26
- наличием специального объекта надзорной деятельности - норм, правил,
требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение
физическими и юридическими лицами;
- строгим ограничением данных мер принуждения правовыми рамками.
К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью
которых является административный надзор, относятся федеральные службы,
различные инспекции в федеральных министерствах, а также территориальные
органы надзора.
Деятельность органов административного надзора направлена на
соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и
сферах управления, независимо от ведомственных границ.
Выводы по главе 1. Под государственным контролем подразумевают
деятельность специально уполномоченных государственных органов, их
должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за
функционированием подконтрольного объекта с целью установления его
отклонений фактических параметров управленческой деятельности от
параметров нормативных.
Государственный контроль осуществляется федеральными органами
законодательной власти и федеральными органами исполнительной власти.
Особое внимание необходимо уделять контролю в тех сферах, которые
регулирует государство.
У государственного контроля выделяют принципы законности,
независимости и объективности.
Особенностью прокурорского надзора за исполнением законов в отличие
от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами,
является то, что основанием применения прокурором своих полномочий
является, как правило, информация о нарушении законов.
27
Административный надзор - особый вид государственной управленческой
деятельности, осуществляемой специальными органами
исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им
органов по поводу исполнения общеобязательных норм, правил, стандартов,
требований с использованием комплекса мер административного принуждения
с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений,
восстановления установленного порядка и привлечения виновных к
административной ответственности.
Деятельность органов административного надзора направлена на
соблюдение специальных норм, действующих во всех сферах управления,
независимо от ведомственных границ.
28
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
2.1. Общая характеристика контроля за деятельностью муниципального
управления
Различные авторы подходят к понятию «местное самоуправление» по-
разному. Это связано с широкой трактовкой данного явления, которое можно
рассматривать не только с точки зрения конституционной основы, но и как право
населения на управление. Первое понятие вытекает из положения Европейской
Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 года. В данном
документе под местным самоуправлением понимают: «право и реальную
способность органов местного самоуправления регламентировать значительную
часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного населения».
16
Согласно Хартии принцип
местного самоуправления необходимо признать внутренним законодательством
и закрепить Конституцией государства.
В ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в РФ признается и
гарантируется.
17
Далее в Хартии местное самоуправление рассматривается как право
населения на самостоятельное решение вопросов, относящихся к местному
значению. И ст. 130 Конституции РФ гласит, что «местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью».
16
Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 года, С.1 – 2.
17
Конституция РФ.
29
Определение «местного самоуправления» мы можем найти и в
Федеральном Законе от 06.10. 2003 за № 131 «Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 21.07.2014 года,
которое используется при написании квалификационной работы.
В соответствии с главой 1, статьи 1 данного Закона, под « местным
самоуправлением» понимается: «форма осуществления народом своей власти,
обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными
законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под
свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через
органы местного самоуправления вопросов, местного значения исходя из
интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
18
Из всего рассмотренного выше можно сделать вывод, что местное
самоуправление – это формирование власти на местах, в профессиональную
компетенцию которой входит урегулирование вопросов местного значения.
Очень часто вместе с термином «местное самоуправление» используется
понятие «муниципальное управление». Это особый уровень публичной власти,
не находящийся в строгой иерархической подчиненности власти
государственной. Тем не менее, в определенных ситуациях органы
государственной власти могут не только направлять работу по реализации
местного самоуправления, но и контролировать его.
В основе работы органов местного самоуправления заложена система
принципов, находящихся под охраной государства, а также общих
основополагающих начал, которые определяют и регламентируют
общественные отношения, возникающие в процессе организации и
осуществления местного самоуправления. Основы местного самоуправления
делятся на несколько групп.
19
Группы представлены в виде схемы на рисунке 1.
18
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" С.3.
19
Муниципальное право России. Под редакцией А.Н.Кокотова: учебник: для студентов юридических вузов и
факультетов – М.: Юрайт, 2013. – С.136
30
Рисунок 1. Группы местного самоуправления
О каждой группе следует сказать подробнее:
- правовая группа – это совокупность правовых норм, которые закрепляют
и регулируют коренные общественные отношения, являющиеся наиболее
существенными. Они появляются, изменяются и прекращаются в процессе
осуществления местного самоуправления на территории всей Российской
Федерации, все прочие нормативно – правовые акты находятся в соответствии с
ними;
- гуманистическая группа – это принципы, которые закрепляют права и
свободы человека в качестве высшей ценности, определяющей смысл,
содержание и деятельность местного самоуправления;
Группы
Правовые
Гуманистические
Социальные
Территориальные
Организационные
31
- социальная группа – это комплекс норм, закрепляющих и регулирующих
социальную политику местного самоуправления, создающую
условия для свободного развития человека и реализующую его право на
достойную жизнь;
- территориальная группа – это принципы, которые считаются основой
территориальной организации местного самоуправления;
- организационная группа – это принципы, закрепляющие и регулирующие
осуществление власти населением непосредственно через органы местного
самоуправления, порядок образования этих органов, а также формы и принципы
их деятельности.
Базовые принципы местного самоуправления представлены на рисунке 2.
Рисунок 2.
Принципы местного
самоуправления
Организационная
обособленность и
взаимодействие с
органами
государственной власти
Сочетание представительной
демократии с формами
прямого волеизъявления
народа
Соблюдение прав и
свобод человека и
гражданина
Многообразие
организационных форм с
учетом исторических,
культурных и
национальных
особенностей
Самостоятельность в
пределах полномочий
Соответствие материальных
и финансовых ресурсов
местного самоуправления в
пределах его компетенции
Законность в организации и
деятельности
Государственная гарантия
местного
самоуправления
Гласность деятельности
Принципы местного
самоуправления
32
Рисунок 2. Базовые принципы местного самоуправления
Политика и деятельность местного самоуправления является совокупной
частью общегосударственного механизма управления. Для того чтобы их работа
была согласованной, необходим государственный контроль и надзор за работой
органов местного самоуправления.
Контроль может быть либо предварительным, либо фактическим. В
процессе предварительного контроля выявляется нарушение до того, как оно
имело место. А вот в контроле фактическом наоборот, проверка проводится
после того как нарушение было обнаружено.
Предварительный контроль должен быть не только эффективным, но и
надежным. У предварительного контроля есть не только плюсы, например,
возможность заметить и исправить ошибку, до того, как она произошла, но и
минусы, неопределенность ответственности с точки зрения закона, и перегрузка
в работе контрольного органа.
Другой разновидностью является контроль внутренний и внешний.
Внутренний контроль проводится силами самого контрольного органа, за счет
созданных в его организационной структуре отдельных ведомств и организаций.
В то время как внешний контроль проводится ревизионными службами, не
являющимися частью организационной структуры проверяемых организаций.
Внутренняя контрольная служба всегда подчиняется руководителю
организации, внутри которой она создана. Внутренняя служба контроля должна
обладать независимостью и функционально и организационно.
Необходимо соблюдать независимость и контрольных органов, и их
сотрудников. Чтобы их работа была не только эффективной, но и объективной
контрольные органы не должны зависеть от проверяемых организаций, им
необходимо гарантировать защиту от внешнего влияния.
Однако полной независимости добиться невозможно, ведь органы,
осуществляющие контроль являются частью государства, тем не менее, важно
Самостоятельность в
пределах полномочий
33
обеспечить функциональную и организационную независимость, так как это
необходимо для решения задач, возложенных на контрольный орган.
Благодаря применению контроля органы государственной власти могут
осуществлять самоконтроль своей деятельности, а также выстраивать свою
работу в соответствии с параметрами указанными в подзаконных актах.
Для органов местного самоуправления значимость контроля
обосновывается тем, что «многие функции, осуществляемые местными
властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому
прослеживается необходимость в поддержке стандартов их реализации».
20
В нашей стране трудности государственного контроля в сфере местного
самоуправления включают решение таких вопросов, как:
- установление правовых норм;
- порядок их осуществления;
- пределы вмешательства контролирующего органа;
-контроль реализации собственных и отдельных государственных
полномочий, переданных законом органам местного самоуправления.
Контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления осуществляют граждане, проживающие в
пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать
отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на
собраниях, сходах. Такую форму контроля предусматривают законы и
положения субъектов Российской Федерации о собраниях, сходах граждан и
старостах, о территориальном общественном самоуправлении, а также уставы
муниципальных образований.
Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет
прокуратура.
20
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. – М: Проспект, 2012 –
С.97.
34
Прокуратура изучает правовые нормативные акты органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и в случае
несоответствия их действующему законодательству требует устранения
нарушений путем использования правовых актов реагирования.
Судебная практика показывает, что прокуратура довольно часто
использует свои полномочия по опротестованию нормативно-правовых актов
органов местного самоуправления в связи с их незаконностью. Это
свидетельствует о ряде недостатков, требующих устранения. Наиболее часто
такими недостатками называют:
- недостаточные правовые знания в системе местного самоуправления;
- слабую подготовку муниципальных служащих;
- нехватку кадров с юридическим образованием.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления
осуществляют и органы государственной власти.
Государственные органы, уполномоченные на осуществление
государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации, осуществляют, в
пределах своей компетенции, контроль (надзор) за исполнением органами
местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
На рисунке 3 представлено, что именно относится к контрольным полномочиям
государственных надзорных органов.
Конституция РФ
Федеральные законы
Законы и нормативно –
правовые акты субъектов РФ
Уставы муниципальных
образований
Иные нормативно – правовые
акты муниципальных
образований
35
Рисунок 3. Контрольные полномочия государственных
надзорных органов
Благодаря такому виду надзора решаются многие вопросы местного
значения и осуществляются полномочия, закрепленные за органами контроля в
соответствии с федеральными законами и уставами муниципальных
образований.
21
Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации
государство осуществляет контроль за органами местного самоуправления
уделяет особое внимание использованию материальных и финансовых средств,
выделенных для реализации переданных им государственных полномочий.
Средства для реализации государственных полномочий носят целевой характер,
поэтому государство вправе проверить правильное их расходование.
В уставе муниципального образования прописывается порядок
формирования контрольного органа, чаще всего в такой роли выступают:
- контрольно – счетная палата;
- ревизионная комиссия.
Основными целями образования контрольного органа в муниципалитете
считают:
- контроль за исполнением местного бюджета;
-контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и
рассмотрения проекта местного бюджета;
- контроль за управлением и распоряжением имущества, находящимся в
ведении муниципалитета.
21
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", ст. 77.