56
совершеннолетних лиц, страдающих психическими расстройствами, за
неисполнение опекунских обязанностей, в отраслевом законодательстве не
имеется, в том числе в административном праве. Меры ответственности
несколько детализированы только в отношении опекунов (попечителей)
несовершеннолетних: ст. 5.35 «Неисполнение родителями или иными
законными представителями несовершеннолетних обязанностей по
содержанию и воспитанию несовершеннолетних» КоАП РФ
1
, ст. 156
«Неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего» УК РФ
2
.
В юридической литературе акцентировано внимание на проблемах
злоупотребления опекунами и попечителями своими правомочиями,
ненадлежащего исполнения обязанностей, а также выдвигаются идеи о
расширении объема их обязанностей.
Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и
попечительстве» много внимания уделяет ответственности опекунов
(попечителей) и органов опеки и попечительства, надзору за тем, как они
выполняют свои функции, призывает к неусыпному контролю за их
деятельностью. При этом воспроизводится текст п. 3 ст. 56 Семейного кодекса
РФ общего характера, предназначенный для всех детей. Никакой специфики в
данном случае нет, что никак не способствует действенному контролю и лишь
увеличивает формальную сторону.
Органы опеки и попечительства имеют право представлять
совершеннолетних недееспособных граждан в случаях, когда действия опекуна
противоречат действующему законодательству Российской Федерации либо
интересам подопечного.
При возникновении угрозы нарушения прав и законных интересов
совершеннолетних недееспособных граждан орган опеки и попечительства
обязан выступить в их защиту, при необходимости выдав предупреждение
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N
195-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства РФ. – 2002. – N 1 (ч. 1). – Ст. 1.
2
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 29.07.2017) //
Собрание законодательства РФ. – 1996. – N 25. – Ст. 2954.
57
опекуну за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, указать какие
действия опекун должен (или не должен) совершить, чтобы права подопечного
не были нарушены, либо обратиться в суд за восстановлением прав
подопечного, оказать содействие опекуну в защите прав и законных интересов
совершеннолетнего недееспособного гражданина и др.
С целью контроля за исполнением опекунами своих обязанностей в
отношении совершеннолетних недееспособных граждан органы опеки и
попечительства осуществляют обследование условий жизни подопечных и
исполнения обязанностей опекуна в соответствии с установленной
законодательством Российской Федерацией периодичностью. По итогам
обследования составляются соответствующие акты
1
.
За причиненный недееспособным вред к ответственности привлекаются
иные субъекты: опекун, психиатрические и психоневрологические учреждения.
Противоправность их поведения проявляется, прежде всего, в ненадлежащем
надзоре за подопечными или в его отсутствии.
Важным моментом является отсутствие норм об ответственности за
неустановление надзора Н.А. Темниковой представляется целесообразным
предусмотреть в законе различные основания ответственности опекунов
(попечителей) за причинение вреда имуществу подопечного в зависимости от
того, исполняют они свои обязанности возмездно или безвозмездно;
предусмотреть норму о выселении опекуна, которому разрешено проживание в
жилом помещении, принадлежащем подопечному, в случае отстранения его от
опеки; предусмотреть обязанность опекуна, причинившего вред жизни,
здоровью ребенка, компенсировать моральный вред
2
.
Секретарева Т.М. в свою очередь полагает приемлемым базирование в
процессе регулирования правовых отношений в российском обществе,
1
Гуцало Г.В. Роль органа опеки и попечительства в механизме защиты прав
совершеннолетних недееспособных граждан // В сборнике: Социальная работа в
современном мире: взаимодействие науки, образования и практики. Материалы VIII
международной научно-практической конференции. – 2016. – С. 295.
2
Темникова Н.А. Ответственность опекуна (попечителя) ребенка по Федеральному закону
"Об опеке и попечительстве" // Семейное и жилищное право. – 2010. – № 5. – С. 33-36.
58
направленном на охрану социума от противоправных действий недееспособных
совершеннолетних граждан и обеспечение исполнения их опекунами своих
обязанностей, на нормах административного права об ответственности
1
.
Меры административной ответственности имеют своим назначением
защиту многих прав и интересов из разных отраслей права, что не исключает их
возможное применение в отношении института опеки и попечительства, тем
более что опека и попечительство представляют собой комплексный институт
гражданского и семейного права, включающий нормы и публичных отраслей
(административного права), обеспечивающий все виды охраны прав и законных
интересов нуждающихся в этом граждан с целью защиты их личных и
имущественных прав.
Таким образом, нормы российского законодательства, направленные на
регулирование опеки как многокомпонентного в плане включаемых в него
отраслей права института, могут быть подкреплены нормами нескольких
отраслей права.
Ввиду назначения опекуна в Российской Федерации только с его согласия
(ч. 3 ст. 35 Гражданского кодекса РФ) презюмируется, что лицо, ставшее им,
осознает свою ответственность, гражданский долг перед обществом и
добросовестно подойдет к выполнению опекунских обязанностей. Вместе с тем
проявления халатности к таким обязанностям не исключены, они чреваты
наступлением негативных социальных последствий и, что крайне опасно, могут
привести к совершению опекаемым лицом (подопечным), имеющим
расстройства психики, действий, запрещенных Кодексом РФ об
административных правонарушениях.
Небрежное отношение к выполнению опекунских обязанностей,
повлекшее совершение опекаемым лицом (подопечным), имеющим
расстройство психики, действий, запрещенных Кодексом РФ об
административных правонарушениях, должно влечь внешнюю отрицательную
1
Секретарева Т.М. Противоправное поведение недееспособных граждан и опекунский
недосмотр // Российский судья. – 2015. – № 5. – С. 46.
59
оценку со стороны общества и государства по отношению к поведению опекуна
и должно стать основанием для привлечения к административной
ответственности, которое будет применяться в целях предотвращения
наступления других вредоносных последствий для социума от действий
психически нездоровых лиц и послужит явным напоминанием опекуну о его
обязанностях.
Полагаем, что принятие нормы в действующем Кодексе РФ об
административных правонарушениях об ответственности опекунов
недееспособных лиц способствовало бы как защите интересов подопечных, так
и являлось бы некой гарантией безопасности для общества. Возможно, в
дополнении нуждается глава шестая Кодекса РФ об административных
правонарушениях - в статье, посвященной невыполнению обязанностей
опекуном гражданина, признанного судом недееспособным вследствие
психического расстройства, устанавливающей для опекунов за
недееспособными лицами наказание в виде штрафа.
Разберем наиболее острые проблемы, затрагивающие права
недееспособных, обнаруживаемые при применении существующего
законодательства.
При установлении опеки возникает много правовых проблем, от
выявления критериев для признания лица недееспособным, до порядка
установления надзора за опекуном. Опека над лицом с психиатрическим
заболеванием - обширная и сложная тема для отдельной статьи, здесь мы
лишь вкратце коснёмся вопроса защиты прав недееспособных.
Первоначальные сложности могут появляться на этапе выбора опекуна.
Всегда ли следует доверять опеку над больным ближайшим его
родственникам. С одной стороны, большинство родственников действуют в
интересах лица с психическим расстройством, но с другой стороны, бывают
случи, когда члены семей не оказывают непосредственную помощь, не
способны принять правильное решение, либо в семье наблюдается конфликт
интересов.
60
По настоящему законодательству один лишь факт родства не позволяет
представлять интересы больного.
Существует проблема отсутствия доступа недееспособного лица к
каким-либо средствам защиты по собственным усилиям (а не усилиям
опекуна). В соответствии со статьёй 24, части 3 Федерального закона от 24
апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» подопечный имеет
право обжаловать действие или бездействие опекуна в органе опеки. Это
единственное право, которым закон наделил недееспособного. Вместе с тем, в
упомянутом законе не идет речи о процедуре обжалования, не оговаривается,
как должны действовать органы опеки в подобных случаях.
Нередки ситуации, когда законный представитель больного не просто не
защищает интересы, а действует против интересов больного, или действует
гораздо шире своих полномочий, вплоть до распоряжения имуществом
подопечного, лишения его свободы, путём неправомерного помещения в
интернат или стационар.
При ненадлежащем исполнении опекуном своих обязанностей, законом
в настоящий момент предусмотрено только отстранение опекуна от этих
полномочий. Возможно, при введении ответственности за несоблюдение
опекунами своих обязанностей, за ущемление прав их подопечных, уровень и
качество опеки повысится, о лицах с психиатрическими заболеваниями будут
заботиться люди, действительно заинтересованные в защите прав больных, а
не те, кто хотел бы нажиться на нездоровье ближнего. Ряд правоведов
считают, что введение в России порядка пропорционального ограничения
дееспособности и более гибкого подхода к ограничению дееспособности
снизит риск использования опеки в неблаговидных целях.
Несмотря на имеющееся законодательное обоснование, до сих пор не
создана служба защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических
стационарах. В том числе отсутствуют нормативно-правовые документы по
механизму её работы, источникам финансирования, официальному статусу.
Между тем во многих странах подобная служба существует, успела пройти
61
определенный путь совершенствования.
Таким образом, представляется возможным говорить о следующем. В
Российской Федерации принят ряд законов о порядке организации
психиатрической помощи и защите прав душевнобольных. Вместе с тем,
некоторые положения данных документов не соблюдаются по разным
причинам. Внутри России основная угроза исходит от фактического
игнорирования, а также от безнаказанных нарушений прав человека при
формальном признании их важности и даже приоритетности. Можно говорить
как о правовом нигилизме в отношении прав пациентов (законодательство
разработано, но оно не соблюдается); так и об организационных недостатках
(к примеру, в отношении создания службы защиты прав пациентов,
находящихся в психиатрических стационарах).
Ряд специальных, уточняющих нормативно-правовых актов требует
либо коррекции, либо законотворчества. Так до сих пор не разработано
законодательно закрепленного механизма защиты от нарушений прав
пациентов в медицинских и немедицинских областях, крайне мало
организаций, обеспечивающих такую защиту. Требует доработки и внедрения
в жизнь законодательство в сфере установления опеки над недееспособными
гражданами.
Среди основных предложений по улучшению положения в обсуждаемой
сфере следует озвучить следующие: скорейшую модификацию нормативно-
правовой базы в отношении службы защиты прав пациентов, страдающих
психическими расстройствами с разработкой порядка обжалования
подопечным действий опекунов, введения ответственности за несоблюдение
опекунами своих обязанностей, создания более гибких подходов к ограни-
чению дееспособности. Необходимо более серьёзно контролировать
соблюдение имеющегося законодательства, привлекая к проблемам широкие
круги общественности, улучшая доступ населения к возможностям
отстаивания своих прав (развитие адвокатской службы, службы юридического
консультирования больных, их родственников и опекунов), создание
62
механизмов общественного контроля за действиями медицинских, социаль-
ных служб и органов власти.
Пока до конца не решены проблемы защиты прав больных, нарушения
будут продолжаться. Проблема соблюдения прав человека в психиатрии
представляется системой универсальных юридических механизмов и теплого
человеческого участия, сопереживания, сострадания,сочувствия.
3.3. Проблемы обеспечения права на частную жизнь недееспособных
граждан
Право на неприкосновенность частной жизни как гарантированное
статьями 23, 24 Конституции РФ
1
право распространяется на всех без
исключения. Каких-либо ограничений по состоянию здоровья, имущественного
положения, пола и других показателей не предусмотрено, в связи с чем,
реализация указанного права подразумевается, в том числе и в отношении
недееспособных граждан.
Лица, признанные недееспособными, обладают усеченной возможностью
самостоятельно выбирать, как им себя вести, определять, какие вопросы
относятся к сфере их частной жизни и т.д.
Данная прерогатива принадлежит их законным представителям. В таком
случае свобода выбора ограничена необходимостью подчиняться принятым в
обществе социальным (моральным, правовым, религиозным и т.д.) нормам.
Так, каждый взрослый человек вправе разрешать вопросы своей частной
жизни, и никто не может вмешиваться в обозначенную сферу
2
.
При реализации законными представителями права на частную жизнь
лица, признанного недееспособным, возникает вопрос о способах учета мнения
1
Конституция Российской Федерации : [принята всенародным голосованием 12.12.1993] (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание
законодательства РФ. – 2014. – N 31. – Ст. 4398.
2
Барсукова В.Н. Право на честь и достоинство: особенности содержания // Современное
право. – 2015. – №7. – С. 38.
63
недееспособного лица. В случае невозможности такого учета опекунам
необходимо действовать в соответствии с имеющейся информацией о
предпочтениях недееспособного, полученной от родителей такого лица,
прежних опекунов. В связи с этим предполагается, что законные представителя
обладают правом выбора и отнесения (либо неотнесения) той или иной
информации к сфере частной жизни недееспособного лица.
Одной из проблем обеспечения права на частную жизнь недееспособного
лица является процедура признания гражданина недееспособным без
уведомления соответствующего лица, что также Европейским судом по правам
человека было признано вмешательством в частную жизнь лица. Примером
тому служит практика Европейского суда по правам человека по делу
«Штукатуров (Shtukaturov) против Российской Федерации», в соответствии с
которым было установлено нарушение права заявителя на справедливое
судебное разбирательство и на уважение частной жизни.
Участие самого гражданина в судебном заседании необходимо не только
для того, чтобы дать возможность ему как заинтересованному лицу
представлять свою позицию по делу, но и для того, чтобы позволить судье
составить собственное мнение о психическом состоянии гражданина и
непосредственно убедиться в том, что гражданин не может понимать значение
своих действий и руководить ими.
Несмотря на то, что Конституционным судом РФ в 2009 году после
принятия решения Европейским судом по правам человека по делу
«Штукатуров (Shtukaturov) против Российской Федерации» были пересмотрены
некоторые положения отечественного законодательства в сфере
рассматриваемого вопроса, неурегулированной остается как гарантия
неприкосновенности частной жизни недееспособного лица в целом, так и
границы правового обеспечения неприкосновенности частной жизни
недееспособного гражданина в частности.
Допущение бесконтрольного вмешательства опекунов, а также
учреждений, выполняющих опекунские функции, в частную жизнь подопечных
64
без учета пропорциональности этих действий преследуемой цели - защита его
интересов и здоровья - представляет собой нарушение ст. 8 Конвенции о
защите прав человека и основных свобод (право на уважение частной и
семейной жизни).
Исходя из позиций многочисленных судей Конституционного суда РФ, а
также судебной практики и рекомендаций Европейского суда по правам
человека, избранная федеральным законодателем в качестве меры защиты прав
и законных интересов лиц, страдающих психическими расстройствами, модель
правового регулирования признания гражданина недееспособным без учета
индивидуальных особенностей каждого конкретного лица не может
признаваться в качестве соответствующей современным стандартам прав
человека. Европейским судом обоснованно обращается внимание на то, что
необходимо учитывать соразмерность обусловленных этим статусом
ограничений степени имеющегося у лица нарушения способности понимать
значение своих действий или руководить ими в конкретных сферах
жизнедеятельности
1
.
В целях недопущения бесконтрольного вмешательства в частную жизнь
выше указанной категории лиц, а также злоупотребления предоставленными
правами со стороны опекунов представляется целесообразным выделить
границы правового обеспечения конституционного права на
неприкосновенность частной жизни недееспособного гражданина. В частности,
вопросы незаконного сбора, хранения, распространения информации о частной
жизни недееспособного лица, а также посягательство на честь, достоинство со
стороны опекунов недееспособных лиц подлежат усиленной защите путем
внесения дополнений в п. 5 ст. 29 Федерального закона РФ от 24.04.2008 года
№48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».
1
Сарыг-Донгак Ч.А. Проблемы обеспечения конституционного права на частную жизнь
недееспособного гражданина // В сборнике: Гуманитарные и правовые проблемы
современной России материалы XIII межвузовской студенческой научно-практической
конференции. Новосибирский государственный аграрный университет. – 2017. – С. 12.
65
В указанную норму необходимо включить в качестве основания
отстранения опекуна от исполнения своих обязанностей незаконный сбор,
хранение и распространение информации о частной жизни лица, признанного
недееспособным, а также посягательство на его честь и достоинство со стороны
опекунов.
В связи с изложенным, руководствуясь гарантированными положениями
Конституции РФ правом каждого на неприкосновенность частной жизни,
предлагается внести дополнения п. 5 ст. 29 Федерального закона РФ от
24.04.2008 года №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и изложить его в
следующей редакции:
«Орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна или
попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение
опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей
допускается в случае:
− ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;
− нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при
осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при
оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;
− выявления органом опеки и попечительства фактов существенного
нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом
или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения
его имуществом;
− незаконного сбора, хранения и распространения информации о
частной жизни подопечного, а также посягательства на честь, достоинство и
репутацию подопечного».
Дополнение указанной нормы предложенного пункта послужит гарантией
реализации конституционного права каждого на неприкосновенность частной
жизни и защитой от бесконтрольного вмешательства в сферу частной жизни
лиц, признанных недееспособными, со стороны опекунов, а также
злоупотребления им предоставленными в отношении подопечных правами.