СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ЛИТЕРАТУРЫ ПО
ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ............................................................ 8
1.1 Сущность, понятие структуры органов государственного управления,
полномочия контролирующих организаций ..................................................... 8
1.2 История становления контроля за деятельностью органов
государственного управления .......................................................................... 26
2 АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.НА ПРИМЕРЕ
МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ. ............................................................................... 40
2.1 Характеристика контролирующих организаций, их особенности и
структура управления ........................................................................................ 40
2.2 Оценка и анализ проблем совершенствования общественного контроля
за деятельностью органов государственного управления ............................. 47
2.3 Анализ эффективности деятельности и основных проблем организации
общественного контроля ................................................................................... 59
3 ПРЕДЛОЖЕНИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА УЛУЧШЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ. ..................................................................................................... 67
3.1 Предложения по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов государственного управления .. .............................. 67
3.2 Моделирование перспектив от эффективной деятельности
общественного контроля ................................................................................... 75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 80
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 82
5
ВВЕДЕНИЕ
При оценке эффективности деятельности органов государственного
управления и разработке способов контроля следует учитывать не только
экономическую составляющую, но и различные другие составляющие
эффективности. Вследствие повышения качества управленческой
информации существенно улучшается конечный результат: принятие
решений в управлении территориями постепенно переходит на более
совершенный уровень, что в период кризиса является особенно актуальным.
Значение мероприятий контроля определяется действующими в
настоящее время механизмами оптимизации деятельности государственных
учреждений, что вызывает множество споров и разногласий. Контроль за
деятельностью органов государственного управления проводится в
направлении:
к государственных программам и к их составляющих;
к отдельным учреждениям и к целым отраслям;
к публично-правовым образованиям;
к казенным учреждениям, автономным и бюджетным;
к операционной деятельности или к отдельной бизнес-функции.
Специалисты в сфере контроля отмечают, что для контроля за
деятельностью органов государственного управления хорошо подходит так
называемая 3-Е-модель (effectiveness, efficiency, economy)
1
. Анализ
правительственных документов, ведомственных инструкций, традиций и
сложившейся практики дает возможность провести ту или иную оценку
эффективности и соответствующим образом оформить ее результаты. Тем не
менее, существующая практика контроля не позволяет судить об
эффективности, что позволяет выдвинуть гипотезу о недостаточности
контроля за деятельностью органов государственного управления.
1
Целищева Е.Ф. Анализ эффективности бюджетных расходов муниципальных учреждений //
Муниципальные финансы / 2014. - № 14. - С. 40-50
6
Актуальность темы настоящей работы «Организация контроля за
деятельностью органов государственного управления» определяется тем, что
в настоящее время в российской науке отсутствует целостная и
общепринятая концепция, раскрывающая теоретические и методические
основы оценки эффективности использования ресурсов бюджета. Можно
сказать, что ее разработка находится лишь в начальной стадии, а оценка
эффективности использования ресурсов бюджета является новым явлением в
теории и практике государственного и муниципального управления России.
В связи с этим, актуальным на современном этапе развития государственного
управления можно считать систему общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления.
В 2014 г. был принят Федеральный закон 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об
основах общественного контроля в Российской Федерации», который
призван регулировать, в том числе практику общественного аудита в сфере
управления общественными финансами. Описанная законом российская
модель общественного контроля должна строиться на основе принципов
самостоятельности и независимости от органов власти, включая
государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и
организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия
2
.
При этом, по мнению А.С. Кузнецова, в современной науке отсутствует
единое мнение по вопросу понятий «контроль» в целом и «общественный
контроль» в частности
3
.
Актуальность темы работы определила выбор цели.
Объект исследования – деятельность органов государственного
управления Мурманской области. Выбор объекта исследования связан с тем,
что на сегодняшний день в Мурманской области наблюдаются значительные
проблемы государственного управления и формирование и реализация
2
Хачатрян М.С. Общественный контроль в Российской Федерации и народный контроль в СССР:
сравнительно-правовой анализ моделей // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2015. № 11. С. 115-
125
3
Кузнецов А.С. Общественный контроль, государственный контроль, государственный аудит: к вопросу о
соотношении понятий // Государственный аудит. Право. Экономика / 2012. - № 3. - С. 113-117
7
эффективного механизма государственного регулирования является одной из
приоритетных задач государственной власти.
Предмет исследования – организация общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления.
Цель работы – разработать предложения, направленные на улучшение
организации контроля за деятельностью органов государственного
управления.
Для достижения цели будут решены задачи:
выделить сущность, понятие структуры органов государственного
управления, полномочия контролирующих организаций;
рассмотреть историю становления контроля за деятельностью органов
государственного управления;
дать характеристику контролирующих организаций, их особенности и
структура управления на уровне региона;
оценить и проанализировать проблемы совершенствования
общественного контроля за деятельностью органов государственного
управления в Мурманской области.
проанализировать эффективность деятельности и основные проблемы
организации общественного контроля;
разработать предложения по совершенствованию организации
контроля за деятельностью органов государственного управления.
Методологической основой исследования является комплекс методов
научного познания социальных процессов, обстоятельств и фактов.
Преобладающее значение имеет диалектический метод познания,
предполагающий исследование правовых и социальных явлений. В рамках
системного метода исследовались особенности контроля за деятельностью
органов государственного управления, в результате чего были выявлены
проблемы. Информационную базу исследования составили нормативно-
правовые акты, публикации в СМИ, сети Интернет.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ЛИТЕРАТУРЫ ПО
ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Сущность, понятие структуры органов государственного управления,
полномочия контролирующих организаций
Рассматривая сущность государственного управления, обратимся к
мнению авторов научных публикаций. Так, Л.С. Белоусов и В.В.Кудрявцев
дают следующее понятие «управление»: управление (или руководство)
людьми, организованными для достижения какой-либо цели. Ключевой
момент - организация (функциональное и структурированное объединение
людей) и цель. Нельзя руководить ресурсами, процессами, проектами.
Можно руководить людьми, организованными для достижения какой-либо
цели, например - оптимального распределения и транспортировки ресурсов
или реализации проекта. Люди создают организации тогда, когда требуется
объединение усилий для достижения цели. При этом организация может
быть формализована (институционально / юридически оформлена) или быть
неформальной, но она всегда есть. Поэтому менеджер (руководитель) всегда
имеет дело с группой людей, организованных для достижения определённой
цели»
4
. То есть, авторы отмечают, что управление процессами и проектами -
всегда опосредованно и осуществляется через людей.
В научных трудах нет универсального, общепризнанного определения
управлению, что подтверждает в своей работе И. А. Азовкин, который
говорит о трудностях формулирования данного понятия: «трудно найти
другое понятие, которое толковалось бы столь различно»
5
.
А. М. Барнашов рассматривает управление как, прежде всего, активно–
организованную «деятельность управляющих органов, это процесс
4
Белоусов Л.С., Кудрявцев В.В. Исследования в спортивном менеджменте / Российский междунар.
олимпийский университет. - М.: Планета, 2016. - 240 с. - С. 11
5
Азовкин И. А. Демократический характер государственной власти в СССР и механизм ее осуществления //
Советское государство и право. — 1968. — № 9. — С. 11–16
9
реализации, функционирования власти, ее динамика, ее естественное
состояние»
6
. Сущность управления, по его же мнению, заключается в
«способности определять, детерминировать волевую целенаправленную
деятельность людей, подчинять поведение каждого участника
управленческих отношений единым авторитетным началам в целях
сознательного регулирования многообразных сторон общественной жизни, а
в конечном счете — для обеспечения прав человека».
Существуют различные подходы к определению того, какая именно
деятельность входит в управление. Так, согласно интегральному подходу,
управление – это весь комплекс мероприятий по инструктированию,
канцелярской работе, техническим аспектам и администрированию, которые
реализуются для достижения поставленной цели, то есть для реализации
политики в соответствующей сфере. Согласно иному подходу, под
управлением следует понимать не абсолютно всю деятельность,
предпринимаемую для достижения какой-либо цели, а только отдельные её
направления, непосредственно связанные с руководством и контролем.
Для рассмотрения правового смысла, содержания и особенностей
системы государственного и муниципального управления необходимо
определиться с терминологической основой.
Наиболее часто встречается понятие «государственное управление»,
несколько реже – «муниципальное управление». Встречается также понятие
«публичное управление», которому в массе источников атрибутируется
достаточно широкий спектр значений.
В общем значении, понятие «публичное управление» отражает
интегральный системный механизм, подсистемами и элементами которого
выступают политические программные ориентиры и приоритеты,
нормативное регулирование, процедуры, финансируемые государством или
органами местного самоуправления централизованные и
6
Барнашов А. М. Государственная власть как форма организации общества // Вестник Томского гос-го
университета. Юридические науки. — 2014. — № 283. — С. 10–15
10
децентрализованные организационно-управленческие структуры и их
персонал, отвечающие за администрирование деятельности в определённой
области общественных отношений на национальном, субнациональном и
местном уровнях. С этим мнением соглашается В.А. Ершов, который
отмечает, что «государственное управление включает в себя механизмы
совершенствования внутренней координации, управление человеческими,
финансовыми и материальными ресурсами и коммуникационными
системами, а также управление, связанное с предоставлением
государственных услуг»
7
.
Я.А. Вайсберг, рассматривая понятие «публичное управление»,
включает в его структуру понятие государственного и муниципального
управления
8
. Посредством публичного управления государство и уровень
местного самоуправления реализуют свои функции.
Как отмечает Н. Арабаджийски, нередко понятие «публичное
управление» заменяется понятием «публичный менеджмент». Слово
«менеджмент» является англосаксонским термином с латинскими корнями.
Имеет место точка зрения, согласно которой менеджмент - это управление
(воздействие на систему или организацию для достижения определённых
целей) плюс руководство (воздействие на человеческие ресурсы для
достижения целей)
9
.
Согласно нашей концепции, объём понятия публичного менеджмента,
будучи более узким, содержательно входит в объём понятия публичного
управления и отражает организационно инструментальные аспекты процесса
публичного управления.
Публичное управление обоснованно рассматривать как деятельность
отдельных групп, взаимодействующих друг с другом для достижения общих
целей государства (публичных целей). Такие цели могут включать в себя
7
Ершов, В. А. Государственное и муниципальное управление / В.А. Ершов. - М.: ГроссМедиа, РОСБУХ,
2017. - 256 c.
8
Вайсберг Я. А. Сущность понятий управления государством // Молодой ученый. — 2014. — №7. — С. 318-
322
9
Арабаджийски Н. Държавно и публично управление. - София, 2014. - 302 с. - С.78-79
11
обеспечение обороны, охраны государственных границ, поддержание
порядка и правопорядка, обеспечение коммуникаций, здравоохранения,
образования и др. В публичном управлении основной акцент делается,
главным образом, на планировании, организации, руководстве, координации
и контроле.
В общем значении, понятие «публичное управление» отражает
интегральный системный механизм, подсистемами и элементами которого
выступают политические программные ориентиры и приоритеты,
нормативное регулирование, процедуры, финансируемые и реализуемые
государством или органами местного самоуправления централизованные и
децентрализованные организационно-управленческие структуры и их
персонал, отвечающие за администрирование деятельности в определённых
областях общественных отношений на национальном, субнациональном и
местном уровнях.
Публичное управление включает в себя:
механизмы обеспечения и совершенствования внутренней
координации,
управление человеческими, финансовыми и материальными ресурсами
и коммуникационными и информационными системами,
управление, связанное с предоставлением публичных
(государственных и муниципальных) услуг.
Следовательно, определяя сущность, следует отметить его способность
приводить к общему показателю его многоаспектные проявления,
способствовать общественному порядку, защите прав и свобод граждан,
повышать и поддерживать качество жизни населения и понятие
«управление» понимается как содержательно охватывающее понятия
государственного и муниципального управления. И в конкретном контексте
понятие «публичное управление» может означать как государственное
управление, так и муниципальное управление либо их совокупность.
12
При этом к понятию «публичное управление» мы также относим
реализацию публичного управления негосударственными-
немуниципальными субъектами («операторами»), которым государство
(орган государственной власти) или орган местного самоуправления
целенаправленно и ограниченно делегирует на установленных основаниях и
в установленном порядке отдельные публично-властные полномочия.
Следует отметить, что известны и терминологически более дробные
классификации. Так, авторы разделяют, а не включают государственное
управление в структуру понятия «публичное управление», как это сказано
выше. Например, А.А. Армянинова выделяет:
публичное управление,
государственное управление,
социальное управление (в контексте деятельности государства),
административное управление.
Автор дает следующее определение: «Государственное управление
состоит в охране существующего общественного строя и порядка
посредством воздействия на деятельность и поведение людей авторитетом
власти, принуждением и иными способами. Цель государственного
управления – создание оптимальных условий для достижения такого уровня
социально-экономического состояния общества, при котором максимально
проявлялись бы определенные перспективы его развития»
10
.
Публичное управление есть властное управляющее воздействие на
объекты управления (общественные отношения и их участников, процессы,
феномены), реализуемое субъектами такого управления, то есть органами
государственного (или муниципального) управления и уполномоченными им
лицами.
То есть публичное управление представляет собой сложно
структурированную сеть человеческих взаимоотношений и связанной с ними
10
Армянинова А.А. Государственное управление в Японии и Китае: сравнительный анализ // Гуманитарные
научные исследования. 2017. № 1 [Электронный ресурс]. URL: http://human.snauka.ru/2017/01/18875 (дата
обращения: 30.09.2017)
13
деятельности, реализуемой многообразием субъектов - от органов публичной
власти и до отдельных должностных лиц низового уровня в такой системе,
связанной с использованием всех ресурсов, природных и человеческих, а
также все другие аспекты жизни общества, в которых заинтересовано или
задействовано государство. Публичное управление - это и система ролей и
ролевых отношений.
«Государственное управление - это вид государственно-властной
деятельности в целях достижения, реализации, охраны и защиты публичных
интересов, обеспечения и реализации регулятивных и иных функций
государства и ведения делами государства, содержанием которой является
комплексное планирование и программирование, правовое обеспечение и
осуществление законодательных, исполнительно-административных,
судебных и контрольно-надзорных полномочий органов государственной
власти, включая правовое и организационно-ресурсное обеспечение,
администрирование и реализацию последовательностей и комплексов
управленческих решений и установленных законом инструментов (мер,
средств и механизмов) государственно-регулирующего и государственно-
администрирующего воздействия в отношении различных сегментов
предметно-объектной области такого управления, осуществление
контрольно-надзорной и иной правоохранительной деятельности в указанной
области»
11
.
При этом следует отметить, что понятие «государственное управление»
обладает полисемичностью (многозначностью), проявляющейся в том, что
правовое содержание, понимание и интерпретация этого понятия зависят от
уровня его привязки и широты его рассмотрения, а значит, это понятие
следует рассматривать в нескольких значениях (смыслах):
11
Государственное управление в сфере спорта: Учебник для магистров / Понкин И.В., Редькина А.И.,
Соловьёв А.А., Шевченко О.А. / Науч. ред.: д.ю.н., проф. И.В. Понкин; предисловие: к.ю.н., доц. Д.И.
Рогачев / Кафедра спортивного права Института современного прикладного права Московского
государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). - М.: Буки Веди, 2017. - 485 с.