16
Важнейшей проблемой любой пенсионной системы, как правило,
является дисбаланс в доходной и расходной частях пенсионного бюджета.
Финансовое и ресурсное обеспечение выплаты пенсий к середине 80-х годов
настолько сократилось, что для проведения еще одного незначительного
увеличения размера пенсии потребовались дополнительные средства.
Увеличение ставок взносов социального страхования в 1982 году
сократило разрыв между уровнем доходов и потребностями бюджета
социального страхования до 0,57. Однако уже в 1989 году это соотношение
снова уменьшилось до крайне низкого значения 0,51. Таким образом, даже в
результате повышения размера отчислений на социальное страхование не
удалось ликвидировать перманентный дефицит пенсионного бюджета.
Развитие пенсионной системы до начала радикальных рыночных
реформ в 1990 г. свидетельствует о накоплении в ней большого числа
экономических и социальных проблем, которые могли быть решены только
путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе
формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований
включения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в бюджетно-
финансовую систему страны. Масштабность и глубина рыночных
преобразований в экономике потребовали применения принципиально новых
экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения.
Предполагалось, что с проведением пенсионной реформы должен быть
решен главный вопрос социальной политики государства: стабилизация и
значительный подъем материального положения пенсионеров, а также резкое
сокращение численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 г.
был принят Закон СССР ―О пенсионном обеспечении граждан СССР‖
4
.
Однако уже через полгода после его утверждения изменение
государственного устройства страны повлекло за собой принятие
самостоятельного российского Закона от 20.11.1990 г. № 340-1 «О
4
Постановление ВС РСФСР от 20.11.1990 "О некоторых вопросах, связанных с введением в
действие Закона РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР"
17
государственных пенсиях в Российской Федерации»
5
(с последующими
многочисленными изменениями и дополнениями), который в то же время
привнес значительные отличия в правовые основания функционирования
пенсионной системы.
Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в
котором пенсионное обеспечение было выделено в автономную систему. В
законе последовательно и достаточно четко были реализованы
общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного
страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне
условия формирования государственного Пенсионного фонда. Важнейшим
условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного
бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций. Развитие
собственных источников финансирования должно было достигаться
улучшением сбора страховых взносов на указанные цели.
Что касается организационной структуры управления деятельностью
по назначению и выплате государственных социальных пособий, прежняя
система сохранялась через государственные органы социального
обеспечения населения, теперь это органы социальной защиты населения.
С 1991 года основное бремя по финансированию пенсий ложится на
работодателей, покрывая большую часть связанных с этим расходов. В
результате роль и функции субъектов пенсионных отношений резко
изменились, однако функция распределения системы не изменилась вообще.
Размер пенсий не зависит от объема страховых платежей, и так называемое
«уравнивание в правах» не только сохранилось, но и приобрело большие
масштабы
6
. Не страховой характер пенсионной системы стал тормозом еѐ
развития.
Нынешний этап российской пенсионной системы восходит к 1995
5
Закон РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" от 20.11.1990 N 340-1 // Ведомости СНД
и ВС РСФСР", 1990, N 27, ст. 351.
6
Орлов С. Н. Современная система пенсионного обеспечения Российской Федерации : основные проблемы
развития /С. Н. Орлов, А. П. Шеметов// Вестник КГУ, серия «Гуманитарные науки».-2011.- Вып.7.- №
3(22).- С.15-18.
18
году, когда правительство России утвердило концепцию реформы, которая
определила общие рамки, механизмы и структуру новой пенсионной
системы, выделив ее основную, страховую и финансируемую части.
Концепция была утверждена постановлением Правительства Российской
Федерации «О мерах по реализации концепции пенсионной реформы». В
1997 году была предложена новая версия, которая, однако, не была одобрена
правительством.
Многие пенсионные системы, сформировавшиеся на этапе
промышленного развития, столкнулись с кризисом, который существенно
осложнил их функционирование, что было вызвано резким изменением
демографической ситуации. Пенсионная система стран–лидеров
экономического роста формировалась на этапе, когда население пенсионного
возраста составляло лишь незначительную долю численности работающих
7
.
В этой ситуации относительно небольшие сборы с работающих и
работодателей были достаточны, чтобы обеспечить немногочисленным
пенсионерам уровень доходов, сопоставимый с тем, который они имели в
период трудовой деятельности.
После завершения демографического перехода на фоне
продолжающегося роста продолжительности жизни ситуация радикально
изменилась. Численность пенсионеров, приходящихся на одного
работающего, значительно возросла, и те системы, которые создавались как
сравнительно экономичные, требующие незначительных взносов для их
финансирования, стали весьма обременительными.
Размеры взносов работников и работодателей, претерпевшие
многократные повышения, отражали меняющуюся демографическую
картину. В свою очередь, увеличение налогов на заработную плату
стимулировало занятость в неформальном секторе, рост безработицы, что
повлекло за собой сокращение числа наемных работников, уплачивающих
взносы в систему пенсионного страхования и отношения его к численности
7
Гайдар Е. Богатые и бедные. История пенсий /Е. Гайдар// Вестник Европы. - 2003. - № 10.
19
пенсионеров
8
.
Сущность пенсионного обеспечения предполагает поиск и
установление баланса между социальной защитой и влиянием на стимулы.
Выплаты по пенсионному страхованию защищают старшие возрастные
группы от бедности, резкого падения уровня жизни. Но предоставление прав
на такие выплаты приводит к изменению поведения и старших возрастных
групп, и более молодого населения.
Поэтому очевидно, что оптимальные размеры и характер системы
пенсионного страхования должны предполагать поиск наилучшего
соотношения между защитой и отрицательными стимулами. На достижение
этой цели, в той или иной степени, ориентированы все пенсионные системы,
известные в мировой практике, но лишь немногие из них стали успешными.
Пенсионное обеспечение - это система экономических,
организационных и правовых мер, направленных на защиту населения от
материальной незащищенности по причине старости или инвалидности по
нескольким причинам (инвалидность, потеря кормильца, несчастный случай
на работе).
Кроме того, отсутствие безопасности может быть вызвано не только
краткосрочной или долгосрочной потерей рабочей силы или другими
постоянными доходами, но также расходами, связанными с необходимостью
удовлетворения дополнительных потребностей в услугах. ,
Пенсионное обеспечение - это, по сути, долгосрочный социальный
договор между активным населением и теми, кто из-за старости или
инвалидности больше не может работать, но кто в прошлом финансировал
себя (путем выплаты страховых взносов) страхование пожилых людей и
других инвалидов.
В современном обществе социальная защита представляет собой
многоуровневую систему законодательно закрепленных экономических,
8
Орлов С. Н. Система пенсионного обеспечения в инновационной экономике / С. Н. Орлов, А. П. Шеметов//
Вестник университета - 2011.- №23.- С.187-190.
20
социальных и правовых (нормативное регулирование отношений между
работодателем и работником) гарантий, а также институтов,
предназначенных для защиты населения от социальных рисков
9
.
Особенности возникновения различных видов социальных рисков
требовали выделения определенных экономических категорий (медицинское,
социальное обеспечение и т. д.) В качестве части социального обеспечения
для управления однородными группами риска.
Экономическая природа пенсионной системы определяется ее ролью в
процессе воспроизводства, распределения и перераспределения доходов
населения. Поэтому состояние институтов системы социального обеспечения
и, прежде всего, личного, обязательного, социального и добровольного
социального страхования во многом зависит от параметров,
характеризующих уровень заработной платы и доходов населения. Основной
круг вопросов, оказывающийся в поле внимания экономической
составляющей пенсионной системы, касается рационального и эффективного
использования финансовых ресурсов, объемы которых всегда лимитированы,
независимо от уровня экономического развития конкретного государства.
Пенсионное обеспечение в условиях происходящих кризисных
явлений в экономике приобретает особенно важное значение для сохранения
приемлемого уровня жизни социально незащищенных граждан.
Пенсионное законодательство имеет свою специфику в условиях
конкретного региона, исходя из нужд конкретного гражданина с его личными
характеристиками. Специфика пенсионного обслуживания на различных
территориях зависит от социально-экономических и климатических условий
проживания граждан, демографических особенностей, миграционных
потоков, состояния экономики и бюджетов, наличия отраслевых компаний и
т.д.
Таким образом, пенсионная система является необходимым
институтом рыночной экономики, гарантирующим стабилизацию
9
Бабич А. М. Экономика социального страхования /А. М. Бабич, Е. В. Егоров, Е. Н. Жильцов. - М., 1998.
21
социального баланса в обществе, способствующего устойчивому
экономическому развитию государства.
Средства пенсионного обеспечения используются в виде денежных
выплат — пенсий. Термин «пенсия» происходит от латинского «pension» —
платеж и означает регулярную денежную выплату, предназначенную для
обеспечения граждан в старости, в случае получения инвалидности, потери
кормильца и т.д. Сущность пенсионного обеспечения как экономической
категории проявляется в выполняемых им функциях: экономической и
социальной.
В процессе общественного воспроизводства пенсионное обеспечение
является реальной объективной общественной потребностью, его
материально-вещественная база непрерывно возобновляется. Основным
источником финансовых ресурсов для материальной защиты населения от
возникающих социальных рисков является стоимость общественно-
необходимого продукта. Гарантии выплаты пенсии увеличивают
производительность труда, поскольку у работников возникает уверенность в
своей материальной обеспеченности после окончания трудовой
деятельности.
Другая важная функция пенсионного обеспечения — социальная —
проявляется в реализации принципа социальной справедливости и
обеспечении определенного жизненного уровня членам общества при
наступлении старости, инвалидности и реализации других социальных
рисков
10
.
Пенсионное обеспечение можно считать учреждением, исторически
сложившимся в человеческом обществе, посредством которого
удовлетворяются материальные потребности людей, нуждающихся в
общественной поддержке в случае жизненных обстоятельств, связанных с
потерей или сокращением дохода. Оно осуществляется на основе
соответствующих нормативных правовых актов и преобладающей в
10
Борисенко Н. Ю. Пенсионное обеспечение / Н. Ю. Борисенко. - М. : Дашков и Ко, 2009. - 576 с.
22
обществе идеологии, в отношении денежных и материальных ресурсов и
включает непосредственную организационную работу на всех уровнях.
Мировой опыт показывает, что пенсионная система является
основным страховым учреждением в рыночной экономике, призванным
гарантировать реализацию конституционного права граждан на
материальную безопасность в пожилом возрасте, а также в случаях болезни,
полной или частичной потери трудоспособности, потери. домохозяина и
безработица.
Размеры получаемых средств, зависящие от продолжительности
страхового (трудового) стажа, величины заработной платы (которая служит
базой для начисления страховых взносов) и от степени утраты
трудоспособности, регулируются законами. В отличие от социальной
помощи, когда нуждающийся человек получает пособия за счет
общественных средств (фактически за счѐт других лиц), применительно к
программам социального страхования финансовыми источниками выплат и
услуг являются специализированные фонды, формируемые при
непосредственном участии самих застрахованных.
Базовые характеристики института пенсионного обеспечения,
отличающие его от других институтов социального страхования, таковы:
- во-первых, законодательно вмененная обязательность для
страхователей работников и работодателей – внесение страховых взносов;
- во-вторых, публичный вид правоотношений субъектов социального
страхования, с помощью которого достигается обязательность (по закону)
участия в нем субъектов и высокий уровень гарантий защиты страхуемых.
Это позволяет отказаться от обременительной процедуры оформления
индивидуальных договоров между страхователями (работодателями и
работниками) и страховщиками в пользу застрахованных (личное
страхование носит частный характер гражданско-правовых
взаимоотношений);
- в-третьих, по закону право для застрахованных на получение
23
страховых выплат при наступлении страховых случаев (виды выплат, услуги
и их размеры тоже определены законодательно), в том числе и в судебном
порядке;
- в-четвертых, высокая надежность сохранности страховых средств.
Этот параметр достигается посредством солидарности поколений и
применением государственного контроля за правильностью и целевым
характером расходования средств;
- в-пятых, относительная «дешевизна» для населения страны,
гарантируемая массовым характером обязательного участия в нем
практически всех работающих и бесприбыльными формами организации
работы (личное же страхование является в своей основе коммерческим, и его
организаторы занимаются главным образом «выгодными» клиентами);
- в-шестых, самоуправляемость форм организации обязательного
социального страхования, ключевая роль в решении соответствующих
вопросов самими наиболее заинтересованными субъектами
(представителями работодателей и работников).
Демократический характер функционирования системы социального
страхования позволяет обеспечивать максимальную прозрачность и целевое
использование финансовых ресурсов, находить компромиссы по всему кругу
и по объему социальных гарантий, гармонизировать интересы
застрахованных, страхователей и страховщиков. В итоге это укрепляет
личную ответственность застрахованных и солидарность работодателей и
работников, создает условия для достижения в обществе социального
согласия, ослабления конфликтных ситуаций и их предупреждения. По
мнению западногерманских специалистов по социальной политике,
«государственная власть поступает правильно, когда концентрирует свои
усилия на выполнение задач, которые не может никому перепоручить. Все
другие задачи следовало бы вывести из сферы компетенции государства. Это
предохраняет механизм государства от перегрузок и облегчает достижение
24
консенсуса»
11
.
Пенсионная система как правовое понятие – комплексное
образование. Совокупность еѐ норм регулирует в основном три различные по
характеру группы общественных отношений.
Первая группа – это отношения по формированию соответствующих
пенсионных фондов, за счѐт которых выплачиваются пенсии и
осуществляются иные пенсионные выплаты. Эта группа отношений
составляет, главным образом, предмет финансового права в широком
понимании.
Вторая группа – отношения по материальному обеспечению членов
общества пенсиями и иными пенсионными выплатами. Это, по
существу, пенсионное право, т.е. совокупность правовых норм,
регулирующих пенсионные и тесно связанные с ними отношения. Третья
группа – отношения по управлению и организации пенсионного обеспечения.
В еѐ структуре выделяются основные институты или группы правовых норм,
регулирующих неразрывно связанные между собой однотипные пенсионные
отношения – пенсии по старости, пенсии по инвалидности, пенсии по случаю
потери кормильца, государственные пенсии. Они объединяют нормы по
видам пенсий.
Отдельные институты включают правовые нормы, регулирующие
процессуальные отношения в сфере пенсионного обеспечения. Наиболее
значимыми из них являются назначение и выплата пенсий, расчет страхового
периода, перерасчеты и индексация пенсионных выплат. Такие отношения
затрагивают основные институты, они связаны с осуществлением права на
материальное обеспечение в виде пенсий и могут предшествовать
возникновению пенсионных отношений или функций вместе с ними.
Отношение средней пенсии к заработной плате, покупательная
способность минимальной и средней пенсий и средняя продолжительность
пенсионного периода отражают уровень социальной защиты пенсионеров.
11
В. Д. Роик// Российский экономический журнал.- 2000.- №5.
25
Общим и неизменным условием организации пенсионной системы является
создание государством правовых, организационных и экономических основ,
обеспечивающих сохранение приобретенных работниками прав на пенсию.
Уровень эффективности пенсионной системы обусловлен характером
внешних условий, связанных с ситуацией в экономике, деятельностью
финансовых и страховых институтов, внутренних условий, определяемых
спецификой конкретной пенсионной системы (структура, виды и подвиды
системы, природа ее финансовых механизмов), сопряженности
(адекватности) внешних и внутренних условий функционирования
пенсионной системы, их непротиворечивостью
12
.
1.2. Правовые основы пенсионного обеспечения лиц ,
потерявших кормильца.
Правовые основы назначения и выплаты пенсии по случаю потери
домохозяина включают большое количество нормативных правовых актов,
регулирующих этот правовой институт.
Верхний уровень - это нормы международного права: нормы
международного права имеют преимущественную силу перед национальным
законодательством, если они ратифицированы, но в настоящее время
наблюдается тенденция к снижению их роли, чего не должно быть.
К важным международно-законно правовым актам можно отнести
следующие.
Во-первых, это Декларация 1948 года, которая провозглашает, что
«каждый человек как член общества имеет законное право на социальное
обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его
достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической,
социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и
международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами
каждого государства (статья 22). В статье 25 Декларации закрепляется
12
Гусов К. Н. Право социального обеспечения России : под ред. К. Н. Гусова. - 3-е изд., перераб. и
доп. – М. : ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2004.