16
Еще одними авторами, рассматривающих контроль как систему
наблюдений, являются А.С. Наринский и Н.Г. Гаджиев, указывают
9
, что эта
система направлена на хозяйственную деятельность.
С.В. Бендюрина рассматривает контроль, как деятельность контрольных
органов, создающая условия для предположения итогов воздействия на
контролируемый объект, имеющие под собой правовую основу. Другими
словами такая деятельность влечет создание взаимосвязи между
нормотворчеством и исполнением, она выстраивает четкую линию отношений с
одной стороны которой контролирующий субъект, с другой подконтрольный
объект.
10
Контроль можно рассматривать и как сбор и переработку информации,
такое определение дает основание утверждать о близкой связь контрольной
функции с другими функциями государства.
Таким образом, контрольно-надзорная деятельность по своей сути
является основным признаком содержания государственного управления.
Данную деятельность государственных органов необходимо рассматривать, как
нечто многостороннее, и в зависимости от того, что брать за основу выступает,
как форма или вид деятельности, как принцип и как функция.
Суть государственной контрольно-надзорной деятельности обусловлена
сферой управления и наблюдения, осуществляемая через воздействие на объект
посредством нормативно-правовых актов, государственным органом
(государственными служащими), наделенным правом принуждения в
отношении принятых решений.
Государственная контрольно-надзорная деятельности в государственном
управлении, подразумевает проведение анализа и сопоставления реального
состояния проверяемого объекта (отрасти, института и т.д.) по отношению к
9
Наринский А.С., Гаджиев Н.Г. Контроль в условиях рыночной экономики / А.С. Наринский, Н.Г. Гаджиев
[Электронный ресурс] URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01001679209 (Дата обращения: 15.08.2018).
10
Бендюрина С.В федеральный парламентский контроль (конституционно-правовое исследование):
Автореферат дисс... д-ра. юрид. наук / С.В. Бендюрина [Электронный ресурс] URL: Бендюрина С.В
федеральный парламентский контроль (конституционно-правовое исследование): Автореферат дисс... д-ра.
юрид. наук (Дата обращения: 15.08.2018).
17
установленным требованиям и выявление отклонений в исполнении
поставленных задач, а также установление причин таких отклонений. Кроме
того, проводятся определенные мероприятия, итогом которых является оценка
эффективности деятельности.
Итак, государственный контроль (надзор) – это вид управленческой
деятельности, задачей которой является количественная и качественная оценка
и учет результатов работы объекта управления. А описанные специфические
особенности контрольно-надзорной деятельности государственных органов,
указывает на выделение среди других видов управленческой деятельности.
Таким образом, изложенные положения позволяют определить
контроль, как важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты
власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении
решений». Контроль позволяет получить оперативную информацию,
объективно отражающую положение дел на подконтрольных объектах,
соответствие их деятельности интересам государства, выявить недостатки в
содержании принимаемых решений, в организации и стиле работы госаппарата,
изучить качество его работников.
Понятия «контроль» и «надзор» на современном этапе развития
российской системы государственного управления не следует различать в
качестве разных, не совпадающих видов государственно-властной
деятельности. Надзор следует рассматривать как традиционное наименование
отдельных видов контроля.
1.2 Значение контроля в сфере государственного управления
Любое современное государство считает приоритетным направлением в
своей деятельности – создание эффективной системы государственного
контроля и надзора.
Е.А. Маштакова выделяет государственный контроль как особую
функцию государства, наделенную определенными признаками. Особенность
данной функции заключается в том, что государственные органы наделяются
18
полномочиями осуществлять от лица государства контроль деятельности
объекта контроля. В своей деятельности государственный орган использует
метод анализа, целью которого служит получение информации, с помощью
которого выявляются нарушения законодательства, отклонения от
предписаний, на основании чего в последствие устанавливаются требования об
устранение недостатков.
11
По мнению Н.Н. Федосеевой государственный контроль – это
соотношение заданных параметров по отношению к конечному результату.
Как и любое другое общественное явление, государственный контроль
(надзор) наделен организационно-правовыми средствами и методами
реализаций в пределах установленных разрешений. Государственный орган
власти, проводящий контрольно-надзорные действия по отношению к
подконтрольному объекту управления, осуществляет анализ действий
последнего на предмет отклонения от законодательства, заданных параметров
управления, предписаний правомочных органов. В случае отклонения от
установленных задач, а также нарушений нормативно правовых актов
государственный орган принимает исчерпывающие меры для устранения
нарушений и привлечения виновных к ответственности
12 13
Государственный контроль и надзор осуществляется федеральными и
региональными органами исполнительной власти, а также государственными
учреждениями, наделенными законом на такую деятельность.
Для установления места государственного контроля и надзора в системе
функций государства необходимо раскрыть понятие функций государства, дать
им характеристику, а также определить иерархию государственного контроля и
надзора в этой системе. Определение иерархии государственного контроля и
11
Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:
Автореферат дисс... д-ра. юрид. наук / Е.А. Маштакова [Электронный ресурс] URL:
http://www.dissercat.com/content/teoretiko-pravovye-voprosy-gosudarstvennogo-kontrolya-v-rossiiskoi-federatsii
(Дата обращения: 15.08.2018).
12
Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Автореферат дисс... д-ра. юрид.
наук / В.П. Беляев [Электронный ресурс] URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01003272071 (Дата обращения:
15.08.2018).
13
Манов Г.Н. Государство и политическая организация общества / Г.Н. Манов [Электронный ресурс]
URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01007353482 (Дата обращения: 15.08.2018).
19
надзора в системе функций государства, необходимо для установления не
только его места, но и значимости.
Государство это особая политическая форма, деятельность которой
направленную на признание и реализацию общих и частных интересов
гражданского общества.
Наиболее важным критерием в признаке функции следует считать ее
постоянство, который, прежде всего, заключается в стабильности,
непрерывности и имеет длительное по времени действие.
Функцию необходимо рассматривать вторичной категорией по
отношению к целям и задачам. Такой подход обусловлен тем, что исполнение
государственным органом возложенных на него задач, являются производными
от этих задач и соответственно выступают функциями органов
государственного управления.
Под функцией в теории государства и права понимается предмет, а
также содержание определенной деятельности государственно-правового
института, данный термин используется для характеристики социальной роли
государства и права.
14
Д.А. Липинский понимает функцию, как такое назначение и
направление воздействия права на общественные отношения, потребность в
осуществлении которого, порождает необходимость действия права как
социальное явление.
15
Как указывает В.Т. Смирнов, функции государства в советском праве
рассматривалась как основополагающие направления его деятельности.
Отдельно следует указать, что отдельные авторы предлагают включить в
содержание функций государства средства, методы, формы и цели
государственной деятельности.
16
14
Свистунова Л.Ю. Конституционное закрепление и реализация основных функций законодательного
(представительного) органа власти в Российской Федерации / Л.Ю. Свистунова // Научный журнал КубГАУ. –
2014. – №101 (07). – С. 10-15.
15
Липинский Д А. Понятие и виды функций юридической ответственности / Д.А. Липинский [Электронный
ресурс] URL: http://lawlibrary.ru/article1155838.html (Дата обращения: 15.08.2018).
16
Смирнов В.Т. Функции советского уголовного права / В.Т. Смирнов [Электронный ресурс] URL:
https://search.rsl.ru/ru/record/01008437776 (Дата обращения: 15.08.2018).
20
Л.А. Морозова, дает такое объяснение термину функция государства -
как обсуждаемый во всестороннем рассмотрении предмет и его содержание
деятельности государства, который реализуется через методы, средства и
способы.
17
В.А. Затонский, в свою очередь, предлагает рассматривать функции
государства как неукоснительные, направляющие развития внутренней и
внешней деятельности государства, при этом для государства они обязательны
к исполнению. Направленность функций государства преимущественно
связанно с реализацией как обще-социальных нужд, так классовых, групповых,
национальных, религиозных и иных проявлениях внутри общества в виде
потребностей интересов. Реализация функций государства может быть, как на
протяжении всего развития общества, так и на отдельно взятом этапе развития
общества.
18
По мнению В.М. Корельского, функции государства позволяют
заглянуть в саму природу государства, раскрыть его сущность главную
составляющую, такое возможно только по тому, что между ними нет ни каких
других вспомогательных связей, они так сказать действуют непосредственно
напрямую на проблему общества.
19
Не трудно заметить, что, раскрыв функции государства, таким образом,
сами функции целиком растворяются в основополагающих направлениях
деятельности государства, но так как необходимо выделить их видится
целесообразно выделение внутренних и внешних функций государства.
В.Я. Кикотя и В.В. Лазарев предполагают, что деление на внутренние и
внешние функции во много условно. Объясняя это тем, что внутренняя и
внешняя деятельность государства, проявляемая в таких сферах как -
экономика, политика, культура взаимосвязана и действует друг на друга,
17
Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе / Л.А. Морозова [Электронный
ресурс] URL: http://oplib.ru/random/view/211725 (Дата обращения: 15.08.2018).
18
Затонский В.А. Эффективная государственность в лично-правовом измерении: общетеоретическое
исследование: Автореферат дисс... д-ра. юрид. наук / В.А. Затонский [Электронный ресурс] URL:
https://search.rsl.ru/ru/record/01003458633 (Дата обращения: 15.08.2018).
19
Корельский В.М. Общая теория социалистического государства / В.М. Корельский [Электронный
ресурс] URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01007409757 (Дата обращения: 15.08.2018).
21
заставляет внутреннюю направленность зависеть от внешних условий,
внешнеэкономических и культурных связей. В подтверждении своей теории
предлагают обратить внимание, на формирование, происходящее в
современное время, таких как Европейское Содружество, Содружество
Независимых Государств, и т.п., при этом обращают особое внимание на тот
факт, что в таких объединениях трудно различить внешние и внутренние
функции, а зачастую невозможно».
20
Как уже отмечалось, функции государства, в целом составляют общую
совокупную деятельность, которую можно определить, как систему.
Под системой понимается большое количество составных находящихся
во взаимной связи элементов, образующих неразделимый конгломерат.
21
Общая составляющая такой деятельности, складываются из
разносторонней работы всего государственного механизма, который носят
комплексный, собирательный характер, выполняются при помощи различных
средств, методов и форм.
В научной литературе под формами претворяющих в практическую
реализацию функций государства понимается сорганизованная деятельность
государственных органов, посредством которой осуществляются функции
государства.
К таким формам реализации функций государства относят, в том числе,
контрольно-надзорную форму, которая направлена на осуществление
государственного контроля и надзора и на соблюдение законодательство
внутри государства, специализированых государственных органов власти.
Исходя из вышеописанного, государственным контролем (надзором)
является выраженная, по форме механизма государства деятельность
государственных органов, направленная на осуществление функций
государства.
20
Теория государства и права. Учебник / Под ред. проф. Кикотя В.Я., проф. Лазарева В.В. – М., 2016. – С. 234.
21
Большой Российский энциклопедический словарь [Электронный ресурс] URL:
https://search.rsl.ru/ru/record/01004385582 (Дата обращения: 15.08.2018).
22
Омельченко В.В. Систематизация и анализ истоков проис хождения ключевых понятий государственного
управления «надзор» И «контроль» / В.В. Омельченко // Государственный аудит. Право. Экономика. – 2016. –
№ 1. – С. 28-36.
22
Так как государственный контроль (надзор) направлен, прежде всего, на
контроль реализации самих функций государства, такое положение делает
возможным и обоснованным выделение из общей системы функций
государства.
Проведем упорядочивание функций государственного управленияс
учетом логики управления национальными ресурсами и делами государства. С
этой целью представим структуру типового контура государственного
управления, независимую (инвариантную) к предметной области объекта
управления (см. рисунок 1)
22
.
Представленная структура контура государственного управления по
своей сути является универсальной и инвариантной к объекту управления –
национальным ресурсам и в целом делами государства.
Необходимые прямые и обратные связи, показанные на рисунке 1,
определяются особенностями реализации отдельных функций
государственного управления. Темным цветом на рисунке обозначены
обязательные компоненты- функции реализации государственной политики
эффективного и стратегического управления состоянием объекта управления.
Внешние связи – как надсистемное управление (угрозы, риски,
ограничения), а также входы и выходы для объекта государственного
управления необходимы для взаимодействия с надсистемой и средой. Под
надсистемой понимаем систему верхнего уровня, которая формирует цели для
рассматриваемой системы управления, либо угрозы, наличие которых требует
коррекции принятого для рассматриваемой системы управления целеполагания.
Например, возникновение новой внешней угрозы для государства
требует коррекции целеполагания системы государственного управления.
Другой пример – если рассматриваем региональную систему управления, то
для нее надсистемой является система федерального управления.
23
Омельченко В.В. Систематизация и анализ истоков проис хождения ключевых понятий государственного
управления «надзор» И «контроль» / В.В. Омельченко // Государственный аудит. Право. Экономика. – 2016. –
№ 1. – С. 28-36.
23
Рисунок 1. Инвариантная структура типового контура
государственного управления национальными ресурсами и делами
государства
Выделим из функций государственного управления только те из них,
которые относятся к «надзору» и «контролю», это
23
:
1) целеполагание и координация по «надзору» и «контролю»» объекта
или процесса;
2) измерение, сбор и представление информации об объекте «надзора» и
«контроля», которые в непрерывном режиме могут быть реализованы в виде
обобщенной функции мониторинга',
3) выявление, анализ и систематизация аномалий (нарушений,
недостатков, отклонений, угроз, уязвимостей, рисков) состояния объекта
управления, полученных при проведении «надзора» и «контроля»;
4) оценивание состояния объекта управления, включая оценку
возможного ущерба и последствий реализации мероприятий по управлению
объектом.
24
Из теории управления известно, что с точки зрения тождественного
(соответствующего действительности или по-иностранному «адекватного»)
управления объектом или процессом принципиально необходимым является
обеспечение фундаментальных условий наблюдаемости и управляемости
24
.
Обязательность применения основных универсальных функций
государственного управления, приведенных в приложении 1, объясняется
необходимостью обеспечения фундаментальных условий наблюдаемости и
управляемости
25
.
Так, реализация функций «надзора» и «контроля» в контуре
государственного управления (см. приложение 1) позволяет выполнить первое
фундаментальное условие наблюдаемости. Невыполнение этого условия ведет
к потере наблюдаемости реального состояния объекта управления (контроля,
надзора, аудита) и соответственно к неэффективному государственному
управлению и его полной потере управляемости.
Следует отметить, что обеспечение условия наблюдаемости,
осуществляемое выполнением функций измерения, сбора данных, оценивания
состояния объекта управления, является принципиально необходимым для
проведения прогнозирования. Для любого объекта прогноза (управления), для
которого выполняется условие наблюдаемости, может быть проведено
прогнозирование его состояния.
Действительно, если объект прогноза наблюдаем (выполняется условие
наблюдаемости), то наблюдаемым или идентифицированным является класс
его состояния, в том числе тренды, тенденции, закономерности изменения
состояния. Высокая степень случайности изменения состояния объекта
прогноза также предполагает необходимость обеспечения условия
наблюдаемости для этого объекта. Соответственно, невыполнение условия
наблюдаемости по различным причинам ведет к не тождественности
24
Омельченко В.В. Систематизация и анализ истоков проис хождения ключевых понятий государственного
управления «надзор» И «контроль» / В.В. Омельченко // Государственный аудит. Право. Экономика. – 2016. –
№ 1. – С. 28-36.
25
Там же.
25
(неадекватности) прогнозирования и грубым ошибкам в принятии
государственных решений, основанные на использовании недостоверных
результатов прогноза
26
.
Таким образом, понятия «государственный контроль и надзор» являются
важными ключевыми понятиями, которые обеспечивают качество и полноту
государственного управления путем реализации в контуре управления
обратной связи. Тем самым обеспечивается принципиальная возможность
эффективного достижения целей государственного управления.
1.3 Органы и учреждения, осуществляющие контроль за деятельность
органов государственного управления
К органам законодательной власти, наделенным правом осуществлять
государственный контроль (надзор) в рамках территориальности относятся:
- на всей территории РФ – Федеральное Собрание Российской
Федерации, которое в свое очередь состоит из двух палат верхняя Совет
Федерации и нижняя Государственная Дума РФ;
- на территории отдельно взятого субъекта РФ – соответствующие
региональное законодательное собрание.
И так, под законодательным (представительным) органом власти
понимают действующий высший и единоличный орган власти, статус
законодательного органа закрепляется установленным законом.
Федеральное Собрание РФ, в соответствие со статьей 94 Конституции
РФ
27
, представляет собой орган государственной власти, наделенный
полномочиями издавать законы, осуществляя тем самым принцип
национального суверенитета представляющего собой основу правопорядка.
28
Рассматриваемый подвид государственного контроля регулируется
26
Омельченко В.В. Прогнозирование как важнейшая функция управления: Историко-логический анализ
древних писаний и древнерусского языка / В.В. Омельченко // Вестник РУДН, серия Государственное и
муниципальное управление. – 2014. – № 2. – С. 85-102.
27
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (последняя редакция) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
28
Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник / М.Н. Марченко. – М.: Проспект, 2016. – С. 98.