6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 7
Глава 1. Основы системы органов государственного и муниципального
управления в Российской Федерации ..................................................................... 11
1.1. Понятие и система органов государственного и муниципального
управления ......................................................................................................... 11
1.2. Правовое регулирование отношений в системе государственного
управления ......................................................................................................... 13
1.3. Правовые аспекты осуществления полномочий органами местного
самоуправления ................................................................................................. 20
Глава 2. Взаимодействие органов государственного и муниципального
управления (на примере Красноярского края) ....................................................... 29
2.1. Формы государственной поддержки местного самоуправления в
Красноярском крае ............................................................................................ 29
2.2. Наделение государственными полномочиями органов местного
самоуправления в Красноярском крае ............................................................ 31
2.3. Характеристика деятельности УСЗН Октябрьского района и его
взаимодействия с другими государственными органами и органами
местного самоуправления ................................................................................ 33
Глава 3. Совершенствование системы взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления на примере деятельности УСЗН
Октябрьского района ................................................................................................ 51
3.1 Проблемы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ........................................................................... 51
3.2. Комплекс мероприятий и рекомендаций по совершенствованию
системы взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления на примере деятельности УСЗН Октябрьского района ... 57
3.3. Оценка эффективности развития системы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления ................................... 67
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 72
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................... 77
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 ...................................................................................................... 82
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность выбранной темы исследований обоснована рядом
факторов. Начиная с самого начала становления и развития института
муниципального управления в России, проблема эффективности процесса
взаимодействия государственного и муниципального управления была
значимой. Не смотря на то, что законодательно местное самоуправление имеет
организационный суверенитет от органов государственной власти, по факту эти
два института власти не могут функционировать обособлено. Исполняя
различные социальные роли, государственное и муниципальное управление
имеет перед собой одну задачу – исполнение государственной политики в
вверенной области. Из-за сбоя механизма взаимодействия двух
основополагающих институтов связаны многие недостатки в государственном
управлении в экономике, социальной сфере и других областях.
Вaжнейшей областью государственной политики являются вопросы
регионального и местного значения, которые не противоречат государственным
интересам, обеспечивая по существу уровень социального, экономического
состояния населения страны. Такие вопросы не остаются и не могут остаться
без влияния государства.
Государственная власть на федеральном уровне относительно местного
самоуправления решает следующие основные задачи: обеспечивает гарантии
местного самоуправления и формирование единой государственной политики в
реализации функций муниципальной власти.
Задачи федерального уровня решаются следующими путями:
законодательно на федеральном уровне формируются общие
принципы функционирования местного самоуправления;
принимаются программы государственной поддержки
муниципальной власти;
утверждаются федеральные законы, обеспечивающие действие
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
8
самоуправления в Российской Федерации».
Все это позволяет организовать взаимодействие двух уровней властей –
государственной и муниципальной в эффективном аспекте. Между тем, на
данном этапе все еще остаются не решенными многие проблемы в
межведомственном взаимодействии как на законодательном уровне, так и в
отдельных практических аспектах функционирования.
Объектом исследования является – муниципальный орган по решению
вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения
района Упрaвление социальной защиты населения администрации
Октябрьского района в городе Красноярске (далее – УСЗН Октябрьского
района в г. Красноярске).
Предметом исследования являются - законодательные и
административные основы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления.
Цель данной работы – рассмотреть пути совершенствования правового и
административного взаимодействия органов государственного и
муниципального управления.
Задачи, которые необходимо решить в рамках достижения поставленной
цели:
- рассмотреть понятие и систему органов государственного и
муниципального управления;
- определить основы правового регулирования отношений в системе
государственного управления;
- изучить правовые аспекты осуществления полномочий органами
местного самоуправления;
- провести анализ форм государственной поддержки местного
самоуправления в Красноярском крае;
- определить основы наделения государственными полномочиями
органов местного самоуправления в Красноярском крае;
- дать характеристику деятельности УСЗН Октябрьского района и его
9
взаимодействия с другими государственными органами и органами местного
самоуправления;
- изучить проблемы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления;
- разработать комплекс мероприятий и рекомендаций по
совершенствованию системы взаимодействия органов государственной власти
и местного самоуправления на примере деятельности УСЗН Октябрьского
района;
- дать оценку эффективности развития системы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления.
Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые
источники: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации».
Метoдoлoгической основой настоящего исследования являются
общенаучные методы познания: диалектический, логический, системного
анализа, а также специальные научные методы - системно-правовой,
сравнительного правового анализа, толкования правовых норм, формально-
юридический метод и метод правового прогнозирования.
Структура исследования определена целью и задачами исследования и
включает в себя введение, три главы по три параграфа, заключение и список
использованных источников.
Во введении определена актуальность выбранной темы исследования,
цель, задачи, объект и предмет, методология и информационная база.
В первой главе рассмотрены теоретические и нормативно-правовые
положения системы органов государственного и муниципального управления в
Российской Федерации, а так же рассмотрены аспекты межведомственного
взаимодействия. Во второй главе проведен анализ исполнения государственных
10
полномочий в области социальной политики на примере деятельности УСЗН
Октябрьского района, а так же рассмотрена реализация законов Красноярского
края, выполнение государственных полномочий и административных
регламентов при предоставлении социальной помощи населению. В третьей
главе рассмотрено совершенствование системы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления на примере деятельности
УСЗН Октябрьского района. В заключении работы сформулированы основные
выводы и предложения по исследованию.
11
Глава 1. Основы системы органов государственного и
муниципального управления в Российской Федерации
1.1. Понятие и система органов государственного и муниципального
управления
В настоящее время в Российской Федерации органы власти разделены
на три уровня: федеральный, региональный и местный, что определено
децентрализацией власти с учетом широкого спектра и решаемых задач и
величиной территории Российской Федерации. Каждый из перечисленных
уровней власти выполняет свои определенные задачи, отнесенные к области
полномочий. Федеральный уровень власти рeшает вопросы обеспечения единой
государственности: права и свободы человека, единое экономическое,
финансовое и правовое пространство, внешняя политика и
внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, обеспечение
единства и территориальной целостности
1
.
Региональный уровень обеспечивает решение задач государственной
власти, применительно к условиям субъекта. Местное самоуправление в этой
системе занимает важное место, что обусловлено перечнем решаемых задач,
которые напрямую обеспечивают жизнедеятельность и ежедневные
потребности населения. Т. Ф. Ефремова, российский лингвист и лексикограф,
дает следующее определение самоуправления: «Форма организации работы,
при которой самостоятельно решаются вопросы внутреннего управления»
2
.
Ресурсом осуществления государственной деятельности в Российской
Федерации являются государственные органы. Государственные органы
являются каналом, через который граждане согласно Конституции РФ (ст. 3)
осуществляют свою власть.
За каждым государственным органом закреплены определенные
1
Деменкова, Н.Г. Административное право в схемах и таблица: учебное пособие / Н.Г. Деменкова, М.С.
Игнатова, И.Ю. Старков. – М. : ПРОСПЕКТ, 2013. С.34.
2
Ефремова, Т. Ф. Новый словарь русского языка [Текст] / Толково-словообразовательный. В 2-х т. – М.:
Русский язык, 2010. – Т. 1: А-О. VII, 1213 с. Т. 2: П-Я. с.227.
12
властные полномочия, которые позволяют решать вопросы на которые он
уполномочен в рамках предоставленных прав.
Государственные органы имеют возможность издавать акты, которые
будут обязательным к исполнению другим государственным ведомствам,
должностным лицами и гражданам, и должны обеспечивать исполнение этих
актов
3
.
У органов местного самоуправления есть властные полномочия, как и у
государственных органов, но они не носят государственного характера и не
осуществляются от имени Российской Федерации.
Все государственные органы уполномочены государством осуществлять
его задачи и функции, и действуют в установленном государством порядке.
Каждый из государственных органов входят в единую систему органов
государственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ст. 5)
указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве
государственной власти.
Далее рассмотрим структуру государственной власти, которая в России
осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и
судебную (ст. 10 Конституции РФ). Выделяются соответственно следующие
ветви государственных органов:
- законодательная;
- исполнительная;
- судебная
4
.
Всe эти вeтви власти обладают самостоятельностью в своей
повседневной практической деятельности.
Главная задача органов законодательной власти - правотворчество, но
помимо этого они выполняют и другие функции, в частности, контролируют
3
Майхир М.Е. Правовое регулирование перераспределения полномочий между органами местного
самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти субъекта РФ//
2016. Т. 2. № 1. С. 98.
4
Молодоженов А.Г. Государственная и муниципальная власть: отечественный и зарубежный опыт
взаимодействия//Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология.
2016. № 1. С. 89.
13
деятельность исполнительной власти.
Главная задача исполнительных органов власти выполнять положения
Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов. Органы
исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с
коллегиальностью.
Органы судебной власти осуществляют правосудие. Деятельность судов
направлена на укрепление законности и правопорядка, предупреждение
преступлений и иных правонарушений, имеет задачей охрану от всяких
посягательств на закрепленные в Конституции основы конституционного строя,
права и свободы человека и гражданина, другие демократические институты.
Суды независимы и подчиняются только закону.
Принцип разделения властей относится не только к организации
государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов
государственной власти субъектов Федерации.
1.2. Правовое регулирование отношений в системе государственного
управления
Сущность государственной службы, прежде всего выражается в
понятиях. Представляют интерес взгляды ученых монархического периода
развития России, отразившие особенности отечественной государственной
службы
5
.
При этом выделяются два подхода (рисунок 1):
1) акцент на служении государству;
2) акцент на исполнении должности
6
.
5
Молодоженов А.Г. Государственная и муниципальная власть: отечественный и зарубежный опыт
взаимодействия//Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология.
2016. № 1. С. 90.
6
Иванов, В.В. Служение обществу и жизнь в рамках закона. (О Федеральном законе «О государственной
гражданской службе в Российской Федерации» и Федеральной программе «Реформирование государственной
службы РФ (2010-2013 гг.)»//Государственная служба. – 2010, № 4. – с.31
14
Рисунок 1 Сущность государственной службы
В современном законодательстве о государственной гражданской
службе Российской Федерации принят узкий вариант ее трактовки, причем
ухудшенный тем, что в нем не нашлось места самому государству:
государственная служба трактуется как профессиональная служебная
деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по
обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц,
замещающих государственные должности.
При этом сущность государственной службы определяется тремя
уровнями:
- государства и общества;
- самой государственной службой;
15
- личностным уровнем - положением государственного служащего в
системе соответствующих отношений (рисунок 2).
Рисунок 2 Уровни государственной службы в Российской
Федерации
7
Таким образом, в определении сущности современной российской
государственной службы выявилось два подхода - широкий (ориентация на
задачи государства) и узкий (ориентация на исполнение должности
государственной службы). Узкий подход принят за основу официальной
трактовки государственной службы, что порождает отрицательные
последствия, в частности, создает условия для абсентеизма (безразличного
отношения к интересам государства), коppупции, равнодушия к потребностям
граждан и др.
В Pоссии сложилась двухуровневая система государственной службы,
которая учитывает федеративное государственное устройство страны. Именно
двухуровневой системой российской государственной службы во многом
7
Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 5