6
Содержание
Введение ............................................................................................................... 7
Глава 1. Правовые основы социального обеспечения сотрудников МВД
России ................................................................................................................. 10
1.1. История возникновения и развития социальных гарантий сотрудников
правоохранительных органов в России ......................................................... 10
1.2. Правовые основы социального обеспечения сотрудников МВД РФ .... 19
Глава 2. Особенности правовых норм и социальных гарантий сотрудников
МВД РФ .............................................................................................................. 36
2.1. Особенности правовых основ социальных гарантий и защищенности
сотрудников МВД РФ ..................................................................................... 36
2.2. Функции и задачи профсоюзных органов сотрудников МВД РФ ......... 41
2.3. Основания и порядок присвоения статуса «Ветеран органов внутренних
дел», «Ветеран труда» ..................................................................................... 44
2.4. Применение и использование социальных гарантий семьям погибших
сотрудников органов внутренних дел, в том числе по утрате кормильца ... 47
Глава 3. Проблемные вопросы социального обеспечения сотрудников МВД
РФ и пути их разрешения .................................................................................. 52
3.1. Проблемы социального обеспечения сотрудников МВД РФ ................ 52
3.2. Перспективы совершенствования законодательства по улучшению
социального обеспечения сотрудников МВД РФ ......................................... 61
Заключение ......................................................................................................... 68
Список использованной литературы ................................................................. 72
Приложение ........................................................................................................ 77
7
Введение
Актуальность темы исследования. Современная Россия переживает
достаточно сложный период. Сопровождающиеся, в том числе ростом
коррупции, резкое имущественное расслоение населения не только вызывают
социальное напряжение, но и осложняют криминогенную ситуацию в стране.
На переднем фланге борьбы с преступностью находится полиция, причем
службой участковых уполномоченных полиции выявляется почти четверть
от общего количества установленных лиц, совершивших преступления.
Сегодня к полиции предъявляются особые требования ввиду того, что
указанная служба является своеобразным фундаментом органов внутренних
дел
1
. При этом специфика работы участкового уполномоченного полиции
требует знаний и умений практически по всем направлениям деятельности
полиции. Это достигается большим трудом в ходе получения практического
опыта, но для одного сотрудника нагрузка остается не просто крайне
высокой, во многом – непосильной.
Характер выполняемых задач и функций обусловил особое место
сотрудников органов внутренних дел, в том числе участковых
уполномоченных полиции, среди субъектов социальной защиты, в связи с
чем государство определило специальные меры их правовой и социальной
защиты и поддержки. Предполагается, что указанные меры поддержки
должны компенсировать сложность и напряженность службы в органах
внутренних дел, стимулировать служебную деятельность сотрудников,
минимизировать коррупционные правонарушения. Однако утверждать, что
механизм социальной защиты сотрудников органов внутренних дел работает
эффективно, а меры социальной защиты в полной мере достигают своей
цели, пока невозможно.
1
Рябцев А.В., Ушакова О.В. Современные участковые уполномоченные полиции
глазами студенческой молодежи // Вестник Тихоокеанского государственного
университета. 2015. № 2(37). С. 240.
8
Различные аспекты рассматриваемой нами тематики исследовались с
точки зрения истории становления МВД России, например, В.А. Якушевым,
Р.С. Мулукаевым, Н.К. Коршуновой и другими, представителями теории
государства и права в разрезе социальной и правовой защиты граждан,
например, С.С. Алексеевым, Н.В. Витруком, А.В. Малько, Н.И. Матузовым и
другими, а также представителями отраслевых наук – административного,
полицейского права, права социального обеспечения, например, С.Ю.
Анохиной, Ю.В. Быковской, С.М. Круппо, В.Я. Кикотем, Е.В. Киричёк, Ю.С.
Костыря, А.В. Куракиным, П.А. Михайлюком, А.В. Целуйко и другими.
Вместе с тем, несмотря на огромный вклад этих и иных авторов в
исследование проблемы социальной и правовой защищенности сотрудников
органов внутренних дел, ряд работ были написаны в период действия
отмененного либо претерпевшего определенные изменения
законодательства, а институт социальных и правовых гарантий участкового
уполномоченного полиции отдельному комплексному, объемному
исследованию не подвергался.
Целью настоящей работы является исследование проблем социального
обеспечения сотрудников МВД России.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- рассмотреть историю возникновения и развития социальных гарантий
сотрудников правоохранительных органов в России;
- охарактеризовать правовые основы социального обеспечения
сотрудников МВД РФ;
- выявить особенности правовых основ социальных гарантий и
защищенности сотрудников МВД РФ;
- проанализировать функции и задачи профсоюзных органов
сотрудников МВД РФ;
- исследовать основания и порядок присвоения статуса «Ветеран
органов внутренних дел», «Ветеран труда»;
9
- рассмотреть применение и использования социальных гарантий
семьям погибших сотрудников органов внутренних дел, в том числе по
утрате кормильца;
- выделить проблемы социального обеспечения сотрудников МВД РФ;
- определить перспективы совершенствования законодательства по
улучшению социального обеспечения сотрудников МВД РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере
социального обеспечения сотрудников МВД РФ.
Предмет исследования – нормы права регулирующие особенности
социального обеспечения сотрудников МВД РФ.
Методологическую основу исследования составили диалектический
метод познания, позволяющий наиболее полно, глубоко и всесторонне
раскрыть ведущие закономерности развития социальных, в том числе
политико-правовых, явлений, а также частно-научные методы: формально-
юридический, метод сравнительно-правового анализа, различные приемы
метода толкования права и другие.
Теоретическую основу работы составили труды ученых в области
теории государства и права, конституционного права, административного
права России. Нормативную и эмпирическую базу составили Конституция
Российской Федерации, законы и подзаконные акты, указы Президента
России и постановления Правительства России, а также ведомственные
приказы МВД России.
Эмпирической базой работы выступили материалы судебной
практики в рассматриваемой сфере.
Структура работы отражает поставленные цель, обусловлена
содержанием предмета исследования и состоит из введения, трех глав,
объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной
литературы и приложения.
10
Глава 1. Правовые основы социального обеспечения
сотрудников МВД России
1.1. История возникновения и развития социальных гарантий
сотрудников правоохранительных органов в России
На протяжении всего периода существования полиции Российской
империи проблема эффективного комплектования кадров и повышения
правового статуса полицейских была одной из самых острых.
Законодательная база правового статуса сотрудников полиции
Российской империи, находилась в постоянном развитии. Укрепление
правового статуса полицейских чинов неизменно ощущалось как важная
потребность правоприменительной практики и обеспечения безопасности
государства.
Следует также отметить, что уровень обеспечения различного вида
довольствием служащих полиции был очень низким, работники полиции
были перегружены многочисленными обязанностями, непосредственно не
относящимися к охране порядка и борьбе с преступностью
2
.
Качественно новые подходы наметились в ходе государственных
реформ 60-70 годов XIX столетия. За период с момента учреждения органов
полиции по 1830 гг. у классных, военных, а особенно у нижних чинов
полиции, жалование не изменилось в лучшую сторону. Уровень жалования
полицейских не компенсировал усилий, связанных с борьбой с
правонарушениями. Их оклады позволяли приобретать, в основном,
продукты питания. Правовое регулирование покупательной способности
нижних полицейских чинов за столетие осталось неизменным, что не
2
Рыбников В.В., Алексушин Г.В. История правоохранительных органов Отечества. М.:
Щит-М, 2008. С.78.
11
позволяет вести речь о повышении уровня жизни стражей правопорядка.
Сенатор Ковалевский, инспектировавший в начале 1880-х гг. некоторые
поволжские и приуральские губернии, указывал, что «…это ведет к
повальному мздоимству …полицейских чиновников и нижних чинов
полиции». К концу XIX в. подданные Российской империи рассматривали
полицейских лишь как зло, которое приходится терпеть.
Реформа полиции в 1862 году предъявила новые требования к
комплектованию полицейских команд. Полиция стала комплектоваться по
вольному найму. Важная роль в деле комплектования полицейских органов
принадлежала полицейскому резерву. Образованный первоначально в 1867
году в Санкт-Петербурге, резерв в последующем формировался в крупных
городах и служил подготовительной школой для лиц, желавших посвятить
себя полицейской деятельности.
Сотрудники полиции имели ряд правовых и социальных гарантий. К
ним можно отнести, прежде всего, денежное и иные виды довольствия.
Для служащих полиции были установлены следующие виды
довольствия: денежное, вещевое, провиантское, чайное, путевое, а также
вооружение, отопление и освещение. Кроме того, для отдельных категорий
высших чинов полиции практиковались дополнительные выплаты: на
содержание экипажа и наем кучера; фуражные деньги; на секретные
(экстренные) расходы; на канцелярские расходы; на наем полицейских для
канцелярии; на наем писца; на наем сторожей и др.
Для подавляющего большинства чинов полиции денежное довольствие
было невысоким. Средние заработки работников промышленности и сферы
обслуживания значительно превышали оклады денежного содержания
служащих полиции даже с учетом всех дополнительных видов довольствия
(классным чинам, в зависимости от должности, кроме жалованья
осуществлялись следующие выплаты: столовые деньги, квартирные деньги,
добавочное содержание, разъездные деньги; нижним чинам полагалось
12
вещевое, провиантское, приварочное довольствие)
3
.
Отпуска, пенсионное обеспечение и прочие социальные льготы не
были гарантированы для всех полицейских, а целиком и полностью зависели
от усмотрения непосредственного начальства. Государство
дифференцированно подходило к назначению пенсий. При этом учитывались
не только продолжительность службы, имевшиеся ранения и заболевания,
особые заслуги, но и получаемые доходы, поведение в быту, социальное
положение. Низкие размеры пенсий и их прямая зависимость от числа
прослуженных лет побуждали чинов полиции возможно более длительный
срок находиться на службе, что влекло старение кадров, затрудняло приток
молодых, более образованных сотрудников.
Социальная поддержка полицейских чиновников исходила не только от
государства. МВД и полицейские учреждения на местах сами зачастую
инициировали создание обществ взаимопомощи классных и нижних чинов,
образование судо-сберегательных касс и заемных капиталов
4
.
Таким образом, к началу XX века в российской полиции была в
основном создана и получила развитие система кадрового обеспечения. Ее
составляющими элементами являлись: подбор, поступление на службу;
установление требований к чиновникам; условия и процедура назначения;
принятие присяги; испытательный срок при определении на службу;
подготовка и повышение квалификации; воспитание; продвижение по службе
в зависимости от конкретных условий и факторов, степени и профиля
образования, профессионального опыта и выслуги лет, деловых и
нравственных качеств; оценка и аттестация чиновников; правовые и
социальные гарантии.
Небольшое жалование полицейских способствовало росту текучести
3
Атоян Т.В., Атоян И.М., Кравченко А.И., Сапов В.В., Тюрина И.О. Антология социально-
экономической мысли в России. Дореволюционный период / Под ред. А.И. Кравченко.
СПб.: РХГИ, 2000. С.64.
4
Борисов A.B. Дугин А.Н., Малыгин АЛ. Полиция и милиция России: страницы истории.
М., 1995. С.34.
13
кадров, низкому профессионализму служащих и росту коррупции в их среде,
чем можно объяснить неоднократные преобразования штатов и окладов
чинов полиции Поиск оптимальных форм организации нижегородской
полицейской службы и методов повышения правового статуса полицейских,
усиления ее авторитета в губернии продолжался вплоть до февраля-марта
1917 года.
С первых дней существования милиции для милиционеров государство
предусматривало социальное страхование на случай болезни, несчастных
случаев, старости и инвалидности. 7 августа 1918 г. СНК РСФСР издал
постановление, согласно которому все предприятия уплачивали в
больничные кассы денежные взносы по социальному страхованию своих
работников. В сентябре 1918 г. НКВД РСФСР распространил действие этого
постановления и на сотрудников милиции. Для пострадавших при
исполнении служебных обязанностей устанавливался ряд дополнительных
льгот в пенсионном обеспечении, и по льготам они приравнивались к
жертвам контрреволюции
5
. В случае временной утраты трудоспособности
милиционерам выплачивалось пособие в размере фактического заработка, а в
случае смерти право на пенсию получали члены семьи сотрудника – жена с
детьми в возрасте до 8 лет.
В 1925–1928 гг. перед НКВД РСФСР остро встает вопрос о пенсионном
обеспечении своих сотрудников. В 1925 г. ВЦСПС поддержал ходатайство
«О мерах по обеспечению семей убитых при исполнении служебных
обязанностей работников милиции и уголовного розыска». В проекте
предусматривались такие льготы, как выдача из средств НКВД
единовременного пособия семье погибшего в размере пяти месячных
окладов, (но не свыше 200 руб.); предоставление семье погибшего
бесплатного пользования жилплощадью в течение 6 месяцев; предоставление
для детей погибшего преимущественного права для приема на учебу в любое
учебное заведение; освобождение от сельскохозяйственного налога.
5
Шамаров В. А. Государственное обеспечение работников милиции. М., 1995. С. 38.
14
В середине 1928 г. НКВД РСФСР предполагали ввести минимальный
размер пенсии не ниже половины денежного довольствия. Но СНК и НКТ
РСФСР предложение НКВД признали нецелесообразным и отказали. Отказ
правительства в пенсионном обеспечении работников милиции вызвал
недовольство у руководства и личного состава, так как размер пенсий
выплачиваемых пострадавшим и их семьям, был низок, а сотрудников,
погибших при исполнении служебных обязанностей, приходилось хоронить
за счет собственного бюджета, и лишь в некоторых случаях – за счет органов
милиции. Вплоть до конца 20-х годов остро стоял вопрос о введении
государственного страхования жизни и здоровья личного состава милиции
6
.
В 1927 г. был определен механизм страхования личного состава совместным
циркуляром НКВД и Главстраха РСФСР. Вводились журналы, в которые
вносились списки всех страхуемых, за исключением начальствующего
состава, в них были указаны сроки страхования и суммы выплат при
несчастном случае. Хоть и было введено государственное страхование
работников милиции, но оно касалось лишь низко обеспеченных в
материальном плане категорию сотрудников. Полностью социальное
страхование было урегулировано лишь в 1931 г. постановлением «О мерах
улучшения быта и службы работников Рабочее-Крестьянской милиции»,
согласно которому все категории работников милиции страховались в
обязательном порядке за счет органов милиции, а при несчастных случаях
пострадавшим выплачивали страховое вознаграждение.
Началом пенсионного обеспечения по линии МВД СССР считается
постановление распорядительного заседания Совета Труда и Обороны СССР
от 13 августа 1927 г., распространившее пенсионное обеспечение РККА на
сотрудников ОГПУ.
6
Ларионов В.Г. Из истории социального обеспечения сотрудников милиции в довоенный
период // Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития
(навстречу 300-летию российской полиции): Материалы международной научно-
теоретической конференции молодых исследователей. Санкт-Петербург, 28 апреля 2017 г.
/ под ред. Н. С. Нижник: В 2 томах. Т. I. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2017. С.
187-189.
15
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 21 февраля 1931 г. № 57/129
было утверждено новое Положение о гособеспечении начальствующего
состава РККА, введенное в действие с 1 января 1931 г. и распространенное
также на сотрудников ОГПУ. С 1 января 1932 г. это Положение было
распространено и на начальствующий состав милиции. Положение о
гособеспечении 1931 г. действовало до 1 июля 1941 г.
С 1 июля 1941 г. введено в действие постановление Совнаркома СССР
от 5 июня 1941 г. № 1474. Правом на получение пенсии пользовались лица
начальствующего состава органов НКВД, имевшие военные или
специальные звания, лица высшего, старшего и среднего начальствующего
состава милиции и военизированных охран – пожарной и исправительно-
трудовых учреждений НКВД. Пенсии этим лицам исчислялись из ¾ оклада
по последней должности. С 1 апреля 1944 г. в соответствии с постановлением
Совнаркома СССР 1944 г. № 342 пенсии стали исчисляться из полного
штатного оклада.
За выслугу 25 лет назначалась пенсия в размере 50% оклада и за
каждый год выслуги сверх 25 лет по 3% оклада, но всего не более 80%
оклада. Лицам, получавшим пенсию за выслугу 30 лет и более, а также
инвалидам 1 и 2 групп пенсия выплачивалась полностью, независимо от
заработка.
Лицам рядового и младшего начальствующего состава милиции и
военизированных охран – пожарной и исправительно-трудовых учреждений
НКВД в соответствии с постановлением Совнаркома СССР от 5 июня 1941 г.
№ 1474 пенсии по инвалидности назначались от МВД (НКВД) по правилам и
нормам, установленным постановлением Совнаркома СССР от 16 июля 1940
г. № 1269.
В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 3 июня
1946 г. пенсии офицерскому составу с 1 октября 1946 г. стали исчисляться из
окладов по должности и воинскому званию. Выплата окладов по
специальным званиям лицам среднего, старшего и высшего