16
обусловлены своеобразные черты и характерные особенности правового
статуса государственных служащих РФ
8
.
C cодержательной стороны деятельность государственных служащих
связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-
хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных,
контрольных, координационных и других управленческих функций.
Подобная деятельность вызывает большие психологические перегрузки
(проявление нервно-физиологических структур). Однако было бы ошибочным
только на этом основании определять требования к служащим, условиям их
отбора, формированию круга обязанностей, функциональных характеристик
места работы, условий труда, форм его оплаты. Следует решать данные
проблемы с учетом других качественных характеристик государственной
службы и прежде всего как правового и социального института.
Исходя из этого, следует определять цель деятельности государственных
служащих и государственной службы в целом как социальной организации.
Продуктивным представляется «сферный» подход, поскольку он отражает
сущность государственной службы как системы социальных институтов. В
каждой из сфер деятельность государственных служащих приобретает свою
специфику
9
.
Существуют значительные трудности с определением результатов
деятельности. Их нельзя оценивать по количеству проектов, информационных
материалов, телефонных звонков, принятых посетителей, рассмотренных жалоб
и т. д. Это должны быть успехи в реализации социально-политической,
экономической, организационно-правовой политики государства, полномочий
ведомства
10
. Однако, как успехи в этом деле, так и недостатки имеют двух
субъектов - политическую элиту и государственную службу. Причем элита
8
Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 5 - 9.
9
Местное самоуправление: энциклопедия [Текст] / [З. А. Алиева и др.]; под общ. ред.В. Б. Зотова; Рос.
муницип. акад. – Ростов н/Д:Феникс, 2014. с.48.
10
Казанник, А.И. Социальная ситуация как объект государственного управления / А.И. Казанник //
Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – №5. – С. 26
17
имеет приоритет
11
.
Для того, чтобы выделить результаты деятельности государственных
служащих, используют ряд косвенных методов: оценка экспертами деловых,
профессиональных, нравственных и личностных качеств; опросы населения;
отзывы клиентов; сравнение итогов работы служащего с правами и
обязанностями, содержащимися в должностном регламенте, и т. д.
Слeдует также учитывать, что в федеральном законодательстве
государственная служба ограничивается обеспечением полномочий
государственных органов. В науке управления, в административном,
государственном и некоторых других отраслях права полномочие
рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, его право и
обязанность действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным
законом или иным правовым актом. При этом компетенция (от лат. competencio
- добиваюсь, соответствую, подхожу) представляет собой совокупность
юридически установленных прав и обязанностей конкретного государственного
органа, определяющих его правовой статус в системе государственных органов.
Что касается государственного органа (от греч. orjanon -орудие,
инструмент), то он представляет собой государственную структуру,
обладающую организационным единством, собственной компетенцией и
специальным назначением (законодательные, исполнительные, судебные
органы и т. д.).
В конституционном праве под государственным органом понимают
коллектив граждан или отдельного гражданина (например, Президент РФ),
наделенных государственно-властными полномочиями, уполномоченных
государством на осуществление его задач и функций и действующих в
установленном государством порядке. Иными словами, это организованная
часть государственного механизма, наделенная необходимыми средствами для
осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке
11
Какимжанов М.Т. Государственная служба в России: история и современность // История государства и
права, 2015, № 12. С. 38-40.
18
государственного регулирования социальных процессов.
Прaктическое исполнение многих функций местного самоуправления
возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной
службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с
другой, институтом власти, она представляет собой социально организованный
механизм претворения полномочий и компетенции местного самоуправления в
процессе осуществления муниципального управления.
Общие функции, выполняемые муниципальной службой, обусловлены, с
одной стороны, ее социальным предназначением по осуществлению
муниципального управления, а с другой - связаны с организацией реализации
задач по исполнению, проведению в жизнь решений, принятых органами
местного самоуправления.
От эффективности муниципальной службы во многом зависит
социальная полезность образованных населением муниципальных структур.
Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы
разделены между органами государственной власти: федеральными и
субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к
компетенции органов местного самоуправления
12
.
Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми
актами Российской Федерации. K ведению субъектов РФ относится
законодательное обеспечение муниципальной службы на соответствующей
территории
13
.
Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в
пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее
прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных
служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом
12
Молодоженов А.Г. Государственная и муниципальная власть: отечественный и зарубежный опыт
взаимодействия//Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология.
2016. № 1. С. 92.
13
Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 5.
19
положении муниципальных служащих могут содержаться также в уставах
соответствующих муниципальных образований.
Общие принципы организации муниципальной службы и основы
правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ, а
также ЗКК «О муниципальной службе в Красноярском крае» от 21.10.1997
№15-580.
Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти,
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом
исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление
осуществляется на всей территории Российской Федерации
14
.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» складывается двухуровневая система местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. В структуру органов местного самоуправления,
устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие
органы и должностные лица местного самоуправления:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация;
контрольный орган муниципального образования;
иные органы местного самоуправления
15
.
Устав муниципальных образований определяет правовую
регламентацию муниципальной службы, включающую требования к
должностям муниципальной службы, статус муниципального служащего,
14
Берлявский, Л.Г. Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере / Берлявский Л.Г.,
Зорина Е.В. // Наука и образование : хоз-во и экономика ; предпринимательство ; право и упр. - 2014. - № 5. - С.
110.
15
Александрова П.А. Механизмы повышения авторитета местной власти//Человеческий капитал. 2013. № 7
(55). С. 67.
20
отдельные условия и порядок прохождения муниципальной службы.
Таким образом, ресурсом осуществления государственной деятельности
в Российской Федерации являются государственные органы. Государственные
органы являются каналом, через который граждане согласно Конституции РФ
(ст. 3) осуществляют свою власть.
За каждым государственным органом закреплены определенные
властные полномочия, которые позволяют ему решать вопросы, на которые он
уполномочия в рамках предоставленных прав. Государственные органы имеют
возможность издавать акты, которые будут обязательным для исполнения
другим государственным ведомствам, должностным лицами и гражданам, и
должны обеспечивать исполнение этих актов.
У органов местного самоуправления есть властные полномочия, как и у
государственных органов, но они не носят государственного характера и не
осуществляются от имени Российской Федерации.
1.3. Правовые аспекты осуществления полномочий органами
местного самоуправления
Местное самоуправление в Российской Федерации все более отчетливо
становится неотъемлемой частью публичной власти. На протяжении
нескольких лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления
организационных и правовых основ местного самоуправления.
Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного
строя Российской Федерации, представляет собой такую форму осуществления
власти народом, при которой обеспечивается самостоятельное и ответственное
разрешение вопросов местного значения. Российское законодательство
традиционно относит определенные отношения в сфере градостроительства,
застройки и архитектуры к вопросам местного значения.
Это обусловлено вовлечением населения в указанные в области
деятельности, непосредственным участием граждан в решении собственных
21
жилищных вопросов, при этом обеспечивается максимальное быстрое правовое
регулирование.
Однако полномочия органов местного самоуправления подразумевают
не только определенное правовое регулирование, но и обеспечение
юридического саморегулирования в отдельных сферах. Несмотря на
централизацию правового регулирования и закрепление отдельной
компетенции, многие полномочия муниципалитеты реализуют через
собственное нормотворчество в указанной области.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного
строя РФ. Признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
Согласно п.1 ст.2 ФЗ от 06.10. 2003 г. № 131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» под местным самоуправлением
понимается осуществление народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и
иных местных традиций.
Для осуществления местного самоуправления предусмотрено две
организационно-правовые формы – непосредственное самоуправление и
опосредованное самоуправление. К непосредственному самоуправлению
отнесены местный референдум, местные выборы, народная правотворческая
инициатива, собрания (сход) граждан, обращения (петиции) граждан и
территориальное общественное самоуправление. Опосредованное
самоуправление осуществляется через органы и должностных лиц местного
самоуправления. Решающую роль в осуществлении местного самоуправления
принадлежит опосредованным формам осуществления местного
самоуправления, т. е. органам и должностным лицам.
В 2014 году были приняты изменения в Федеральном законе «Об общих
22
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и принят Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»:
установлен концептуально новый порядок определения полномочий
для органов местного самоуправления и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации - порядок, именуемый «перераспределением»
полномочий. Закреплено право субъектов Российской Федерации принимать
региональные законы по вопросам перераспределения полномочий;
предусмотрен минимальный срок, на который полномочия могут быть
перераспределены;
устанавливается исчерпывающий перечень полномочий органов
местного самоуправления, которые не могут быть перераспределены в пользу
органов власти субъектов Российской Федерации. Это полномочия в сферах:
1) управления муниципальной собственностью;
2) формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;
3) осуществления охраны общественного порядка;
4) установления структуры органов местного самоуправления;
5) изменения границ территории муниципального образования;
6) принятия устава муниципального образования и внесения в него
изменений;
7) издания нормативных правовых актов и некоторых других
полномочий.
Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться
перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и
органами государственной власти субъекта Российской Федерации…» (часть 12
статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом законодатель
содержательно не определяет, что именуется «перераспределением», в связи с
чем указанное определение нуждается в толковании. Попробуем разобраться,
что подразумевает законодатель под «перераспределением» полномочий и как
23
указанный институт соотносится с нормами конституционного,
градостроительного законодательства Российской Федерации.
Статья 12 Конституции Российской Федерации определяет, что «В
Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно…». То
есть, Конституция Российской Федерации, возлагает на федерального
законодателя обязанность обеспечить, с одной стороны, самостоятельность
выполнения органами местного самоуправления своих полномочий, а с другой
стороны гарантировать, что указанная самостоятельность не будет нарушена.
Далее, согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации
«местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Смысл
принципа «самостоятельность» не уточняется в Основном законе, видимо, по
причине его очевидности.
«Самостоятельность» - это свойство, для которого характерны
следующие признаки:
а) отсутствие вмешательства со стороны каких-либо сторонних
субъектов (автономность);
б) установление ответственности за подготовку решений и за
последствия их принятия и реализации.
Отсутствие вмешательства со стороны сторонних субъектов может быть
обеспечено при условии, когда отсутствует механизм принудительной передачи
органами местного самоуправления своих полномочий внешнему субъекту,
однако, исходя из содержания части 1 статьи 1 Федерального закона № 136-ФЗ,
перераспределение полномочий может быть осуществлено в одностороннем
порядке. Вопросы вмешательства органов государственной власти в
деятельность органов местного самоуправления неоднократно были предметом
разбирательств в Конституционном Суде Российской Федерации. В одном из
своих постановлений Конституционный Суд сформулировал следующую
позицию: «…из прямого предписания части 1 статьи 130 Конституции
24
Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать
именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не
органы государственной власти». Таким образом, самостоятельность органов
местного самоуправления обусловлена в первую очередь тем, что ни
отчуждение, ни передача в ином порядке (в том числе принудительном)
принадлежащих им полномочия не может быть осуществлено.
В свою очередь, ответственность может быть обеспечена лишь в случае,
когда единый процесс принятия и реализации какого-либо решения
осуществляется одним и тем же субъектом (в данном случае – органом
местного самоуправления). Вместе с тем Федеральный закон № 136-ФЗ не
препятствует передаче части полномочий в рамках единого процесса принятия
решения от одного субъекта к другому.
Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации определяет:
«органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями…». Вместе с тем Конституция Российской
Федерации не упоминает о наличии возможности передачи полномочий
органами местного самоуправления органам государственной власти.
Отсутствие такой возможности, на наш взгляд, не является упущением
Конституции Российской Федерации, а, напротив, в полном объёме
соответствует конституционному принципу самостоятельного решения органов
местного самоуправления вопросов местного значения.
Федеральный закон № 136-ФЗ не только дает возможность понудить
законом субъекта Российской Федерации передать ему полномочия органов
местного самоуправления, но и устанавливает возможность их бессрочной
передачи. Так, согласно статье 2 пункта 10 подпункта «в» Федерального закона
№ 136-ФЗ «перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока
полномочий законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации». Отсутствие указания на
25
максимальный срок, на который происходит такое «перераспределение»
полномочий, уже отразилось на законодательной практике ряда регионов,
принявших законы в развитие Федерального закона № 136-ФЗ5. 9 июля 2014
года на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
обсуждалась правовая природа действий, именуемых «перераспределением»
полномочий. В справке к указанному заседанию зафиксирована следующая
позиция: «предоставление возможности перераспределения полномочий
органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
путем их бессрочной передачи законом субъекта Российской Федерации
органам государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве
государственных полномочий субъекта Российской Федерации фактически
исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных
полномочий по решению вопросов местного значения, что не соответствует
указанным нормам Конституции Российской Федерации и противоречило бы
отраслевым федеральным законам…». То есть, зафиксирована позиция,
согласно которой Конституция Российской Федерации может быть нарушена
не по причине самого факта принудительного перехода полномочий органов
местного самоуправления к органам государственной власти субъектов
Российской Федерации (что уже само по себе является нарушением), а по
причине такого перехода на неограниченный срок.
Указанное утверждение не является корректным с точки зрения
соответствия Конституции Российской Федерации, которая говорит, скорее, о
самом факте неправомерного ограничения самостоятельности местного
самоуправления, нежели о сроке такого ограничения.
Результат анализа представленных выше норм позволяет утверждать
следующее:
1) Федеральный закон № 136-ФЗ, по сути, дает право субъектам
Российской Федерации лишать органы местного самоуправления их
полномочий, установленных федеральным законом (за отдельными