11
собственность, местный бюджет и выборные органы местного
самоуправления.
1.2. Нормативно правовая, законодательная база муниципального
образования
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во
многом определяется уровнем развития его правовой основы. В соответствии
с принципами правового государства самостоятельная деятельность
населения по эффективному решению вопросов местного значения возможна
только при правовой регламентации общественных отношений,
возникающих в процессе осуществления местного самоуправления
9
.
Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на
основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на
федеральном уровне субъектов федерации и на местном уровне (рис. 1).
Рис. 1. Система нормативно-правовых актов, в соответствии
с которой осуществляетсяместное самоуправление
9
Ветров Г., Городское управление в современной России / Г. Ветров, Ю. Зайцева, Р. Попов, Н. Шевырова // Вопросы местного
самоуправления. - 2006. - № 1. - С.76.
12
Высшей юридической силой в отношении всех законодательных актов
обладают конституционные нормы. Законодательное регулирование
местного самоуправления осуществляется не только исключительно
нормативно-правовыми актами муниципального права, но и посредством
широкого круга федеральных законов, в той или иной степени
затрагивающих деятельность муниципальных образований. Например:
- Гражданский кодекс Российской Федерации содержит статьи о
признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов
местного самоуправления равноправными участниками гражданских
правоотношений;
- Земельный кодекс Российской Федерации определяет механизм
формирования муниципальной собственности на землю, права органов
местного самоуправления на земли своей территории, порядок
землепользования в городах и других поселениях;
- Бюджетное и налоговое законодательство регламентирует права
органов местного самоуправления по бюджетно-финансовым вопросам,
порядок разработки и утверждения минимальных государственных
социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности;
- Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав»
является основой для муниципального избирательного права и т.д.
Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие
принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются
права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые
формы, содержание и механизм функционирования местного
самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации (т.е.
самостоятельно субъектом Российской Федерации) с учетом национальных,
исторических, региональных и других особенностей
10
.
В каждом субъекте Российской Федерации на основании Федерального
закона должен быть принят закон о местном самоуправлении на своей
10
Замотаев А. Три угрозы местному самоуправлению / А. Замотаев // Российская Федерация сегодня.- 2010.- № 5. - С.54.
13
территории, а также пакет других законов по вопросам местного
самоуправления, вытекающих из федерального законодательства. Для
конкретного муниципального образования региональные законы не менее
важны, чем федеральные, ибо практически местная власть взаимодействует с
органами Государственного управления субъекта Российской Федерации.
В связи с этим, самостоятельную важность имеют п.3 и п.4 статьи 7
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». В п. 3. закреплена
приоритетность Закона по отношению к другим федеральным законам. В
случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в других
федеральных законах, данному Закону, применяются положения данного
Закона. Пункт 4 содержит указания о том, что положения Закона в равной
мере распространяются на все субъекты Российской Федерации независимо
от их статуса. Это положение имеет значение для республик, в
законодательстве которых наблюдаются наибольшие отклонения от норм
Федерального Закона, ограничивающие права местного самоуправления.
Свидетельством этого являются разнородность нормативных правовых актов,
сосредоточенность основных полномочий у глав администраций и аппаратов
администраций, существование муниципальной собственности в лучшем
случае на уровне районов, жесткий контроль вышестоящей властью
доходной части местных бюджетов и т.д.
Неслучайно, в качестве одной из основных задач Федеральной
Программы поддержки развития муниципальных образований, создания
условий для реализации конституционных полномочий местного
самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской
Федерации от 15.12.99 № 1394, называется «совершенствование нормативной
правовой базы местного самоуправления как на федеральном, так и на
региональном уровнях, создание необходимых предпосылок для
формирования на этой основе собственной нормативной правовой базы
муниципальных образований». Для решения этой задачи предполагается
14
проведение анализа федеральных законов субъектов Российской Федерации
и муниципальных нормативных правовых актов и внесение предложений по
их совершенствованию, разработка проектов федеральных нормативных
правовых актов, модельных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Важным уровнем муниципально-правового регулирования является
местное нормотворчество, в котором особая роль принадлежит уставам
муниципальных образований. Устав муниципального образования можно
назвать основным законом жизни городских и сельских поселений. Он
определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с
учетом интересов и сложившихся традиций местного населения
11
.
Основное содержание устава муниципального образования, порядок
его разработки и регистрации, раскрывается в Федеральном законе «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Согласно Федеральному закону, в уставе муниципального
образования отражаются следующие положения:
- наименование, состав, границы территории муниципального
образования, наличие собственной символики (герба, эмблемы и пр.);
- вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального
образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия
населения в решении вопросов местного значения;
- структура органов местного самоуправления, порядок их
формирования, полномочия выборных и других органов самоуправления и
должностных лиц, срок их полномочий;
- виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых
актов органов местного самоуправления;
- основания и виды ответственности органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления;
11
Зотов В. Реформа местного самоуправления: потребность в творческом подходе / В. Зотов, Н. Кротов, Б. Ланшов // Вопросы местного
самоуправления. - 2009. - № 1. - С.88
15
- условия и порядок организации муниципальной службы;
- экономическая и финансовая основа осуществления местного
самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью;
- вопросы организации местного самоуправления, обусловленные
компактным проживанием на территории муниципального образования
национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов,
казачества с учетом исторических и иных местных традиций.
Разработка устава производится муниципальным образованием
самостоятельно. Устав муниципального образования должен приниматься
представительным органом местного самоуправления или населением на
местном референдуме, собрании (сходе) граждан. Устав муниципального
образования является основой разработки других местных нормативно-
правовых актов, наименование и виды которых, порядок их принятия и
вступления в силу определяются уставом муниципального образования в
соответствии с законом субъектов Российской Федерации (ст. 19
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»).
Правовые акты местного самоуправления подразделяются на
нормативные и ненормативные. Нормативные акты содержат общие правила
поведения (нормы права). С их помощью регулируются муниципальные
отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном
уровне. К числу таких актов можно отнести:
- положения о местных референдумах и местных выборах;
- положение об организации территориального общественного
самоуправления на территории муниципального образования;
- положение о порядке управления собственностью муниципального
образования;
- положение о муниципальном заказе;
16
- положение о муниципальной службе и др.
12
Устав муниципального образования - необходимый элемент правовой
основы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование
действует на основе устава - базового документа в системе муниципальных
правовых актов. Устав муниципального образования выполняет
учредительную, системообразующую, юридическую функции. Устав
муниципального образования, как и конституция для государства, является
по своей сути учредительным актом, придающим правовой
статусобразующий характер отношениям, фактически сложившимся или
складывающимся в муниципальном образовании в связи с решением
местным сообществом вопросов местного значения.
Устав - муниципальный правовой акт, в котором закрепляется
правовой статус муниципального образования в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, и федеральными законами,
конституциями (уставами), и законами субъектов Российской Федерации.
Устав муниципального образования выступает в качестве
системообразующего документа. Подобно конституционному акту, устав
муниципального образования имеет универсальный, всеохватывающий
характер правового регулирования, затрагивающий все стороны
жизнедеятельности муниципального образования и местного сообщества.
Уставом определяются наименование муниципального образования,
перечень вопросов местного значения и формы, порядок и гарантии участия
населения в их решении, структура, порядок формирования и полномочия
органов местного самоуправления, виды и порядок принятия, официального
опубликования (обнародования), вступления в силу муниципальных
правовых актов и иные вопросы. Безусловно, устав муниципального
образования не может всеобъемлюще и исчерпывающе, подробно и детально
регламентировать вопросы местного значения, но он является основой для
12
Коваленко А. Муниципальное право: учебник для юридических ВУЗов / А. Коваленко. - М., 1998. - 90 с.
17
муниципального правового регулирования и построения системы
муниципальных правовых актов
13
.
Заканчивая первую главу исследования, можно сделать следующие
выводы. Муниципальное образование - это городское, сельское поселение,
несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой
осуществляется местное самоуправление. В наибольшей степени понятие
«муниципальное образование» призвано отражать основной интерес
гражданина в самоуправлении - его связь с землей, с местом его проживания.
К видам муниципального образования, в зависимости от соответствующей
территории, относятся: сельское поселение, городское поселение,
муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города
федерального значения. Статус муниципального образования определяется в
его уставе - нормативном правовом акте, в котором в соответствии с
федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ
закрепляются основные положения организации местного самоуправления в
муниципальном образовании.
13
Голованов Г. Соотношение Конституции РФ и федерального законодательства в регулировании вопросов местного значения / Г.
Голованов // Проблемы местного самоуправления. - 2009. - № 2. - С.210.
18
2. Анализ деятельностиоргана местного
самоуправления на примере МО «Междуреченское» Пинежского района
Архангельской области
2.1. Характеристика сельского поселения «Междуреченское»
Сельское поселение МО «Междуреченское» расположено недалеко от
реки Сога в 5 километрах на юг от районного центра Пинежского
муниципального района Карпогоры. Всего площадь муниципального
образования «Междуреченское» составляет 627,07 км
2
.Всего территория МО
«Междуреченское» составляет 2.0% от площади Пинежского
муниципального района.
Центром муниципального образование является поселок
Междуреченский.Посёлок Междуреченский был освоен в 1983-1984 годах и
построен в основном силами осужденных близлежащей колонии УГ- 401.
Предназначен он был в основном для рабочего персонала, (т.е. для
сотрудников колонии) и основная часть населения поселка- это семьи
сотрудников колонии. Название посёлка «Междуреченский»произошло от
того, что посёлок находится между реками Пинега и Мезень. 20 мая 1989
года была открыта Междуреченская средняя школа на 392 учащихся. Было
набрано более 200 человек, затем школьников стало более 400 в 26 классах.
В 1990 году был построено здание сельского совета.
ре
Междуреченский
ре
сельский
ре
Совет
ре
образовался
ре
выделением
ре
из
ре
Карпогорского
ре
сельского
ре
Совета
ре
на
ре
основании
ре
решения
ре
Архангельского
ре
областного
ре
Совета
народных
ре
депутатов
ре
№
ре
123/2
ре
от
ре
30.10.1989
ре
года.
ре
В
ре
составе
ре
Междуреченского
ре
сельсовета
ре
были
ре
включены
ре
населенные
ре
пункты:
ре
-
ре
п.
ре
Междуреченский;
-
ре
п.
ре
Сога;
19
-
ре
п.
ре
Привокзальный;
-
ре
строящийся
ре
п.
ре
Молодежный
Первая
ре
организационная
ре
сессия
ре
Междуреченского
ре
сельского
ре
Совета
ре
народных
ре
депутатов
ре
проходила
ре
30
ре
марта
ре
1990
ре
года.
ре
На
ре
этой
ре
сессии
ре
была
ре
избрана
ре
мандатная
ре
комиссия,
ре
которая
ре
признала
ре
полномочия
ре
13
ре
депутатов
14
.
ре
Поселок
ре
Междуреченский
ре
был
ре
построен
ре
для
ре
обеспечения
ре
потребностей
ре
колонии
ре
и
ре
развития
ре
экономики
ре
района
ре
(заготовка
ре
леса).
ре
Планы
ре
по
ре
развитию
ре
населенного
ре
пункта
ре
не
ре
были
ре
воплощены
ре
в
ре
жизнь.
ре
Годы
ре
перестройки
ре
и
ре
рыночных
ре
реформ
ре
негативно
ре
отразились
ре
на
ре
развитии.
ре ре
Междуреченский
ре
требует
ре
значительных
ре
вложений
ре
в
ре
социальную
ре
сферу,
ре
жилищно-коммунальное
ре
хозяйство.
ре
В
ре
настоящее
ре
время
ре
поселок
ре
по-прежнему
ре
имеет
ре
значение
ре
для
ре
Пинежского
ре
района
ре
как
ре
крупный
ре
населенный
ре
пункт.
ре
В
ре
настоящее
ре
время
ре
в
ре
состав
ре
муниципального
ре
образования
ре
«Междуреченское»
ре
входят
ре ре
населенные
ре
пункты:
ре
-
ре
поселок
ре
Междуреченский;
-
ре
посёлок
ре
Привокзальный;
-
ре
поселок
ре
Сога;
-
ре
посёлок
ре
Шангас
15
.
В
ре
настоящее
ре
время
ре
в
ре
данном
ре
сельском
ре
поселении
ре
нет
ре
крупных
ре
сельхозпредприятий.
ре
Небольшое
ре
число
ре
жителей
ре
муниципального
ре
образования
ре
имеют
ре
личное
ре
подсобное
ре
хозяйство.
ре
Социальная
ре
база
ре
была
ре
в
ре
основном
ре
построена
ре
в
ре
80-90
ре
гг.Численность
ре
населения
ре
на
ре
2017
ре
г.
ре
в
ре
муниципальном
ре
образовании
ре
МО
ре
«Междуреченское»
ре
составляла
ре
1,9
ре
тыс.
ре
человек.
ре
Плотность
ре
населения
ре
составляет
ре
0,04
ре
чел./га
ре
(в
ре
районе
ре
–
ре
0,008
ре
чел./га).
По
ре
территории
ре ре
МО
ре ре
проходят
ре
автомобильные
ре
дороги
ре
местного
ре
значения:
ре
Карпогоры
ре
–
ре
Сога,
ре
Карпогоры
ре
–
ре
Междуреченский,
ре
подъезд
ре
к
ре
п.
ре
Шангас,
ре
14
Официальный сайт администрации Пинежского района. - URL:
http://http://www.pinezhye.ru/mestnoe_samoupravlenie/mo_poseleniya/mo_meghdurechenskoe
15
Устав муниципального образования «Междуреченское» принят решением Совета депутатов муниципального образования
«Междуреченское» от 02 апреля 2010 года № 58 15. – // Официальный сайт администрации Пинежского района. - URL:
http://http://www.pinezhye.ru/mestnoe_samoupravlenie/mo_poseleniya/mo_meghdurechenskoe
20
обеспечивающие
ре
связь
ре
населенных
ре
пунктов
ре ре
МО
ре ре
с
ре
районным
ре
центром
ре
и
ре
а
ре
также
ре
выход
ре
в
ре
областной
ре
центр
ре
и
ре ре
на
ре
другие
ре
районы
ре
Архангельской
ре
области.
ре
Общественный
ре
автотранспорт
ре
обслуживает
ре
только
ре
межпоселенческие
ре
маршруты,
ре
т.е.
ре
только
ре
на
ре
территории
ре
Пинежского
ре
муниципального
ре
района.
ре
Общая
ре
протяженность
ре
автомобильных
ре
дорог
ре
местного
ре
значения
ре
составляет
ре
15,6
ре
км.
На
ре
территории
ре ре
МО
ре ре
находится
ре
конечная
ре
станция
ре
Северной
ре
железной
ре
дороги
ре
–
ре
ст.
ре
Карпогоры–пассажирская которая
ре
расположена
ре
в
ре
пос.
ре
Привокзальный.
ре
До
ре
п.
ре
Шангас
ре
проложена
ре
железнодорожная
ре
ветка
ре
30,0
ре
км,находящаяся
ре
в
ре
настоящее
ре
время
ре
в
ре
ведении
ре
УФСИН
ре
России
ре
по
ре
Архангельской
ре
области.
Промышленность
ре
на
ре
территории
ре
МО
ре
«Междуреченское»
ре
представлена
ре
лесозаготовительной
ре ре
и
ре
лесоперерабатывающей
ре
отраслями.
ре
Основными
ре
предприятиями
ре
отрасли
ре
являются:
ре
ФКУ
ре
«Объединение
ре
исправительных
ре
учреждений
ре
с
ре
особыми
ре
условиями
ре
хозяйственной
ре
деятельности
ре
КП
ре
№
ре
19
ре
управления
ре
ФСИН
ре
наказаний
ре
России
ре
по
ре
Архангельской
ре
области»,
ре
ООО
ре
«СВ»,
ре
ООО
ре
«Карпогорылес»
ре
На
ре
территории
ре
МО
ре
имеется
ре
ряд
ре ре
месторождений
ре
песчано-гравийных
ре
смесей,
ре
песков-отсевов,
ре
глины,
ре
щебня.
Застройка
ре
МО
ре
на
ре
данный
ре
момент
ре
природным
ре
(сетевым)
ре
газом
ре
не
ре
обеспечена.
ре
Для
ре
газоснабжения
ре
населения
ре
используется
ре
привозной
ре
сжиженный
ре
газ
ре
в
ре
баллонах.
ре ре
Схемой
ре
предусматривается
ре
строительство
ре
нового
ре
межпоселкового
ре
газопровода
ре
высокого
ре
давления
ре
в
ре
районе,
ре
благодаря
ре
чему
ре
территория
ре
МО
ре
может
ре
быть
ре
обеспечена
ре
природным
ре
(сетевым)
ре
газом.
Общая
ре
площадьмуниципального
ре
жилищного
ре
фонда
ре
всего
ре
составляет
ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре ре
40,0
ре
тыс.
ре
кв.
ре
м.
ре
По
ре
степени
ре
износа
ре
состояние
ре
жилищного
ре
фонда
ре
удовлетворительное.Жилищная
ре
обеспеченность
ре
составляет
ре
25,9
ре
кв.
ре
м/чел.
Инженерной
ре
инфраструктурой,
ре
за
ре
исключением
ре
электроснабжения,
ре
МО
ре
обеспечено
ре
частично.
ре
Централизованное
ре
водоснабжение
ре
и
ре
водоотведение
ре
функционирует
ре
в
ре
п.
ре
Междуреченский,
ре
в
ре
п.
ре
Привокзальный,
ре
п.
ре
Сога.