффективности
деятельности также способствует упрощению интерпретации полученных
результатов. Отклонение фактических значений от нормы будет способствовать
80
выявлению существующих в контрольном органе проблем, поможет наладить
качественную работу отдельных структурных элементов и всего контрольного
органа.
3) Разработать единые стандарты ведения необходимой отчетности для
органов государственного контроля. Все необходимые данные для расчета
представленных в методике критериев должны быть структурированы в едином
отчете. Исключается возможность утаивания информации или её неполного
представления.
4) Для Государственной жилищной инспекция Московской области
разработать новые направления надзорной деятельности в соответствии со
вновь возложенными полномочиями, в том числе надзор за деятельностью
регионального оператора по капитальному ремонту и формированием фондов
капитального ремонта.
5) Одобрить проекты административных регламентов исполнения
функций по осуществлению:
- государственного строительного надзора на территории Московской
области;
- регионального государственного жилищного надзора на территории
Московской области в отношении органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований
Московской области;
- государственного контроля (надзора) в области долевого
строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости
на территории Московской области.
К основным рекомендациям по повышению эффективности
деятельности органов местного самоуправления Московской области в сфере
строительстава, ЖКХ и повышения энергоэ-ффективности относятся
следующие:
81
- принятие администрациями муниципальных образовании решений по
вовлечению в хозяйственный оборот (изъятию из хозяйственного оборота)
объектов незавершенного строительства, не обеспеченных финансированием;
- создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в
экономику муниципального образования;
- соблюдение строительных норм и правил при разработке проектной н
рабочей документации и выполнении строительно-монтажных р; разработка
мероприятий, направленных на соблюдение нормативных сроков ввода в
эксплуатацию объектов капитального строительства;
- повышение требований к качеству конкурсной документации в части
требований к организацни-подрядчику, строительным организациям; усиление
строительного контроля;
- модернизация жилищно-коммунальной сферы, развитие конкуренции
в управлении жилищным фондом и его обслуживании;
- передача объектов коммунальной инфраструктуры организациям
частной формы собственности на правах долгосрочной аренды или концессии;
- достижение финансовой устойчивости организаций жилищно-
коммунального комплекса;
- разработка новых и актуализация действующих комплексных
муниципальных программ развития коммунальной инфраструктуры;
- разработка документов территориального планирования с учетом
требований энергетической эффективности и реализуемыми муниципальными
программами энергосбережения;
- разработка и актуализация муниципальных программ
энергосбережения;
- реализация энергосберегающих мероприятий в бюджетной сфере.
обеспечение учета энергетических ресурсов в муниципальных бюджетных
учреждениях;
- внедрение энергосберегающих технологий.
82
С целью предварительной оценки эффективности предложенных
мероприятий по совершенствованию организации контроля за деятельностью
органов государственного управления в Московской области была проведена
оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности
жилищно-коммунального хозяйства Московской области.
Расчет и оценка фактических (достигнутых) значений показателей
осуществлялась для каждого вида контрольно-надзорной деятельности и по
каждому показателю. Оценка фактических (достигнутых) значений показателей
(F) проводилась путем сравнения с целевыми (индикативными) (F) значениями
показателей.
Результаты оценки фактических (достигнутых) значений показателей
выражаются в числах, соответствующих или не соответствующих плановым
значениям (КРI). Выставление значений осуществляется по следующему
принципу: если показатель достигнут (не достигнут), то выставляется значение,
соответствующее значению достигнутого (не достигнутого) показателя,
установленного в КРI (см. приложение 3).
Итоговая оценка результативности и эффективности характеризует
достижение или не достижение целевых (индикативных) значений показателей
оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности
и является суммой результатов (R).
Определение итоговой оценки эффективности и результативности
осуществляется путем суммирования полученных значений (R) по каждому
показателю и определения степени достижения максимально возможного
результата.
Определение максимально возможного результата осуществляется по
формуле:
R
F
1
V
F
2
V
F
3
V
F
4
V
F
5
V ,
(4)
1 2 3 4 5
P
1
P
2
P
3
P
4
P
5
где Р – фактический результат;
F – планируемый результат;
83
V – вес результата в процентах согласно важности задачи;
R – результат.
На основе рейтинга результативности и эффективности контрольно-
надзорной деятельности рассчитывается итоговая оценка результативности и
эффективности контрольно-надзорной деятельности и готовится заключение о
результативности и эффективности как контрольно-надзорной деятельности в
целом, так и инспекторского состава.
Как видим (см. приложение 3) до реализации предложенных
мероприятий уровень ЦИОГВ (ЦИОГВ – центральные исполнительные органы
государственной власти) был недопустимо низким (70%), в процессе
реализации мероприятий он стал низким (80%), личный уровень остался
практически тем же.
Таким образом, план мероприятий по совершенствованию организации
контроля за деятельностью органов государственного управления в
Московской области является эффективным.
Выводы по главе 3
Проблемы функционирования современной системы государственного и
муниципального контроля, новые макроуровневые ориентиры развития России
и целевые установки бюджетной реформы обуславливают необходимость
разработки и реализации концепции формирования эффективной системы
государственного и муниципального контроля.
Эффективности контроля за деятельностью органов государственного
управления будет способствовать создание единой системы внутреннего
финансового контроля и аудита.
Единая система позволит осуществить координацию работ всех органов
контроля по проведению контрольно-надзорных мероприятий, обеспечить
органы контроля единой методологией проведения контрольных мероприятий,
определив структуру и формы документов, формируемых при проведении
проверок, а также регламент проведения контрольных мероприятий.
84
Нами были выявлены проблемные вопросы государственного
финансового контроля, систематизированы успехи и недостатки в его
организации.
Анализ состояния системы государственного финансового контроля в
России показал его недостаточную эффективность. Несмотря на
преобразования государственных бюджетных отношений, контроль в этой
сфере остался прежним. Он не отвечает современным условиям ни по
методикам, ни по концепции, в основе которой лежит множественность органов
контроля и дублирование одних и тех же задач. В связи с чем в этой области
необходимы срочные преобразования.
85
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог исследования, необходимо отметить, что под
государственным контролем (надзором) понимается мониторинг, регулярно
осуществляемый государственными органами власти, в чью компетенцию
входит данный вид управленческой деятельности, в отношении объекта
контроля (надзора), неподчинённые им физические и юридические лица. Целью
такого мониторинга, является предупреждение, выявление и соответственно
пресечение правонарушений либо требований указанных должностных лиц,
осуществляющих государственный контроль (надзор), в результате таких
выявлений нарушений могут применяться меры государственного
принуждения.
Исследовав сущность государственного контроля (надзора) с точки
зрения функций государственных органов, позволило выявить не только
основные закономерности, принципы его осуществления, но и
проанализировать некоторые проблемы, возникающие в практике деятельности
органов власти, на которые возложены обязанности по осуществлению
государственного контроля (надзора).
Рассмотрев теоретическое (доктринальное) и законодательное
разграничение рассматриваемых функций автором было установлено, что в
нормативно-правовой базе отсутствует четкое, для восприятия разграничения
рассматриваемых функций, а те попытки, которые были сделаны
законодателем, имеют бессистемный характер и не могут рассматривать в
полной мере как ясное разграничение.
Напротив, в научной литературе данные понятия имеют не только
условное разграничение, но и вполне ясные черты. Так, контроль
рассматривается, как деятельность государственных органов, наделенная
определёнными полномочиями, которая направлена на предупреждение,
выявление и пресечение нарушений различными организациями, требований,
установленных законодательством РФ.