90
6) Относительно высоки имущественные риски при приобретении в
частную собственность муниципальной земли, обусловленные, в том числе,
несовершенством института разграничения государственной и муниципальной
собственности на землю, результатом которого является отчуждение органами
местного самоуправления земельных участков, находящихся в государственной
собственности и последующее признание таких сделок недействительными.
В земельном законодательстве имеет место особый вид собственности на
земельные участки, государственная собственность на которые не
разграничена. Согласно ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №
137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные
участки, государственная собственность на которые не разграничена, не
является препятствием для распоряжения ими. После внесения изменений в
Земельный кодекс РФ, вступивших в силу 1 марта 2015 г., органам местного
самоуправления поселений и городских округов были переданы полномочия по
организации торгов в форме аукционов по предоставлению земельных
участков, находящихся в их муниципальной собственности, и государственная
собственность на которые не разграничена. С 1 января 2017 г. распоряжение
земельными участками, находящимися на территории поселения,
государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется
органами местного самоуправления муниципального района.
Зачастую орган муниципальной власти не может (или не хочет)
определить, на какие земли распространяется его юрисдикция, что может
приводить к реализации полномочий, не предусмотренных законодательством.
Указанные сложности в реализации норм земельного законодательства
привлекают внимание органов прокурорского надзора, которые обращаются в
суд с иском о признании сделок по отчуждению земельных участков
недействительными. Основная проблема заключается в том, что нарушаются в
первую очередь имущественные права и интересы частных лиц, являющихся
91
добросовестными приобретателями, т.е. лиц, которые не знали и не могли знать
о неправомерности заключенных сделок.
Ярким примером подобной ситуации может служить судебный спор
1
,
инициированный прокуратурой Соль-Илецкого района Оренбургской области,
которая в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц
обратилась в суд с иском о признании ничтожными ряда договоров купли-
продажи земельных участков, сторонами по которым являлись граждане и
муниципальное образование Соль-Илецкий городской округ.
Требования прокуратуры обосновывались тем, что муниципальное
образование распорядилось земельными участками лесного фонда
(переведенными МО в категорию «земли населенных пунктов») Оренбургского
участкового лесничества, которые являются ранее учтенными объектами
относительно земельных участков, поставленных на кадастровый учет
Администрацией МО Соль-Илецкий район. Законодательством Российской
Федерации не предусмотрена передача земельных участков, находящихся в
федеральной собственности, в том числе земель лесного фонда, в категорию
земельных участков, собственность на которые не разграничена. Единственным
доказательством наличия воли Российской Федерации на отчуждение
земельного участка, принадлежащего Российской Федерации, будет являться
решение, принятое федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим полномочия собственника имущества, которое у
муниципалитета отсутствовало.
1
Решение Соль-Илецкого районного суда Оренбургской области от 28 сентября 2016 г. по делу № 2-
145/2016 по иску прокурора Соль-Илецкого района к Администрации МО Соль-Илецкий городской
округ, ДПК «Сосновый», Гаузер З.А., Сайфуллиной Н.Р., Сайфуллиной Г.А., Дорошину А.А.,
Гуськову П.В., Писновой Н.И., Деревянкиной А.М., Семенову А.В., Майлибаевой А.М. Альменеву
Р.Г., Кустовой Н.В., Толокиной О.М., Резакову А.В., Ейк А.В. Ипполитову Г.А. Газукиной Н.П.
Газукину А.Г., Ревякину С.В., Пацук Е.А. Король А.Д., Бойдак Т.Г., Лукьянову Е.А., Гулько А.Н. о
признании недействительными в виду ничтожности договоров аренды, купли- продажи, дарения,
признании недействительным постановку на государственный кадастровый учет и исключении из
государственного кадастра недвижимости сведений о земельных участках, восстановления
положения, существовавшего до нарушения права, путем истребования земельных участков,
признании отсутствующим право собственности.
92
Суд удовлетворил требования прокуратуры, признав ничтожными
несколько десятков договоров купли продажи.
Подобные ситуации по нашему мнению возникают по причине
недостаточной определенности оснований распоряжения органами местного
самоуправления земельными участками, собственность на которые не
разграничена.
Помимо вышеприведенных норм, распоряжение указанными участками
регламентируется также и ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую». Согласно ч. 3 ст. 15 данного
закона «до разграничения государственной собственности на землю отнесение
находящихся в государственной собственности земель или земельных участков
в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых
установлены до дня вступления в силу настоящего Федерального закона,
осуществляется органами местного самоуправления городских округов,
муниципальных районов без согласования с правообладателями земельных
участков». При этом в ч. 4 ст. 15 вышеуказанного закона установлено, что «в
иных помимо предусмотренных частью 3 настоящей статьи случаях до
разграничения государственной собственности на землю отнесение
находящихся в государственной собственности земель или земельных участков
в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в
случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления».
Учитывая положения приведенных норм, можно сделать вывод, что
законодатель предусмотрел различные критерии при определении полномочий
органов власти по управлению и распоряжению земельными участками,
государственная собственность на которые не разграничена, при этом данные
критерии по своей правовой природе являются различными, в связи с чем
можно говорить об отсутствии единых критериев и принципов, положенных в
основу механизма правового регулирования в рассматриваемой сфере.
93
Таким образом, несмотря на проведенные в земельном законодательстве
реформы, в правовом регулировании правоотношений по приобретению в
частную собственность земельных участков, находящихся в государственной и
муниципальной собственности, продолжают существовать как локальные
пробелы, решение которых возможно путем внесения изменений в земельное
законодательство, так и более существенные, которые возможно разрешить
лишь комплексным внесением поправок в несколько и более нормативно-
правовых актов разных отраслей российского права.
94
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Институт права частной собственности на землю в России существовал с
древних времен и развивался одновременно с государством.
Правоотношения по приобретению права частной собственности на
землю посредством сделок, судебного решения, предоставления (пожалования),
а также норм закона существовали в России с древнейших времен,
трансформировались лишь условия, допустимый субъективный состав и форма
их осуществления, которые изменялись одновременно с изменением
общественно-экономических и политических отношений в стране.
При этом, повсеместного, общедоступного права частной собственности
на землю в российском государстве до становления Российской Федерации,
фактически, не существовало. Этому препятствовало три главных фактора: 1)
существование неограниченной монархии в России до середины XIX века; 2)
отсутствие до середины XIX века у подавляющей части населения страны
основных прав и свобод; 3) развитие социализма в России в течении всего XX
века.
На современном этапе развития российское право под собственностью на
землю понимает как совокупность норм права, регулирующих порядок
владения, пользования, распоряжения землей, а также порядок ее
приобретения, так и совокупность субъективных прав конкретного частного
собственника.
Частная собственность на землю как правовой титул характеризуется
рядом ограничений и обязанностей, призванных обеспечить баланс частных и
общественных интересов и не позволяющих реализовать многие правомочия,
присущие для права собственности на движимую вещь. Государственная же
собственность отличается от частной тем, что более похожа на отношение по
поводу господства над вещью. Это выражается не только в различных
правовых основаниях приобретения земли, но и в пределах осуществления
права государственной собственности.
95
В соответствии с российским правом, земля в общественных отношениях
может иметь различный юридический статус: природный объект, природный
ресурс, земельный участок, часть земельного участка, земельная доля. В
качестве объекта правоотношений частной собственности чаще всего
выступает земельный участок или земельная доля. Данные объекты не
равнозначны, так как отличаются различным правовым статусом и порядком
участия в гражданском обороте.
Ключевым правовым свойством земельного участка и земельной доли
является оборотоспособность. Она является неотъемлемой частью правового
режима и необходимым условием для приобретения права частной
собственности.
Современное законодательство содержит некоторые пробелы и
недостатки, которые порождают в нем противоречия, препятствуют гражданам
и организациям в приобретении права частной собственности на землю, а также
в отдельных случаях создают угрозу для окружающей природной среды.
К указанным недостаткам можно отнести следующее.
1) Пункт 5.1 ст. 10, п. 4 ст. 12 ФЗ "Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения" предусматривают льготные условия
выкупа земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, для
граждан и организаций, которые уже владеют земельными долями в пределах
соответствующего земельного участка.
Для приобретения земельной доли по вышеуказанным основаниям,
заинтересованное лицо должно предоставить органу местного самоуправления
доказательства использования своих земельных долей. Однако перечень таких
доказательств строго не регламентирован, что приводит к судебным спорам.
Для решения этой проблемы мы предлагаем законодательно закрепить
некоторые положений письма Минэкономразвития «О разъяснении отдельных
положений Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения» от 25 ноября 2011 года № Д23-4894,
96
касающихся порядка и способов подтверждения факта использования
земельного участка, находящегося в общей долевой собственности.
2) Общая концепция ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» в отношении возможности иностранных граждан иметь в
собственности соответствующие земли заключается в полном запрете. Вместе с
тем, формулировка некоторых норм указанного закона позволяет российским
судам допускать собственность иностранцев на земельные доли и земельные
участки сельскохозяйственного назначения.
Так как абзац 2 п. 1 ст. 1 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» необоснованно выводит из под действия данного закона
земельные участки сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного
использования «для садоводства», «огородничества», «ведения личного
подсобного хозяйства», чем, фактически, позволяет приобретать указанные
земли иностранцам в собственность, мы считаем разумным его отменить.
Кроме того, в ввиду отсутствия запрета в статье 3 вышеуказанного закона
на приобретение в собственность иностранцами земельных долей, мы считаем
необходимым изменить данную норму, изложив ее в следующей редакции:
«Иностранные граждане <…..> могут обладать земельными участками из
земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Обладание
земельными долями указанными лицами не допускается».
3) Из нормы подпункта 4 пункта 5 ст. 27 ЗК РФ о земельных участках,
ограниченных в обороте, было бы целесообразно исключить категорию
«объекты археологического наследия», так как ФЗ «Об объектах культурного
наследия народов Российской Федерации» предусматривает возможность
приобретения права частной собственности на земельные участки под такими
объектами. Несмотря на то, что судебная практика по этому поводу устоялась в
пользу возможность приобретения в собственность земельных участков под
объектами археологического наследия, органы местного самоуправления
продолжают достаточно часто отказывать в выкупе таких земель со ссылкой на
подпункт 4 п.5 ст. 27 ЗК РФ. Исключение категории «объекты
97
археологического наследия» из указанной нормы, позволит не только пресечь
незаконные отказы органов местного самоуправления в выкупе земельных
участков, но и в целом позволит привести ЗК РФ и ФЗ «Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской
Федерации» в состояние согласованности.
4) Создание искусственного земельного участка является основанием
приобретения права собственности на него. ФЗ «Об искусственных земельных
участках» не распространяет свое действие на водные объекты, находящиеся в
частной собственности. При этом они могут быть достаточно большими (до
одного квадратного километра) и представлять из себя полноценную
естественную экологическую систему (ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей
среды»). Соответственно, создание на частных водных объектах
искусственного земельного участка, которое предполагает частичное
уничтожение водного объекта, без согласования с органами государственного
природоохранного контроля и надзора недопустимо.
Учитывая это, необходимо распространить действие ФЗ «Об
искусственных земельных участках» на частные водные объекта. При этом
предусмотреть: исчерпывающий перечень признаков и характеристик водных
объектов, находящихся в частной собственности, которые бы исключали
создание на них искусственных земельных участков; принципы определения
максимально допустимых параметров создаваемых на частных водных
объектах искусственных земельных участков; особенности и порядок
обращения в уполномоченные органы за получением разрешения на создание
искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в
частной собственности.
5) Выдел земельного участка в счет земельной доли является сделкой
по приобретению права собственности на земельный участок.
Регламентированная ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» процедура выдела земельного участка в счет земельной доли
имеет некоторые недостатки.
98
Во-первых, процедура оповещения участников общей земельной
собственности о проведении собрания собственников по поводу выдела
земельного участка является недостаточно эффективной и слабо согласуется с
основами гражданского и земельного законодательства (ст. 165.1 ГК РФ, п. 8
ст. 37 ФЗ "О кадастровой деятельности"), которые предполагают личное
письменное уведомление лица о событиях, способных затронуть его
имущественные права и законные интересы. Поэтому мы считаем правильным
изменить пункты 7, 10 ст. 13.1 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» и словосочетание «направляется участникам долевой
собственности или опубликовывается в средствах массовой информации»
изменить на «направляется участникам долевой собственности и
опубликовывается в средствах массовой информации». Это будет
способствовать более надежному оповещению участников долевой
собственности о предстоящем выделе земельного участка;
Во-вторых, владельцы земельных долей при выделе земельного участка
очень часто выбирают в качестве его местоположения самые плодородные и
качественные земли, чем, фактически, ограничивают возможности
сельскохозяйственной деятельности иных собственников земельного участка,
что приводит к спорам. Суды, ввиду отсутствия в законе предписаний по этому
поводу, используют различные доказательства качества выделяемых и
остающихся в общей собственности земель, что не всегда позволяет им
вынести справедливое и обоснованное решение.
Учитывая это, мы считаем необходимым принять общефедеральный
порядок определения размера выделяемого в счет земельной доли земельного
участка с учетом состояния и свойств его почвы, а также включить в него
положения о критериях выбора местоположения такого участка.
6) Существующий в действующем законодательстве запрет на
приобретение в лизинг незастроенных земельных участков является
необоснованным. Мы предлагаем его исключить, внеся изменения:
99
- в ст. 666 ГК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Предметом
договора финансовой аренды могут быть любые непотребляемые вещи, за
исключением тех, которые ограничены или изъяты из оборота в соответствии с
действующем законодательством»;
- часть 2 ст. 3 ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)», изложив ее в
следующей редакции: «Предметом лизинга не может быть имущество,
ограниченное в обороте или изъятое из оборота, а также имущество, свободное
обращение которого запрещено федеральными законами или для которого
установлен особый порядок обращения, за исключением продукции военного
назначения.
7) Перечень льготных категорий граждан, имеющих право на получение в
собственность земли бесплатно, установлен п. 6, 7 ст. 39.5 ЗК РФ. Правом
устанавливать порядок предоставления в собственность указанным гражданам
земельных участков бесплатно, а также расширять перечень льготных
категорий граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земли,
наделены субъекты РФ. При этом в каждом субъекте этот перечень и порядок
различаются, что, фактически, создает дискриминацию по месту жительства
относительно права на приобретение в частную собственность земли. Мы
считаем необходимым установить расширенный федеральный перечень
льготных категорий граждан, имеющих право на предоставление земли в
собственность бесплатно, а также установить единый порядок предоставления
таких земель.