2
Оглавление
Введение 3
Глава 1. Научно-методические положения государственного
управления нарушенными территориями
1.1 Понятие, задачи и содержание государственного
управления нарушенными территориями на основе
эколого-экономического подхода 7
1.2. Нормативно-правовая база государственного
управления нарушенными землями 17
1.3. Актуализация функций госуправления возмещением
накопленного экологического ущерба 22
Глава 2. Состояние нарушенных земель Московской области и
методы госуправления их реабилитацией
2.1. Анализ результатов инвентаризации карьеров и нарушенных
земель в пределах Московской области. 29
2.2.Определение величины накопленного экологического ущерба
по оценочным зонам 35
2.3. Расчет экологического ущерба от ТБО в Борисовском карьере 37
Глава 3. Направления и особенности госуправления
рекультивационными мероприятиями на современном этапе
3.1 Определение объемов бюджетного финансирования
проведения рекультивационных мероприятий 45
3.2 Методические рекомендации по обоснованию направлений
рекультивации отработанных карьеров 49
3.3. Предложения по совершенствованию госуправления
рекультивацией земель 63
Заключение 69
Список использованной литературы и интернет-источников 72
3
Введение
Актуальность темы ВКР. Перспективы развития московского мегаполиса на
основе эффективного государственного управления специалисты и общественность
связывают с адекватным современным требованиям использованием нарушенных
территорий.
1
Конституция утверждает необходимость предотвращения ущерба
окружающей среде и право граждан на возмещение ущерба от экологических
правонарушений.
2
Среди других проблем совершенствование механизмов
государственного управления рекультивацией нарушенных земель сегодня на самом
высоком уровне позиционируется как наиболее актуальная и первоочередная задача.
Во-первых, нарушенные земли являются источником загрязнения
прилегающих территорий и резко снижают их экологическую привлекательность и
стоимость. Организация восстановления нарушенных земель является
законодательным требованием и экологическим критерием эффективности
управления ими.
Во-вторых, нарушенные участки выпали из хозяйственного оборота или
как самозахваченные земли используются на незаконных основаниях в незаконных
целях. Наиболее ярким и распространенным способом использования нарушенных
участков является организация свалок.
В-третьих, нарушенные территории состоят на государственном учете
согласно своему первоначальному целевому назначению, а по факту многие
десятилетия имеют иное целевое назначение. Кроме того, с 2008 года не ведется
полноценный учет количества и местоположение нарушенных земель, их площадь
точно не известна, они не прошли фазу рекультивации, следовательно, не
вернулись в легальный хозяйственный оборот.
1
ГОСТ Р 54003-2010 Экологический менеджмент. Оценка прошлого накопленного в местах дислокации
организаций экологического ущерба. URL: http://files.stroyinf.ru/Data2/1/4293809/4293809544.htm (дата
обращения:14.04.2018).
2
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от
05.02.2014). Справочно-правовая система «Гарант». URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 14.02.2018).
4
В - четвертых, произошло обезличивание нарушенных земель, когда не
известен реальный собственник, соответственно не отрегулированы вопросы
налогообложения. За годы бездействия госструктур нарушенные земли активно
вовлечены в теневой рынок и стали предметом коррупционного сращивания
госструктур с криминалом.
В-пятых, дефицит земель в Московской области требует пересмотра
подходов к государственному управлению нарушенными территориями также из
соображений экономической целесообразности. Это очень дорогие и
высоколиквидные объекты рынка недвижимости, которые на сегодня являются
незадействованным в полной мере экономическим рычагом региона.
В - шестых, нарушенные земли Подмосковья уже много лет сами
являются источниками загрязнения и нанесения экологического ущерба
прилегающим территориям и стали объектами накопления экологического ущерба
на национальном уровне.
3
Можно сформулировать еще ряд проблем, однако самой животрепещущей
на сегодняшний день стала потеря рычагов госуправления на всех уровнях работы с
нарушенными территориями, начиная с определения объемов и реального
состояния этих земель и заканчивая восстановлением механизма государственного
управления проектами рекультивации территорий для ликвидации
накопленного экологического ущерба. Министр Минприроды России
Донской С.Е. наиболее актуальными проблемами госуправления
нарушенными территориями считает следующие:
4
1. На всех уровнях государственного управления отсутствует
информация об объемах и местах дислокации таких объектов, кроме того
3
Прошлый экологический ущерб: актуально ли это для России? Анализ ответов на вопросник.
Исследование Всемирного банка по прошлому экологическому ущербу в РФ. – М., 4 апреля 2016 г.
URL:http://ineca.ru/download.php?projects/pel/&analis.pdf (дата обращения: 12.01.2018);
4
Донской С.Е. Актуальные экологические проблемы Российской Федерации: пути решения: Федеральный
справочник, 2016, № 28. Вып. 1. С. 287-294.
5
на законодательном уровне не разделены функции и ответственность по
этим работам;
2. Отсутствует система современных согласованных нормативно-
правовых актов по этой отрасли. Это относится и к актам, которые бы
создавали эффективные экономические стимулы на основе эколого-
экономического подхода.
3. В России система новейших природоохранных технологий не
встроена в механизм госуправления, ведутся отдельные пилотные
проекты на локальном уровне;
4. Для эффективной реализации государственного управления
проектами рекультивации территорий и ликвидации накопленного
экологического ущерба не существует общедоступных информационных
специальных баз данных, современных интерактивных технологических
решений (технологий), включая модельные проекты рекультивации,
привязанных к современной цифровой системе земельного кадастра и
геосистеме.
Целью ВКР является совершенствование механизма государственного
управления рекультивацией нарушенных территорий на основе эколого-
экономического подхода.
В ВКР поставлены и решены следующие задачи:
- изучить теоретические положения государственного управления
нарушенными территориями и практические пути актуализации
функций госуправления ликвидацией накопленного экологического
ущерба;
- определить первоочередные объемы проведения рекультивационных
мероприятий на основе величины накопленного экологического ущерба
по оценочным зонам;
- сформулировать предложения по совершенствованию методики
6
экономического обоснования рекультивации нарушенных земель, на основе
интегрированной оценки затрат на ее проведение в сопоставлении с
предотвращенным ущербом;
- разработать предложения по проекту госуправления рекультивацией
Борисовского карьера ТБО в Московской области.
Объектом исследования ВКР является механизм государственного
управления проектами рекультивации территорий для ликвидации
накопленного экологического ущерба в Московской области на основе
эколого-экономического подхода.
Предметом исследования ВКР являются управленческие отношения,
возникающие по поводу разработки проектов рекультивации нарушенных земель в
системе госуправления ликвидацией накопленного экологического ущерба.
Ожидаемые результаты работы. На основе анализа существующей
системы госуправления рекультивацией нарушенных земель разработать
мероприятия по ее совершенствованию с использованием эколого-
экономического подхода.
В ВКР применялись графический, картографический методы, методы
экспертных оценок, статистические методы и другие.
Для обоснования теоретических постулатов, практических выводов и
предложений нами использовались материалы Москомприроды Московской
области и экологии Московской области за ряд лет, отчетная документация
и нормативно-правовая база по тематике работы.
Структура работы. Работа состоит из введения, 3 глав, заключения,
списка использованной литературы и интернет-источников.
7
Глава 1. Научно-методические положения государственного
управления нарушенными территориями
1.1 Понятие, задачи и содержание государственного управления
нарушенными территориями на основе эколого-экономического
подхода
Разработка действенного механизма государственного управления
проектами рекультивации территорий для ликвидации накопленного
экологического ущерба является одним из важнейших факторов
экономического и экологического оздоровления России. Экономическая
политика в области государственного управления нарушенными
территориями должна базироваться на следующих принципах:
1) использование различных экономических регуляторов, включая
экологизацию налоговой и кредитной политики, а также механизм создания
эколого-инновационных программ региона;
2) сочетание экономических и административных регуляторов охраны
почв и рационального использования почвенно-земельных ресурсов с учетом
действующего законодательства;
3) совершенствование организационно-экономических методов
государственного управления нарушенными территориями и охраны
почвенного покрова.
Ниже представлены конкретные предложения по реализации этой
политики государственного управления нарушенными землями на
федеральном и региональном уровнях (являющиеся, по сути, -
разновидностями эколого-экономической оценки земель).
Методика предназначена для получения укрупненной эколого-
экономической оценки ущерба, предотвращаемого в результате
осуществления государственного экологического контроля, реализации
8
экологических программ и природоохранных мероприятий, выполнения
мероприятий в соответствии с международными конвенциями в области
охраны окружающей природной среды, осуществления государственной
экологической экспертизы, лицензирования природоохранной деятельности,
мероприятий по сохранению заповедных природоохранных комплексов и
других видов деятельности.
Учитывая специфику эколого-ресурсных компонентов окружающей
природной среды каждого субъекта РФ и направлений природоохранной
деятельности, экономическую оценку предотвращенного ущерба в
рассматриваемой методике рекомендуется осуществлять по следующим
видам природных ресурсов:
- атмосфера;
- водные ресурсы;
- почвы и земельные ресурсы;
- биологические ресурсы - (сельхозживотные и растения, природный
растительный и животный мир).
К основным факторам, определяющим величину предотвращенного
экологического ущерба на территории субъектов Российской Федерации
относят следующие:
- снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферу;
- уменьшение поступления в окружающую среду радиоактивных
веществ и неблагоприятных форм энергии (шума, ионизирующих и
неионизирующих электромагнитных излучений, тепловой энергии);
- снижение сбросов загрязняющих веществ в поверхностные водоемы и
подземные горизонты;
9
- снижение площадей земель под несанкционированными свалками;
- снижение загрязненности земель химическими веществами;
- уменьшение площадей деградированных земель;
- сохранение (увеличение) численности отдельных видов животных и
растений; поддержание и увеличение биоразнообразия;
- создание и поддержание природных комплексов путем создания
охраняемых и заповедных территорий, предупреждения пожаров и
стихийных бедствий, запрещения несанционированных сплошных рубок,
застройки или разработки месторождении на этих территориях;
- предупреждение любых видов браконьерства;
- проведение биотехнических мероприятий, предотвращающих гибель
животных или растений.
Подразумевается, что эколого-экономическая оценка предотвращенного
экологического ущерба должна осуществляться на основе данных
государственной статистической отчетности за рассматриваемый период,
нормативных стоимостных показателей, аналитических материалов и
материалов обследования эколого-ресурсных комплексов территорий
(акваторий), а оценка планируемой величины предотвращаемого ущерба – на
основе планируемых (прогнозируемых) оценок величин, используемых при
расчете показателя предотвращенного ущерба.
В настоящее время сформулированы следующие принципы при
формировании оценок предотвращенного экологического ущерба:
- учет региональных особенностей негативного воздействия
хозяйственной деятельности на состояние различных природных сред и
объектов;
10
- учет факторов, влияющих на изменение оценки деятельности
природоохранных органов по различным направлениям деятельности
(экологический контроль, экспертиза, контроль за реализацией
экологических программ и выполнением международных обязательств и
т.д.);
- простота и практическая возможность определения величины
предотвращенного экологического ущерба;
- степень достоверности информации, используемой при определении
величины предотвращенного экологического ущерба.
- эколого-экономическое обоснование природоохранных инвестиций;
- разработка и согласование программ и мероприятий, направленных на
снижение (предотвращение) негативных последствий хозяйственной
деятельности для окружающей природной среды и ее отдельных эколого-
ресурсных компонентов (атмосферный воздух, водные ресурсы, земельные
ресурсы, биоресурсы).
Собственно, под предотвращенным экологическим ущербом
понимается определение материальных и финансовых потерь и убытков
(включая упущенную выгоду) от ухудшения состояния окружающей
природной среды в целом или ее отдельных компонентов, которые удалось
избежать в результате проведения природоохранных мероприятий.
5
При
этом предотвращенный ущерб земельным ресурсам представляет собой
оценку в денежной форме отрицательных последствий, связанных с
ухудшением и разрушением почвенного покрова, которые удалось избежать
5
Тулупов А.С. Анализ современных представлений об ущербе как важнейшей категории экономики
природопользования // Материалы второго Российского экономического конгресса. – Суздаль, 18-22
февраля 2013 года.
11
(предотвратить) в результате своевременного проведения тех или иных
почвоохранных, природоохранных и других мероприятий.
Научно-практический интерес изданная «Временная методика
определения предотвращенного экологического ущерба» (Госкомэкология
России, 1999) представляет еще и потому, что в ней впервые в отечественных
нормативно-методических документах было приведено определение качества
окружающей среды (позже было повторено в статье 1 Федерального закона
Российской Федерации от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды») и была помещена критериальная таблица
экологической оценки качества окружающей природной среды.
Несмотря на незначительное практическое использование в
природоохранной деятельности указанная методика, во-первых,
представляет собой научно-методологическое значение, как оригинальный
способ эколого-экономической оценки территории, и, во-вторых, имеет
потенциал практического применения в будущем.
Рекультивация и восстановление нарушенных карьерными
разработками земель и их освоение позволяют не только возвратить земли
в хозяйственный оборот, но и устранить очаги неблагоприятного влияния
нарушенных земель на окружающую среду (ОС), улучшить санитарно-
гигиенические условия местности, повысить эстетическую ценность
ландшафта. Это свидетельствует об экологической направленности
рекультивации нарушенных земель и позволяет рассматривать ее как
неотъемлемую часть охраны природных ресурсов. Восстановленные земли
можно рассматривать как особую часть биосферы, выполняющую важные
санитарно-гигиенические и экологические функции.
В решении проблемы рекультивации земель важное значение имеет
определение экономической эффективности восстановления нарушенных