24
Кодекс РФ, Таможенный Кодекс РФ, Кодекс РФ об административных
правонарушениях, Воздушный Кодекс РФ, Земельный Кодекс РФ.
Остальные федеральные нормативные правовые акты можно разделить
на группы, которые включают акты, различные по юридической силе и по
отраслевой принадлежности, однако, регулирующие однородную группу
отношений в сфере туризма
11
.
Первая группа - это нормативные правовые акты, регламентирующие
организацию туристской деятельности в целом.
Вторая группа нормативных правовых актов регулирует вопросы,
связанные с использованием туристских ресурсов (природные, исторические,
социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а
также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные
потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности,
восстановлению и развитию их физических сил).
В третью группу можно включить правовые акты, устанавливающие
основы деятельности органов исполнительной власти в сфере туризма.
Четвертая группа включает акты, регулирующие вопросы туристских
формальностей, являющиеся обязательным элементом некоторых
административно-правовых режимов.
Пятую группу составили нормативные правовые акты, регулирующие
вопросы безопасности туризма.
Если провести анализ действующего законодательства в сфере туризма,
возникают некоторые пробелы, которые связаны с несовершенством
нормативно-правовой базы изучаемых правоотношений, среди самых
распространенных следует отметить, следующие:
Отсутствие специальных норм в гражданском законодательстве, дело в
том, что в тексте ГК РФ нет специального раздела, касающегося
11
Соколова Н.А. Туризм в Российской Федерации: правовое регулирование: учебное пособие Изд-во:
Волтере Клувер, 2016. С. 64.
25
туристических договоров, поэтому приходится обращаться к главе 39,
регламентирующей оказание услуг. При этом указано, что любые
правоотношения между субъектами туристического рынка
регламентируются отдельными видами соглашений, которые, к сожалению,
часто противоречат федеральному законодательству в целом, и содержанию
договора о реализации турпродукта, в частности.
Следующая проблема связана с тем, что туроператор чаще всего
закупает услуги по отдельности, заключая при этом с каждым поставщиком
отдельный договор, в соответствии с установленной ГК РФ формой.
Комплектуя из услуг туры, туроператор заключает с турагентом агентский
договор для последующей их реализации туристу, что и делает турагент по
договору о реализации турпродукта, таким образом, возникает правовая
коллизия, при которой участники рынка несут ответственность по
соответствующим договорам, не отвечая по обязательствам главного
договора - договора о реализации турпродукта.
Туроператор формально может уступить туристу свое право на
получение и потребление отдельных услуг, что уже можно назвать
«реализацией турпродукта». В такой ситуации становится не понятно - как
применять закон, так как фактически уступку права на услуги или
реализацию турпродукта как таково нельзя оценить параметрами
«качественно» или «некачественно». В связи с этим возникает прямая
ответственность за качество предоставляемых услуг у поставщиков услуг, а
не туроператоров, что тоже вызывает определенную сложность при спорных
исковых отношениях.
На практике туроператор допускает ситуацию, при которой между
туристом и поставщиком услуг возникает два посредника - туроператор и
турагент, так как турист может обратиться за приобретением турпродукта
или отдельных услуг к самому туроператору, минуя турагента. Турист,
выполняя роль турорганизатора, может приобрести непосредственно у
26
поставщиков туристические услуги, организовать из них турпакет и
отправиться в путешествие. ГК РФ содержит лишь некоторые нормы,
регулирующие такие отношения, а отраслевой закон не имеет аналогичных
норм.
Турагент, действуя от своего имени, заключает договор напрямую с
туристом, соответственно, возникает гражданско-правовая ответственность.
В указанном случае возникает целый ряд коллизий, которые связаны с
правовым статусом турагента, со степенью его ответственности, а также с
тем, кто будет стороной, принимающей жалобы от клиентов. Согласно ГК
РФ, заключая договор с туристом от своего имени, турагент несет
ответственность в полном объеме, но Федеральный закон «Об основах
туристической деятельности в Российской Федерации» устанавливает рамки
гражданско-правовой ответственности - в пределах компетенции турагента,
ограничиваясь, информированием туристов.
Туроператор не вступает в гражданско-правовые отношения с
туристами, хотя может быть поименованным при заключении договора
между туристом и турагентом. Согласно ГК РФ туроператор не должен нести
ответственность за поставщиков услуг, или нести такую ответственность в
определенных договорами пределах, а не в пределах агентского договора или
договора о реализации турпродукта. Федеральный закон устанавливает
ответственность туроператора перед туристами в полном объеме. Таким
образом, необходимо совершенствование законодательства о туристической
деятельности в Российской Федерации, четкое определение понятийного
аппарата и единого его понимания в различных нормативно-правовых
документах, необходимо приведение в соответствие норм гражданского
законодательства с иным отраслевым законодательством по вопросам
содержания и правового статуса договора в сфере оказания туристических
услуг. Следует четко сформулировать определение договора и обеспечить
единую практику его применения на всей территории Российской
27
Федерации, а также закрепить субъектный состав договорных отношений -
перечень сторон, поскольку на сегодняшний день существует многообразие
организационно-правовых форм и количественного состава лиц,
участвующих в общественных отношениях в сфере туризма.
Таким образом, необходимо совершенствование законодательства о
туристической деятельности в Российской Федерации, четкое определение
понятийного аппарата и единого его понимания в различных нормативно-
правовых документах, необходимо приведение в соответствие норм
гражданского законодательства с иным отраслевым законодательством по
вопросам содержания и правового статуса договора в сфере оказания
туристических услуг. Следует четко сформулировать определение договора и
обеспечить единую практику его применения на всей территории Российской
Федерации, а также закрепить субъектный состав договорных отношений -
перечень сторон, поскольку на сегодняшний день существует многообразие
организационно-правовых форм и количественного состава лиц,
участвующих в общественных отношениях в сфере туризма.
Развитие туризма в регионах требует сотрудничества, координации,
взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти с
другими субъектами и объектами туризма. Все это еще раз подчеркивает
необходимость создания прочной правовой базы, увязывающей в одном
правовом поле интересы участников туристской деятельности, не
противоречащей федеральным законам, представляющей собой систему,
адекватно отражающую пути, методы решения, права и обязанности сторон,
а также стимулирующей развитие туризма в регионах.
В региональных законах встречаются разные трактовки одних и тех же
понятий, являющихся важными организационными элементами в туристской
деятельности, нет единой правовой системы, нечеткость формулировок и
иногда региональные законодатели вводят новые понятия в сферу
регулирования туризма.
28
Но, несмотря на несовершенство законодательства в сфере туризма
важную роль в системе нормативных правовых актов, регулирующих
отношения в сфере туризма, во многих субъектах Российской Федерации
были разработаны концепции, стратегии и региональные программы
развития туризма на среднесрочную перспективу. По данным Федерального
агентства по туризму Российской Федерации в 48 субъектах существуют
специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере
туризма.
В Республике Коми целях регулирования и координации туристской
деятельности на территории Республики Коми принят Закон Республики
Коми от 25.12.2012г. №116 - РЗ «О некоторых вопросах в области туризма на
территории Республики Коми» (редакция Закона РК от 29.11.2018).
Издано распоряжение Правительства Республики Коми от 24 мая 2016
г. № 230-р «Об утверждении Комплекса мер по формированию комфортной
туристской среды на территории Республики Коми на период 2016-2020
годов».
Правительством Республики Коми была принята Государственная
программа Республики Коми "Развитие культуры и туризма в Республике
Коми" на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов. Целью данной
Программы является развитие культурного потенциала Республики Коми как
духовно-нравственного основания для формирования гармонично развитой
личности, единства социокультурного пространства Республики Коми, а
также развитие внутреннего и въездного туризма на территории Республики
Коми и приобщение граждан к культурному и природному наследию. К
задачам отнесено обеспечение доступности объектов сферы культуры,
сохранение и актуализация культурного и исторического наследия;
формирование благоприятных условий реализации, воспроизводства и
развития творческого потенциала населения Республики Коми; создание
29
условий для развития на территории Республики Коми конкурентоспособной
туристской индустрии.
В настоящее время повышается вклад муниципальных образований в
реализацию национальной туристской политики. Для правового
регулирования туристической отрасли в муниципалитетах так же
принимаются нормативно-правовые акты. В муниципальном образовании
городского округа «Инта» реализуется муниципальная программа «Развитие
экономики», где одной из задач выделяется создание условий для развития
въездного и внутреннего туризма.
Разработана концепция развития туристических услуг на территории
МОГО «Инта», утвержденная решением Совета МОГО «Инта» от 25.09.2014
№ II-17/11, целью которой является определение перспективных, с позиций
конкурентоспособности и доходности, видов и типов туристского продукта,
определение базовых площадок для их формирования на основе анализа
туристских ресурсов района, а также определение основных мероприятий,
обеспечивающих успешное проведение деятельности. А задачами
определяются:
• увеличение объемов производства туристских услуг путем
формирования новых туристических продуктов;
• увеличение объемов услуг за счет количественного увеличения
туристского потока путем формирования и реализации единой в масштабах
муниципального образования и региона стратегии продвижения туристских
продуктов;
• увеличение сезона туристской активности путем реализации
туристских продуктов, рассчитанных на использование в осенне-зимний и
весенний период;
• привлечение новых категорий потребителей, в том числе,
проживающих на территории МОГО «Инта», с высоким уровнем доходов,
путем повышения уровня комфортности туристского продукта и
30
иностранного, путем формирования, в первую очередь, туров исторической и
этнографической направленности.
В муниципалитете разработана Стратегия социально-экономического
развития МОГО «Инта» на период до 2020 года, направленная на повышение
уровня и качества жизни населения, инновационное развитие социальной
сферы МОГО «Инта».
1.3. Состояние и основные тенденции развития рынка туризма
Мировые тенденции развития туризма свидетельствуют о
возрастающей доле в экономике объема производственных услуг. По
прогнозам Всемирной туристической организации число международных
туристов увеличится к 2020 году в два раза и достигнет 1,6 млрд. человек.
Россия занимает 9-е место в мире по количеству туристических посещений.
Анализ развития индустрии путешествий в РФ свидетельствуют о
существенном росте потока отдыхающих, увеличении объемов
туристических и санитарно-оздоровительных услуг. Российский рынок
туристических услуг в настоящее время самым перспективным рынком в
мире, поскольку он очень разнообразен. По экспертным оценкам, в
последнее время заметно увеличилось потребность в изучении многовековой
истории России и ознакомление с ее природными богатствами. Важнейшим
конкурентным преимуществом туристической отрасли России является
историко-культурное наследие
12
.
Основу историко-культурного и природного потенциала России
составляют объекты, которые целесообразно классифицировать по их
характеристикам следующим образом: музеи и музеи-заповедники,
национальные парки, исторические города и поселения. В настоящее время в
России насчитывается примерно 150 тысяч объектов культурного наследия
12
Королёва Н.В. Анализ современного состояния развития туризма в Российской Федерации
[Электронный ресурс]: Режим доступа: https://cyberleninka. ru/article/v/analiz-sovremennogo-sostoyaniya-
razvitiya-turizma-vrossiyskoyfederatsii
31
федерального и регионального значения. Многие из этих объектов поистине
уникальны и могут быть отнесены к мировым сокровищам культуры.
Важную роль в формировании культурного потенциала России и
развитии туризма играют движимые памятники, хранящиеся в фондах
музеев. В России в настоящее время насчитывается более 1500
государственных и муниципальных музеев, в которых хранится 80 млн.
музейных предметов. Национальные парки сохраняют не только природное
наследие, но и уникальные историко-культурные объекты их насчитывается
35. На территории России находится 24 объекта, состоящих в Списке
всемирного наследия ЮНЕСКО, из них 13 - объекты культурного наследия.
Особое значение в организации интересных туристских маршрутов
играют исторические города и поселения. В России 539 поселений относятся
к историческим объектам. В них сохраняются не только отдельные
памятники истории и культуры, но и памятники градостроительства,
архитектурные ансамбли, образцы исторической застройки и исторические
ландшафты. В городах проходят важные экономические и культурные,
общественные и спортивные события.
На территории Российской Федерации сосредоточены уникальные
природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового
культурного и исторического наследия. Во многих регионах представлен
широкий спектр туристических объектов и комплексов. Уникальность
объектов историко-культурного наследия создает благоприятную обстановку
и формирует устойчивый спрос на туристические услуги, стимулируя
внутренний турпоток.
Богатый культурный потенциал российских регионов все больше
привлекает туристов из других стран. Особо вызывает интерес к традициям и
обычаям русского народа, памятникам истории и культуры.
Туристический потенциал России представлен в таблице 1.
32
Таблица 1
Туристический потенциал России
№
п/п
Наименование
Количество
1
Объекты культурного наследия
150 000
2
Государственные и муниципальные музеи
1 500
3
Музеи-заповедники, музеи-усадьбы
120
4
Заповедники
103
5
Национальные парки
55
Россия располагает совершенно уникальной возможностью построить
огромный российский рынок туристических услуг в соответствии с самыми
современными тенденциями развития мирового туристического рынка и во
всём многообразии его территориальных и региональных возможностей.
Субъекты РФ располагают в настоящее время самыми перспективными
возможностями для организации самого современного рынка туристических
услуг, поскольку Россия обладает необъятными территориями с огромными
богатствами национальной флоры и фауны, великим множеством
климатических и часовых поясов, и стремлением местного населения к
развитию собственного бизнеса и обогащению.
Природа России позволяет развивать туристические услуги
практически всех существующих видов, такого разнообразия нет больше
нигде в мире. Разнообразие природных ресурсов представлены в таблице 2.
Таблица 2
Природные ресурсы
№
п/п
Наименование
Количество
1
Часовых поясов
11
2
Климатических зон
4
3
Озер
23 733
5
Океаны
3
5
Моря
13
6
Горные вершины (высота более 4000 м.)
73
Можно выделить несколько основных тенденций, характеризующих
современное состояние туристического рынка России. Во-первых, все более
33
и более отчетливо проявляется тенденция к консолидации туристического
рынка. Во-вторых, увеличились темпы роста турагентских сетей.
В настоящее время в программе развития туризма участвуют 35
регионов России, где реализуются инвестиционные проекты по созданию 45
кластеров, в частности, 38 туристско-рекреационных и семи авто туристских
кластеров. С 2011 года в рамках федеральной целевой программы строились
инвестиционные проекты на общую сумму более 115 млрд. рублей, из них
средств федерального бюджета - 27 млрд. рублей, бюджета регионов - более
8 млрд. рублей, внебюджетных источников - свыше 80 млрд. рублей.
Сегодня рынок туристических услуг в России очень разнообразен и
включает в себя проведение мировых соревнований, экологический,
культурный, оздоровительный, образовательный, кулинарный, спортивный.
Объем въездного российского туризма за последние годы существенно
вырос.
Это подтверждают и экспертные исследования, и данные
статистических служб. Например, на Чемпионат мира по футболу FIFA 2018,
прошедшему в России с 14 июня по 15 июля 2018 года, суммарное
количество туристов и болельщиков, посетивших в период проведения
матчей города-организаторы футбольного первенства, составило порядка 6,8
млн. человек, среди которых более 3,4 млн. – иностранцы
13
.
Большой популярностью у иностранных туристов пользуются г.
Москва, Санкт-Петербург, Сочи и другие крупные города России.
Численность туристов, посетивших города России в 2018 году
представлены на рисунке 1
14
.
13
Вестник АТОР. Чем запомнился 2018 год туристической отрасли: итоги [Электронный ресурс]: Режим
доступа: http://www. atorus. ru/news/press-centre/new/45556
14
Федеральное Агентство по туризму /Статистические данные по РФ – Ростуризм//[электронный ресурс]
режим доступа: www.russiatorism.ru