66
направляется в орган, полномочиями которого является осуществление
производства по делам об административных правонарушениях.
Муниципальные органы могут привлечь поднадзорные лица к
административной ответственности только за совершение административных
правонарушений, установленных законами субъектов Российской Федерации,
если им такие полномочия переданы. В связи с этим особенно важен вопрос
взаимодействия органов муниципального контроля с федеральными и
региональными органами контроля, уполномоченными на применение мер по
результатам проверок.
Статья 7 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ определяет
основы взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов
муниципального контроля при организации и проведении проверок.
40
Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального
контроля при организации и проведении проверок осуществляют
взаимодействие по следующим вопросам:
- информирование о нормативных правовых актах и методических документах
по вопросам организации и осуществления государственного контроля
(надзора), муниципального контроля;
- определение целей, объема, сроков проведения плановых проверок;
- информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения
законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере
деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора),
муниципального контроля;
- подготовка в установленном порядке предложений о совершенствовании
законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления
государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
- принятие административных регламентов взаимодействия органов
государственного контроля с органами муниципального контроля в процессе
осуществления государственного контроля, либо муниципального контроля;
40
Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ
67
- повышение квалификации специалистов, осуществляющих государственный
контроль, муниципальный контроль.
В настоящее время все острее ощущается необходимость принятия
административных регламентов взаимодействия органов государственного
контроля с органами муниципального контроля по вопросам, относящимся к
реализации муниципального контроля.
Практику использования муниципального контроля пока нельзя назвать
по-настоящему эффективной. Этому есть причины, а именно:
- недостаточность материальных и финансовых ресурсов;
- отсутствие квалифицированных кадров, имеющих достаточный опыт
работы.
До настоящего времени остается не решенным вопрос открытости и
доступности для заинтересованных лиц сведений об организации и
осуществлении муниципального контроля: нормативных правовых актов в
указанной сфере, информации об органах муниципального контроля, планах их
работы, результатах деятельности и т.д. Необходимо закрепить в
муниципальных правовых актах порядок размещения информации об
организации и осуществлении муниципального контроля, а также об
осуществлении муниципального контроля и эффективности такого контроля в
средствах массовой информации, на соответствующих официальных сайтах в
сети «Интернет».
41
Правительство Российской Федерации подготовило план мероприятий, так
называемую дорожную карту по совершенствованию контрольно-надзорной
деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы и утвердило его
распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 559-
р. Важность создания данного документа заключается в том, что с его помощью
Правительство Российской Федерации планирует:
41
Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации М.:
Изд-во РАГС. 2013. - 185с.
68
- снизить существующие и способствовать предотвращению появление
новых избыточных контрольно-надзорных функций, а также устаревших
обязательных требований, обеспечить соответствие обязательных требований
достижениям науки и уровню развития экономики;
- оптимизировать использование трудовых, материальных и финансовых
ресурсов, используемых для осуществления государственного контроля и
муниципального контроля.
Комплексное реформирование сферы контрольно-надзорной деятельности
невозможно без изменения систем мотивации контрольно-надзорных органов,
работу которых необходимо оценивать не по числу найденных нарушений и
наложенных штрафов, а по уровню безопасности общественных отношений, их
защищенности в контролируемой сфере деятельности. В связи с этим одной из
задач является реализация комплекса мер по налаживанию системной
профилактической работы, ориентированной на соблюдение поднадзорными
субъектами предъявляемых требований, а не только на наказание за нарушение
таких требований.
3.2.Развитие и совершенствование общественного контроля за
деятельностью органов муниципального управления в Администрации
Кумылженского района
Контроль важная функция органов публичной власти. Особая форма
влияния народа, населения, на деятельность органов и должностных лиц
местного самоуправления по организации исполнения норм права, реализации
субъектами правоотношений своих прав и обязанностей, соблюдение и защиты
прав и свобод человека и гражданина. Многие эксперты в этой области
отмечают, что это сознательная деятельность социального субъекта, которой
присущи познавательные, оценочные, регулятивные признаки. Общественный
контроль, проводимый жителями Кумылженского муниципального района
является важным средством обеспечения законности в сфере государственного
управления. Использование общественного контроля помогает повысить
69
эффективность деятельности органов государственной власти и органов
местного самоуправления. Способствует снижению рисков принятия и
реализации противоправных или противоречащих общественным интересам
решений. Контроль общества за работой Администрации Кумылженского
района помогает обеспечить социальную и политическую стабильности в
обществе, способствует более полной реализации конституционных прав
граждан на участие в управлении делами в пределах своего муниципального
образования.
Общественный контроль со стороны жителей помогает сдерживать
коррупцию. В условиях отсутствия общественного контроля, роль
административного усмотрения чиновников возрастает до уровня
вседозволенности, что считается недопустимым деянием для развитого
гражданского общества. Анализ существующей практики общественного
контроля в Администрации Кумылженского района свидетельствует, что
целостная система общественного контроля в районе отсутствует, а
эффективность проводимых мероприятий в большинстве случаев крайне
невелика и не приводит к существенному улучшению качества местного
самоуправления, что ведет к росту коррупции, неудовлетворенности граждан,
нарастанию социального напряжения в обществе. Причин сложившейся
ситуации несколько. Одна из главных проблем состоит в том, что существующее
правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации
фрагментарно и поверхностно. В действующем законодательстве отсутствуют
конкретные механизмы его реализации.
Вторая большая проблема – низкая вовлеченность широких масс
населения и институтов гражданского общества в лице реальных
некоммерческих организаций в осуществление общественного контроля за
деятельностью государственных органов власти и местного самоуправления. Во
многом это связано с низким уровнем межличностного доверия к работе
Администрации Кумылженского района.
70
В настоящее время общественный контроль в большинстве случаев
реализуется через обращения граждан (общественных объединений) об
известных им нарушениях законодательства. Однако процедура получения таких
сведений и обеспечение ответной реакции органов власти в виде принятия
конкретных решений, нормами права практически не регулируется. По
действующим правилам вся помощь сводится к предоставлению информации,
что регламентировано Федеральным законом «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» и Федеральным законом «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления».
42
Зачастую влияние отдельного гражданина на деятельность органов и
должностных лиц местного самоуправления незначительно. И связано это с тем,
что отсутствует внешняя сила (обычаи, традиции, общественное мнение и т. д.),
которая побуждала бы, поощряла граждан к осуществлению контрольной
деятельности.
Следующим фактором, влияющим на развитие общественного контроля,
можно назвать отсутствие у жителей Кумылженского района возможности
получения объективной информации, позволяющей оценить результаты
деятельности органов местного самоуправления. Проведение оценки возможно
только в том случае, если имеется соответствующая квалификация. Очень часто
для проведения компетентной оценки необходимо привлечение узкого
специалиста (эксперта). Существуют сложности в оценке альтернативных
возможностей, требующих проведения специальной аналитической работы, что
является недоступным для большинства граждан.
Приведенное выше свидетельствует, что надеяться на резкую активизацию
индивидуального контроля жителей муниципального образования за
деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления нельзя.
Это под силу только объединениям граждан, другим институтам гражданского
42
Солонин Ю.Н. Работа с обращениями граждан как инструмент гражданского общества //
Аналитический вестник Совета Федерации. – 2010. – № 12(398)
71
общества. При этом у каждого из них может быть своя заинтересованность в
осуществлении контроля в сфере местного самоуправления и готовность нести
соответствующие расходы, связанные с ней.
Общественный контроль в сфере местного самоуправления может быть
эффективным только тогда, когда будут соблюдены следующие условия:
- появится субъективная заинтересованность в осуществлении контроля у
жителей муниципального образования;
- будет определено наличие у субъекта контроля соответствующего уровня
знаний, внутренней организации, обеспечивающей его способность к
выполнению этой функции;
- будет выявлена возможность получения объективной информации о
результатах деятельности органов местного самоуправления и ее объективная
оценка.
Совершенствование и развитие общественного контроля в значительной
степени зависит от возможностей воздействия на органы и должностных лиц
местного самоуправления по результатам контрольной деятельности. Влияние
субъектов общественного контроля на органы и должностных лиц местного
самоуправления возможно в следующих формах:
- общественное мнение;
-признание не соответствующими закону Российской Федерации решений,
действий или бездействия органов, должностных лиц в судебном порядке;
- способность к индивидуальным или коллективным действиям
протестного характера с целью защиты собственных интересов;
- агитация «за» или «против» для получения голосов избирателей на
выборах, местном референдуме для отзыва депутата местного совета.
К сожалению, ни одна из названных форм в современных условиях
развития нашей государственности не является действенной и самодостаточной,
а их реальный результат возможен лишь при условии их сочетания. С
активизацией общественного контроля усиливается влияние гражданского
общества на все сферы жизнедеятельности общества. В процессе становления и
72
развития гражданского общества возрастает роль самоорганизации и
организации как важных процессов структуризации общественных отношений.
В сфере местного самоуправления в процессе организации общественного
контроля хороший эффект оказывают общие собрания граждан по месту
жительства. Общее собрание является формой непосредственного
участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении
вопросов местного значения, относящихся к ведению местного самоуправления.
Собрание граждан предусматривает не только наличие механизма получения
участниками собрания определенной информации, но и ее оценку и
осуществление контроля за выполнением принятых решений. Участники
собрания принимают решения непосредственно после обсуждения вынесенных
на повестку дня вопросов, которые могут иметь не только консультативный
характер, но и способствовать созданию нормативно – правовой базы.
43
Помимо
контрольной функции за деятельностью органов власти, собрание граждан
выполняют ряд других специфических функций, непосредственно связанных с
общественным контролем: политическую, совещательную, информационную,
культурную и т. д.
Главными целями совершенствования общественного контроля в
Администрации Кумылженского района являются:
- повышение эффективности деятельности органов государственной
власти и органов местного самоуправления;
- обеспечение законности в сфере государственного управления, снижение
рисков принятия и реализации противоправных и (или) противоречащих
общественным интересам решений;
43
Рогатина Л.П. Основные механизмы гражданского контроля над государством. М.:
Издательство «Проспект», 2013. – 151с.
73
- обеспечение социальной и политической стабильности в обществе, более
полной реализации конституционных прав граждан на участие в управлении
делами государства;
- формирование и развитие гражданского правосознания, развитие
институтов гражданского общества.
Достижение поставленных целей, возможно, если будут предприняты
следующие меры:
-будет создана законодательная база, помогающая обеспечить
общественный контроль в Российской Федерации;
-будет создана информационно-аналитическая и методическая база для
развития гражданского общества через возможности общественного контроля;
- появятся организационные основы, помогающие формированию
целостной системы общественного контроля, охватывающие все сферы и
направления деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления;
- будут расширены гарантий конституционного права граждан на участие
в управлении делами государства на всех уровнях – федеральном, региональном
и муниципальном;
- будет повышена прозрачность и подотчетность деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления;
-произойдет стимулирование и координации инициатив
профессиональных сообществ, направленных на защиту и отстаивание
общественных интересов;
- повысится уровень доверия населения к органам власти;
- будут найдены новые взаимоотношений государства и общества, а
именно: договорные, мотивационные, социальные.
В 2013 году Правительством Российской Федерации была принята
Концепция, определяющая основные направления совершенствования
общественного контроля на период 2013 - 2018годов, а именно:
74
- создание организационных и правовых основ общественного контроля в
Российской Федерации посредством законодательного и нормативного
правового регулирования;
- внедрение и развитие механизмов открытости органов государственной
власти и местного самоуправления;
-создание условий (стимулирование) для вовлеченности широких масс
населения и институтов гражданского общества в осуществление общественного
контроля за деятельностью государственных органов власти и местного
самоуправления.
В 2014 году был принят Федеральный Закон «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации». Принятие данного закона способствовало
появлению федеральных законов об общественном контроле в отдельных
сферах. В этих документах, с учетом специфики конкретной социальной сферы,
с высокой степенью детализации прописаны механизмы общественного
контроля с раскрытием используемых форм и методов общественного контроля.
Последующее развитие законодательства об общественном контроле должно
происходить на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, через принятие в 2014-2018гг. собственных региональных
законов и нормативно – правовых актов. Правительством Российской Федерации
выделены приоритетные направления внедрения и развития механизмов
открытости органов государственной власти и местного самоуправления, среди
которых называют:
- работу с открытыми данными: повышение качества, полноты,
достоверности и актуальности предоставляемой информации;
-совершенствование работы общественных (экспертных,
консультативных, координационных и др.) советов, комиссий, рабочих групп:
обеспечение вовлечения в широкое обсуждение как можно большего количества
граждан, представителей различных социальных групп;
75
- совершенствование форм и способов обратной связи с гражданами, в т.ч.
процедур взаимодействия в сети «Интернет» на официальных сайтах органов
власти, различных ведомств.
Одной из центральных идей совершенствования общественного контроля
в Российской Федерации, которая будет помогать привлечению населения в эту
деятельность - является создание специального электронного ресурсного центра
(единого Интернет - портала) общественного контроля, способного
функционировать по принципу «одного окна». Такая работа уже ведется.
Выводы по главе 3. Вопросы местного значения, отнесенные
законодательством Российской Федерации к ведению муниципальных
образований, касаются обеспечения непосредственной жизнедеятельности их
населения. В ходе управленческой деятельности Администрация
Кумылженского района должна не только принимать решения, организовывать
их исполнение, но и осуществлять контроль за тем, чтобы намеченные планы и
программы реализовывались на практике, чтобы материальные и финансовые
ресурсы муниципалитетов расходовались строго по целевому назначению и в
интересах населения. Контроль является важнейшей составляющей
муниципального управления, поэтому проблемы совершенствования правовой
основы муниципального контроля, взаимодействия различных субъектов, его
осуществляющих, сотрудничества органов муниципального и государственного
контроля имеют первостепенное значение для современного российского
местного самоуправления.
Органами государственного управления была проделана большая работа,
результатом которой стало принятие актов, помогающих определить порядок
проведения муниципального контроля.
Было принято Положения о контроле, одна часть которого носит
универсальный характер, а другая регулирует отдельные виды контроля.