6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ
ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ………………………………………………………………….....11
1.1. Понятие и сущность государственного контроля……………………11
1.2. Виды государственного контроля……………………………………..16
1.3. Порядок осуществления государственного контроля за деятельностью
органов государственного управления……………………………………………20
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО
КОНТРОЛЯ ……………………………………………………………..………….27
2.1. Общая характеристика контроля за деятельностью органов
муниципального управления……..28
2.2.Общественный контроль за деятельностью органов муниципального
управления…………………………………………………………………………43
2.3. Организация внутреннего контроля на примере Администрации
Кумылженского района Волгоградской области ………………………………51
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ
КОНТРОЛЯ В АДМИСТРАЦИИИ КУМЫЛЖЕНСКОГО
МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА………………………………………………..62
3.1. Актуальные проблемы организации муниципального контроля в
Администрации Кумылженского района………………………………………62
3.2. Развитие и совершенствование общественного контроля за
деятельностью органов муниципального управления в Администрации
Кумылженского района………………………………….………………………68
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………..79
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………….84
ПРИЛОЖЕНИЕ 1…………………………………………………………..88
7
ВВЕДЕНИЕ
Контроль не случайно считается наиболее важной управленческой
функцией. С его помощью можно оценить и проанализировать насколько
эффективными оказались результаты проделанной работы, достигнуты ли
поставленные цели и требуется ли внесение необходимых корректировок.
Контроль побуждает устанавливать стандарты, при помощи которых
достигается измерение результатов, происходит процесс сравнения полученных
результатов с планируемыми, а в случае необходимости пересмотр
поставленных целей. Контроль становится связующим звеном для всех функций
управления, позволяя двигаться в заданном направлении и вовремя исправлять
неверные решения, пока они не стали причиной серьезных нарушений в работе
организации или учреждения.
Повышенное внимание контролю уделяется не только на предприятиях
экономического сектора, но и в органах государственной власти.
Государственный контроль – явление, имеющие глубокие исторические
корни во всем мире. Уже очень давно во всех развитых демократичных странах
сложилась и успешно действует система бюджетного, финансового и
административного контроля, осуществляемая при помощи контрольных
органов.
1
Как показывает практика, наиболее эффективно контрольные системы
функционируют в тех государствах, где им обеспечена максимальная
независимость, так как главной задачей органов контроля является выяснение
реального состояние дел в государственном механизме вне зависимости от того,
выгодна такая информация кому-нибудь или нет.
Современное состояние государственного контроля в Российской
Федерации характеризуется многообразием видов, множеством органов, в
компетенции которых входит проведение контроля, при значительных
1
Бобылев А.И., Горшков Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика её
осуществления. М.: Издательский дом «Право и государство», 2013. С.213.
8
различиях в их правовом статусе, большом объеме законов и подзаконных актов,
регламентирующих осуществление государственного контроля. Указ
Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года за № 314 впервые закрепил
функции контроля и надзора за федеральными службами.
2
Это действие
позволило снять внутренний конфликт интересов, существовавший в различных
ведомствах, которые сами устанавливали правила, сами контролировали их
исполнение и сами оказывали связанные с этим услуги.
Предполагалось, что Указ, речь о котором велась выше, повысит
эффективность управления и сможет повлиять на уменьшение дублирования
функций федеральных органов исполнительной власти.
При реализации контрольных полномочий на практике имеют место
нарушения основных прав и свобод граждан, и это создает необходимость для
внимательного рассмотрения оснований ответственности контрольных органов
государственной власти.
Актуальность темы квалификационного исследования обоснована
происходящими изменениями в деятельности контрольных органов. В
настоящий момент в нашей стране проводится совершенствование системы
государственного управления путем проведения административной реформы.
Потребность в создании эффективной контрольной системы выявила
необходимость изучения контрольной функции в качестве важнейшей в системе
функций современного государства.
Реформа, проводимая в государственном управлении, ставит задачу не
только укрепления власти государства, но и обеспечения системности и
эффективности контроля.
В настоящее время Российская Федерация испытывает необходимость в
создании эффективной системы контроля. Этого требуют сложившиеся в
2
Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004года.//
Российская газета11 марта2004 г.
9
последнее время и политические и экономические реалии. Исследование
функции контроля стало важнейшей темой в концепции развития современного
государства, признаком которого считают не только государственный контроль,
позволяющий наблюдать за изменениями, происходящими в социуме, но и
контроль социума за работой всех государственных органов, наделенных
соответствующими компетенциями. Когда государственные органы
добросовестно выполняют свои должностные обязанности, все системы:
экономическая, политическая, социальная и другие, работают без сбоев. Это
способствует развитию общества и укреплению государственной власти.
Органы государственного контроля стоят на страже интересов и
национальной безопасности нашей страны. Их профессиональные компетенции
позволяют создать результативный механизм, важнейшей задачей которого
является соблюдение законодательства, формирование эффективной системы
контроля за государственными финансами и способствовать укреплению
государственного регулирования в экономике.
Н.А. Золотарев в работах, посвященных вопросам государственного
контроля, утверждает, что «контроль должен видоизменяться и
совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структуры власти,
системы управления и общественного устройства».
3
Солидарен с ним и Н.Д. Погосян, считающий, что «в современных
условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления
контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся
экономических и политических условиях».
4
Степень научной разработанности темы. Проблема контрольной функции
государственных органов в научной литературе по теории государства и права
не была предметом самостоятельного научного исследования. Вместе с тем,
некоторые аспекты осуществления контрольной деятельности государства
3
Золотарев Н.А. Из истории государственного контроля в России 1892 – 1917г.г. Контроллинг. 2010.№2 С. 33.
4
Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. М.: Юрист, 2011. С.107.
10
изучались М.И. Байтиным, В.К. Бабаевым, В.П. Беляевым, В.Б. Бурцевым, С.А.
Денисовым, Б.П. Елисеевым, А.Б. Зеленцовым, Н.М. Колосовой, Ф.М.
Раяновым, Т.Н.Радько,И.С. Самощенко, И.Б. Шаховым, В.Е. Чиркиным.
Весомый вклад в исследование проблемы контрольной функции органов
государственной власти был сделан в работах А.Г. Андреева, A.Н. Буховец, М.А.
Бухтеревой, С.Е. Коробова, Ю.Г. Лежиковой, Е.С. Мазаевой, С.И. Нефедова,
Н.В. Шеяфетдиновой и некоторых других ученых.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является теоретический
анализ организации контроля за деятельностью органов государственного
управления на примере местного самоуправления Российской Федерации, а
также изучение механизма его осуществления, теоретическое обоснование и
выработка практических рекомендаций по совершенствованию контрольной
функции органов государственного управления.
В соответствии с поставленными целями задачами исследования являются:
-исследование теоретических вопросов организации контроля за
деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в РФ;
- рассмотрение организации контроля за деятельностью органов местного
самоуправления;
-изучение общественного контроля за органами местного самоуправления
и должностными лицами;
- анализ особенностей внутреннего контроля;
- определение организационно – правового статуса органов местного
самоуправления;
-изучение взаимодействия органов местного самоуправления с органами
государственной власти;
-исследование современных проблем организации муниципального
контроля;
- определение путей развития и совершенствования общественного
контроля за работой органов местного самоуправления.
11
Объектом исследования служит контроль за деятельностью органов
государственного управления на примере органов местной власти
Кумылженского района Волгоградской области, а также исследование формы
участия и контроля населения в осуществлении местного самоуправления.
Предметом исследования является контрольная функция государственных
органов и механизм её реализации.
Методологическая база исследования включает общенаучные методы
(системности и логического анализа), которые позволили выявить основные
тенденции и закономерности в развитии изучаемого объекта, а также
специально-научные методы познания, такие как формально-догматический,
исторический, сравнительно-правовой, социологический, позволяющие выявить
отдельные элементы исследования, сопоставить их между собой и сделать на
основе этого необходимые выводы.
Изучение проблемы велось с использованием инструментария
экономической науки, теории государства и права, отраслевых юридических
наук (конституционного права, муниципального права, административного
права).
Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка
использованной литературы, одного приложения.
12
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие и сущность государственного контроля
Государственный контроль – явление достаточно древнее. Под собой он
подразумевает деятельность специально уполномоченных государственных
органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по
наблюдению за функционированием подконтрольного объекта. Целью контроля
является выявление отклонений фактических параметров управленческой
деятельности от параметров нормативных.
5
Государственный контроль направлен на приведение в соответствие
социально значимых целей государственного воздействия на социальную жизнь
населения страны.
Контроль осуществляется федеральными органами законодательной
власти и федеральными органами исполнительной власти.
Особое внимание уделяют контролю в тех сферах, которые урегулированы
государством, так как благодаря этому задается норма функционирования
государственных органов и выстраивается система, выявляющая отступления от
заданных требований.
Государство поручает контроль органам государственной власти и
местного самоуправления в пределах компетенции, за ними закрепленных,
следующими нормативными положениями, которые содержатся:
6
- в Конституции РФ;
-в Конституциях и уставах субъектов Федерации;
- в Федеральных законах;
-в Уставах муниципальных образований.
5
Совенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: дис. канд. юрид. наук. М., 2014.
С. 41.
6
Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и
муниципальных образований. - М.: Юриспруденция, 2014.
13
Именно это предполагает их самостоятельность при реализации
контрольной функции и специфические для каждого из них формы ее
осуществления.
Контроль включает в себя три обязательных элемента:
-проверку фактического результата деятельности подконтрольных
субъектов, подвергнутых контролю в сравнении с ожидаемыми, намеченными,
прогнозируемыми показателями;
-проверку путей и средств достижения этого результата, соответствие
использованных при этом методов требованиям права, деловой и служебной
этики, хозяйственной целесообразности;
-принятие по результатам контроля соответствующих мер как
материального и морального поощрения и стимулирования, так и привлечения к
правовой ответственности, а также мер дисциплинарного и административного
принуждения
7
.
Сущность государственного контроля заключается:
- в деятельности специально уполномоченных органов и должностных
лиц в пределах установленной компетенции;
- в наблюдении за функционированием подконтрольного объекта,
находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту
контрольной деятельности;
- в выявлении причин и условий, способствующих совершению
правонарушений, их нейтрализация и устранение;
- в применении мер ответственности (дисциплинарной и материально-
правовой);
- в организации наиболее рационального (эффективного) режима
функционирования подконтрольного объекта.
В результате осуществления контроля, достигается максимальный эффект
и задаются параметры его функционирования на будущее.
7
Конин Н.М. Административное право России: учеб. / под ред.Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. Саратов:
Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2013. - С. 47.
14
О важности контроля говорят и Международные организации высших
контрольных органов, считающие, что цель контроля – это выявление
отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности,
эффективности и экономии расходования материальных ресурсов. Этого можно
избежать, если принять корректирующие меры, при необходимости привлечь
виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или
осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких
нарушений в будущем.
Общие принципы функционирования контрольных органов в государстве,
направлены на взаимодействие не только между собой, но и с президентом,
парламентом, правительством, а также с различными контрольно-счетными
органами.
В своей повседневной работе органы государственной власти используют
различные виды контроля. Наиболее часто встречающимися видами можно
назвать контроль предварительный и фактический. В процессе
предварительного контроля проверка проводится до того, как нарушение имело
место. А в фактическом контроле наоборот, проверка проводится после того как
нарушение было обнаружено.
У предварительного контроля есть и плюсы, например, возможность
заметить и исправить ошибку, до того, как она произошла, и минусы,
неопределенность ответственности с точки зрения закона, и перегрузка в работе
контрольного органа.
Контроль бывает внутренним и внешним. Внутренний контроль
проводится силами самого контрольного органа, за счет созданных в его
организационной структуре отдельных организаций. В то время как внешний
контроль проводится ревизионными службами, не являющимися частью
организационной структуры проверяемых организаций. Внутренняя
контрольная служба всегда подчиняется руководителю организации, внутри
которой она создана. Внутренняя служба контроля должна обладать
независимостью функционально и организационно.
15
Формальный контроль и контроль исполнения требуют проверки
распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов с позиции
правильности и законности. Контроль исполнения отслеживает не только
экономность и эффективность расходования денежных средств, но и проверку
всей управленческой деятельности, особенно таких систем как
административная и организационная.
Чтобы работа контрольных органов была не только эффективной, но и
объективной они не должны зависеть от проверяемых организаций и должны
иметь гарантию защиты от влияния извне.
Тем не менее, важно понимать, что полной независимости добиться очень
трудно, ведь органы, осуществляющие контроль, являются частью государства.
Полная независимость должна распространяться и на сотрудников
контролирующих органов, которые в процессе продвижения по службе, не
должны попадать под влияние проверяемых организаций.
Контролирующим органам необходимо обладать финансовой
независимостью, для решения поставленных перед ним задач. Для соблюдения
такой независимости контролирующим органам выделяются финансовые
средства из федерального бюджета.
8
Проведение проверок должно осуществляться в соответствии с
утвержденной контрольными органами программой. Так как проверка редко
может быть всеобъемлющей, органы контроля часто используют выборочный
метод. Однако объекты проверки должны отбираться на основе определенной
модели, и их количество должно быть достаточно большим для того, чтобы
стало возможным сделать вывод о качестве и правильности управления
финансовыми и материальными средствами. Методы контроля нуждаются в
обновлении в соответствии с изменениями техники управления и научными
достижениями.
8
Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: учебное
пособие / В.С. Мокрый, А.А. Сапожников, О.С. Семкина; под ред. А.А. Сапожникова. – М.: КНОРУС,
2012. – с.83