94
необходимость в кратчайшие сроки формировать миграционное
законодательство, что безусловно, отразились на его качестве.
На сегодняшнем этапе законодательство России в обозначенной сфере
последовательно приводится в соответствие с международными нормами,
осуществляется последовательный анализ и переработка содержания
правовых норм с целью выявления и устранения противоречий и пробелов.
Вместе с тем, несмотря на общую положительную направленность правовой
регламентации миграционных отношений в целях оптимизации
эффективного правового регулирования, следует признать, что действующее
законодательство далеко от совершенства. Полагаю, что эффективность
правового регулирования в миграционной сфере можно оценить по ряду
критериев: уровень разработанности и согласованности понятийного
аппарата, полнота правового регулирования порядка передвижения на
территории Российской Федерации (въезда, выезда, пребывания), состояние
правовой регламентации трудовой миграции, четкость правого
регулировании порядка привлечения к уголовной и административной
ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской
Федерации.
В частности, говоря о разработанности и согласованности понятийного
аппарата, следует отметить, что в действующем миграционном
законодательстве недостаточно четко определены некоторые правовые
категории, что приводит к неоднозначному толкованию правовых норм.
Например, не закреплена на законодательном уровне одна из ключевых
категорий — понятие «миграция», отсутствует четкое однозначное
закрепление понятия «место пребывания» в нормативных актах,
существующая неопределенность в вопросе о месте пребывания, по которому
временно пребывающий в России иностранец (лицо без гражданства) обязан
встать на учет, а именно: допустима ли и в каком случае постановка на учет
по месту нахождения (адресу) принимающей стороны послужила поводом
для обращения с жалобой иностранных граждан США Н.Д. Вордена и П.Д.
95
Олдхэма в Конституционный Суд РФ, в главе 2 Федерального закона
Российской Федерации от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» не определено
понятие приглашающей стороны, не закреплены её обязанности и
ответственность в случае приглашения иностранца, цель въезда которого не
соответствует заявленной.
Обращаясь к вопросу полноты правового регулирования общественных
отношений, возникающих при осуществлении въезда, передвижения
(пребывания) на территории Российской Федерации либо выезда из
Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, следует
отметить также имеющиеся пробелы. Например, формулировка нормы п. 1
ст. 5 Федерального закона Российской Федерации от 25.07.2002 № 115-ФЗ
«О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации» до настоящего времени не позволяет однозначно
ответить на вопрос — «с какой даты первоначально начинать отсчет
пребывания иностранного гражданина по полугодиям, для определения
суммарной продолжительности пребывания иностранного гражданина не
более 90 дней в период из 180?», что не способствует единству
правоприменительной практики, как следствие и практики привлечения к
административной ответственности по ст. 18.8.1.1 КоАП РФ. Миграционное
законодательство практически не регламентирует миграционные потоки из
государств - участников СНГ с безвизовым въездом или упрощенным
порядком оформления въездных виз. В частности, в связи с открытостью
российско-белорусской границы и отсутствием должного обмена
информацией между ведомствами Российской Федерации и Республики
Беларусь затруднена оперативность реагирования на проникновение
иностранных граждан на территорию государств, которым закрыт въезд со
стороны одного из государств, отсутствует возможность учета и контроля
факта убытия-прибытия иностранного гражданина в Российскую Федерацию
через границу с Республикой Беларусь. Сохраняет актуальность вопрос
96
исполнения постановлений об административном выдворении в отношении
лиц, не имеющих или утративших документы, удостоверяющие их личность,
отсутствие четкого правового регулирования в данной сфере послужило
причиной рассмотрения жалобы в Конституционном Суде РФ. Требует
правового регулирования и проблема отсутствия у иностранного гражданина,
временно пребывающего на территории Российской Федерации и имеющего
на праве собственности жилое помещение в Российской Федерации,
возможности постановки на миграционный учет членов семьи. В связи с
обострением ситуации на востоке Украины и увеличившимся потоком
мигрантов именно с этого региона особого правового регулирования требует
складывающаяся на практике ситуация, когда мигранты, оформляют
свидетельства временного убежища, а впоследствии гражданство России в
упрощенном порядке в рамках участия в государственной программе
переселения соотечественников и впоследствии обращаются с письменным
заявлением в подразделение по вопросам миграции о возврате своих
национальных и заграничных паспортов, сданных ранее на хранение в связи
с обращением о предоставлении им временного убежища. Таким образом,
имея на руках паспорт гражданина Российской Федерации, а также гражда-
нина Украины, данная категория граждан беспрепятственно использует
национальные паспорта, пользуясь конституционными правами обеих стран,
что не может не сказываться на экономическом положении страны, в части
социальных гарантий и предоставления пособий, а также безопасности
государственных границ Российской Федерации.
Вопросы правовой регламентации трудовой миграции также далеки от
совершенства. В частности, в настоящее время отсутствуют специальные
программы сезонной трудовой миграции. Действующая система
квотирования не обеспечивает привлечения иностранных работников на
рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей.
Еще одним актуальным вопросом является продление срока пребывания
иностранного гражданина государств-членов Договора о Евразийском
97
экономическом союзе, в связи с заключением трудового (гражданско-
правового) договора. Пробелы действующего законодательства на
сегодняшний момент позволяют гражданам Договора о Евразийском
экономическом союзе и членам их семей при заключении трудового договора
на неопределенный срок пребывать на территории Российской Федерации
неограниченное время, тем самым постоянно проживать на территории
Российской Федерации, не имея статуса временного проживающего или
постоянно проживающего иностранного гражданина.
Четкость правого регулирования порядка привлечения к уголовной и
административной ответственности за нарушение миграционного
законодательства Российской Федерации также имеет определенные
пробелы. В действующем законодательстве предусмотрена уголовная
ответственность за фиктивную постановку иностранного гражданина на
миграционный учет. При этом под фиктивной постановкой на миграционный
учет понимается постановка на учет только в жилом помещении. Таким
образом, должностные лица организаций, продающие иностранцам «липовые
регистрации» с указанием в качестве адреса постановки на миграционный
учет — адреса организации, не могли быть привлечены к ответственности.
Данный запрет введен 01.08.2018 года. [40] Отсутствует единый подход в
части применения административного выдворения мигрантов, совершивших
правонарушения. В настоящее время иностранный гражданин, нарушивший
режим пребывания в Российской Федерации, может быть выдворен в
административном порядке. В то же время, иностранцы, совершившие
преступления, не выдворяются за пределы Российской Федерации после
отбывания наказания. Отсутствуют механизмы привлечения к
ответственности лиц, выдворенных из Российской Федерации и не имеющих
разрешения на въезд, в случае замены документов, удостоверяющих
личность, с изменением установочных данных, не предусмотрена
возможность применения принудительных мер по выполнению решения о
нежелательности пребывания в Российской Федерации к иностранным
98
гражданам и лицам без гражданства, освобожденным из мест лишения
свободы.
Анализ законодательства свидетельствует о необходимости
целенаправленной государственной политики, направленной на
формирование эффективного, отвечающего современным потребностям
миграционного законодательства. Вариантом решения видится принятие
Миграционного кодекса РФ. Следует признать, что данное предложение не
ново для юридической правовой доктрины, в научной среде ведутся
дискуссии по вопросу принятия подобного кодифицированного акта.
Научная общественность разделилась: одни авторы говорят о необходимости
принятия данного кодекса, другие склонны считать принятие такого кодекса
преждевременным.
Вместе с тем, на постсоветском пространстве среди стран СНГ уже
имеется опыт кодификации миграционного законодательства — в
Республике Азербайджан с 2013 года действует Миграционный кодекс
Азербайджанской Республики.
Представляется, что принятие одного базового правового акта
федерального уровня в сфере миграционного законодательства, в котором
были бы прописаны основные принципы управления миграционными
процессами на территории России позволило бы решить ряд проблем:
систематизировать многообразные действующие нормативные акты в сфере
миграции, осуществить переработку содержания правовых норм с целью
выявления и устранения противоречий и пробелов, а также дополнить
новыми нормами, отвечающими существующим потребностям правового
регулирования, сформировать единый понятийный аппарат, исключающий
неоднозначное толкование правовых норм.
4.2. Влияние миграционной политики на формирование потоков
трудовых мигрантов из стран Центральной Азии
99
Исследование в предыдущем параграфе данной работы диктует
продолжение исследования в отношении миграционной политики РФ.
На рис.4.2 представлена композиция влияния миграционной политики
на развитие страны.
Рисунок 4.2 - Влияние миграционной политики на развитие России
1. Именно миграционный прирост используют в качестве главного
инструмента демографической политики. Государство сосредоточилось на
предотвращении убыли населения не за счет естественного прироста, а с
помощью притока иностранцев. В 2015 году миграционный прирост
превышал естественный в 10 раз. В результате естественных причин
(рождаемость и смертность) население страны за первые полгода 2016 г.
сократилось на 30 тыс. человек, но благодаря тому, что за это полугодие в
100
страну прибыло мигрантов 140 тыс. Росстат отчитался о росте населения в
109,7 тыс. человек [29]
Целевой ориентир на решение демографической проблемы через
миграционный прирост был заложен в Концепцию демографической
политики 2007 года. Одной из задач значится — "привлечение мигрантов в
соответствии с потребностями демографического и социально-
экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации
и интеграции" [4]. И речь шла не только о переселении соотечественников,
но и о привлечении иммигрантов, создании условий для интеграции
иммигрантов в российское общество и развития терпимости в отношениях
между местным населением и выходцами из других стран в целях
предотвращения этноконфессиональных конфликтов.
В 2014 году появилось еще одно положение, продиктованное анализом
итогов демографической политики: «привлечение квалифицированных
иностранных специалистов, в том числе выпускников российских
образовательных организаций высшего образования, на постоянное место
жительства в Российскую Федерацию, привлечение молодежи из
иностранных государств (прежде всего из государств — участников
Содружества Независимых Государств, Латвийской Республики, Литовской
Республики и Эстонской Республики) для обучения в Российской Федерации
с возможным предоставлением преимуществ в получении российского
гражданства по окончании обучения». То есть анализ миграционной
политики заставил задуматься о качестве демографического портрета России.
Новая формула гласила — привлекать специалистов с профессией и
студентов, которые могут стать квалифицированными специалистами.
Однако запущенный механизм явно указывал на то, что в Россию едут в
поисках заработка, но не для получения образования.
В 2015 году по данным Росстата из прибывших в страну иностранцев
только 7,8% приехали в связи с учебой. А по странам СНГ этот показатель
еще ниже — 4,6%. До 2015 года целевым ориентиром демографического
101
роста был указан миграционный прирост на уровне не менее 200 тыс.
человек ежегодно. [29]
В период с 2016 по 2025 годы ежегодный прирост за счет мигрантов
заложен на уровне более 300 тыс. человек, то есть за предстоящие 10 лет
правительство рассчитывает привлечь в страну не менее 3 млн мигрантов. И
это уже не переселенцы-русские, которые в массе своей уже покинули
национальные республики.
В Концепции миграционной политики указаны такие цели, как
"стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской
Федерации" и "содействие обеспечению потребности экономики Российской
Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и
повышении конкурентоспособности ее отраслей" [5].
Итогом решения демографической политики через миграцию станет:
демографическая бомба отлаженного действия, временное решение
демографической проблемы за счет трудовых мигрантов, формирование
анклава этнически однородных и замкнутых групп мигрантов,
дистанцированных от традиций и культуры России.
2. Происходит дисбаланс на рынке труда: приезжают
низкопрофессиональные специалисты, а уезжают —
высококвалифицированные.
Цели, прописанные в Концепции миграционной политики — «создание
условий и механизмов для привлечения востребованных экономикой
высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного
профиля, предпринимателей и инвесторов, прежде всего на долгосрочной
основе» реализованы не были. В страну приезжают на заработки, то есть
развивается трудовая миграция низкоквалифицированных работников. В то
же время из страны продолжается отток специалистов. Ежегодно из страны
уезжает 45–50 тыс. граждан России по разным причинам: семейного
характера, учеба, работа. С 2008 года совокупный объем покинувших страну
граждан оставил 245 тысяч человек.
102
С 2012 года после выборов президента начался новый виток отъезда
граждан, вырос отток по линии обучения за границей и работы. И стоит
отметить, что эмигрируют люди с высшим образованием. По факту можно
говорить о вялотекущем, но неизменном тренде — утечке мозгов наряду с
утечкой капитала. Страны, в которые направлен основной поток, это США и
Германия. И хотя объемы не сопоставимы с 90-ыми годами, стоит помнить,
что в новых условиях уезжают преимущественно предприниматели, которые
увозят с собой и свой бизнес, что негативно влияет в целом на развитие
российской экономики. Например, основатель социальной сети "ВКонтакте"
Павел Дуров сдал дела и уехал, по его собственным словам, чтобы не
предоставлять спецслужбам данные украинских пользователей сети,
разработчик мобильных игр компания Game Insight LLC целиком перевез
свою штаб-квартиру в Литву, Павел Мунтян, один из основателей
мультипликационной студии Toonbox, переместил ее на Кипр [6]. Второе
направление миграции — это выезд молодых специалистов.
Вся система российского образования нацелена на пропаганду жизни за
границей. Преподаватели ВШЭ, технических ВУЗов вещают о
преимуществах жизни и обучения за границей. Большинство тех, кто уехал
учиться за рубеж, уже не возвращаются в Россию. Еще один поток эмиграции
— это научные сотрудники. Их отъезд связан даже не столько с оплатой
труда, сколько с самой возможностью работать — наличием необходимого
оборудования, материалов и фундамента. По более поздним данным число
российских ученых, работающих за границей, определяется, между 50 тыс. и
200 тыс. чел. Наиболее востребованы физики, биологи, математики. Обычно
ученые выезжают по приглашению принимающей стороны, в командировку
и остаются за границей на длительное время или насовсем. Так, каждый
пятый находится за границей 3 года и более.
Согласно данным исследования, проведенного The Boston Consulting
Group, HeadHunter и The Network, 41% россиян согласились бы переехать в
другую страну ради работы. Среди городов, куда жители РФ с радостью бы
103
перебрались, лидирует Лондон. Затем идут Нью-Йорк, Париж, Берлин и
Барселона [34].
Однако проблема привлечения специалистов высокого уровня
сопряжена в целом с законодательством и структурой российской экономики.
Невозможно ожидать квалифицированные кадры без создания подходящих
рабочих мест в стране. Опыт переселенцев из Украины это показал.
Прибывшие мигранты с высшим образованием попросту не могут встроиться
в систему: они испытывают сложности не только с получением гражданства,
но и с пролонгацией своего пребывания здесь, это затрудняет вопрос
трудоустройства.
Итогом данной политики станет дефицит квалифицированных кадров,
ухудшение качества услуг на рынке труда по мере привлечения
низкопрофессиональных кадров, диспропорции на рынке труда. Однако
стоит отметить, что не только миграция определяет структуру рынка, но и
сам рынок формирует запрос. Если в стране не создаются места в сфере
технологического производства, а развивается только сектор услуг, то и
логичным становится привлечение специалистов в эти отрасли. И в такой
ситуации навыки и профессионализм российских специалистов остается
невостребованным. Это и порождает миграционные настроения.
3. Мигрантофобия и напряженность в обществе. Остро стоит вопрос
социальной адаптации мигрантов. Приезжие влияют на общественную
безопасность и стабильность в регионе. С одной стороны, это вклад в
криминагенность региона. Иностранными гражданами и лицами без
гражданства на территории Российской Федерации совершено 43,9 тыс.
преступлений, что на 8,9% меньше, чем за январь - декабрь 2015 года, в том
числе гражданами государств-участников СНГ – 38,5 тыс. преступлений (-
8,5%), их удельный вес составил 87,6%. Количество преступлений в
отношении иностранных граждан и лиц без гражданства сократилось на 9,4%
и составило 15,7 тыс. преступлений. [39]
В регионах с максимальным числом россиян — Москва, Санкт-