12
земель. Предложенные разными авторами такие методики касаются
отдельных направлений рекультивации земель.
Так, разработана методика определения абсолютной экономической
эффективности капитальных вложений на биологическую рекультивацию.
По этой методике эффективность устанавливается на основе отношения
размера ежегодно суммарного эффекта от рекультивации карьеров к
капитальным затратам на рекультивацию за период до получения
прибыли; при этом учитывают фактор времени.
Суммарный эффект определяется размером ежегодных прибылей от
реализации сельскохозяйственной продукции после рекультивации
закрытых карьеров и дополнительной сельскохозяйственной продукции,
полученной благодаря положительному воздействию лесных полос, а
также экономией в результате сокращения ущерба от пыльных бурь и
водной эрозии после рекультивации отработанных карьеров и получением
прибыли от реализации древесины, выращенной на облесенных участках
отработанных карьеров.
Наибольшую эффективность имеют те виды и способы
биологической рекультивации, которые в более короткие сроки
прекращают эрозию и дают максимальное количество продукции при
минимальных затратах на горнотехническую рекультивацию. Данная
методика позволяет определить эффективность создания на закрытых
карьерах не только лесных культур, но и посевов сельскохозяйственных
культур. Проведенные по этой методике расчеты показывают высокую
эффективность биологической рекультивации с применением комплекса
противоэрозионных мероприятий.
В.Д. Горловым предложена методика оценки рекультивации
нарушенных земель на основе их экспертной оценки, что позволяет
13
контролировать рекультивационные работы, следить за их
направленностью и эффективностью.
Экономическую эффективность земель, подлежащих рекультивации
А.А. Колбасин предлагает исчислять по сумме ущерба, вызванного
временным изъятием участка из сельскохозяйственного производства,
затрат на горнотехническую рекультивацию и восстановление
продуктивного потенциала рекультивированного участка.
В качестве эколого-экономического критерия им предложены
отрицательное влияние нарушенных земель на окружающую среду, а
также ущерб, причиняемый народному хозяйству вследствие этого
нарушения. В таком случае рациональный выбор направлений
рекультивации и их эффективности могут быть оценены снижением
ущерба в других отраслях народного хозяйства. Повышение
эффективности капитальных вложений может быть достигнуто в
результате снижения капитальных затрат, увеличения дохода, получаемого
обществом с рекультивированных земель, сокращением срока отвлечения
средств, под которым понимается изъятие земельного участка из
сельскохозяйственного пользования, в силу чего общество лишается
определенной части дохода. В связи с этим А.А. Колбасин рекомендует
особое внимание уделять выбору рациональных технологических схем
разработки месторождения, предусматривая при этом синхронность
нарушаемых и рекультивируемых площадей.
Эффективность затрат на рекультивацию нарушенных земель Т.В.
Кириллова и В.Л. Овчинников предлагают определять отнесением эффекта
получаемого с восстановленных земель, к затратам на проведение
рекультивации. При разработке структуры эффектов рекультивации
учитывались их особенности, вытекающие из основной цели
восстановления и характеризующиеся тем, что далеко не со всех
14
рекультивированных площадей можно получить прямой эффект в виде
чистой прибыли от реализации продукции. В суммарный эффект эти
авторы включают:
- экологический эффект охраны ОС (создание нормальных санитарно-
гигиенических и эстетических условий и сокращение путем рекультивации
ущерба, причиняемого нарушенными землями ОС),
- хозяйственный эффект (продукция, получаемая с восстановленных
участков, или прирост продукции на прилегающих территориях),
- дополнительный хозяйственный эффект (использование вскрышных
пород как сырья для применения к строительстве, химической
промышленности и других отраслях),
- социальный эффект (использование рекультивированных площадей
для отдыха населения, что проявляется косвенно через сокращение
заболеваемости, повышение производительности труда и т. д.).
Ввиду отсутствия критериев для оценки ряда социальных факторов
предлагаемая структура показателей социально-экономической
эффективности рекультивации в настоящее время не может быть
применена полностью.
Экономическую оценку потерь общества в связи с нарушением
сельскохозяйственных земель И.И. Заудальский предлагает определять на
основе принципов экономической оценки земли. Для этого установлена
нормативная цена земли и учитываются цены на сельскохозяйственную
продукцию, чистый доход от ее реализации.
Ряд авторов предлагают определять суммарный эффект от
рекультивации земель величиной чистого дохода общества, который
устанавливается путем соответствующего вычисления стоимости валовой
15
продукции и исключения затрат. Расчет стоимости валовой продукции
базируется на ценах, близких к общественно-необходимым затратам плюс
оптимальная прибыль, а при отсутствии таковых - на ценах, по которым
сельскохозяйственная продукция реализуется потребителю, т.е. по ценам
реализации, которые стабильны и в сочетании с номинальной заработной
платой определяют реальный жизненный уровень трудящихся. Отсюда
следует, что годовой чистый доход общества может быть установлен как
сумма стоимости валовой продукции минуc издержки производства,
связанные с ее получением, транспортировкой, переработкой и
реализацией. На основании этих данных установлен чистый доход,
получаемый обществом от производства сельхозкультур на
рекультивированных землях.
Суммарный экономический эффект от рекультивации земель является
комплексным, состоящим из ряда эффектов, получаемых в сельском,
лесном, водном и других отраслях народного хозяйства. Однако такой
подход к оценке ущерба характеризуется единичным воздействием
человеческой деятельности на природу (умышленный вред ОС, аварийные
ситуации, залповые выбросы и т. п.).
В том случае, когда сравниваемые варианты обеспечивают
достижение одинаковых показателей уровня ОС и тождественны по
основным социальным и экономическим результатам, а единовременное
осуществление всех экологических мероприятий невозможно из-за
ограниченности материальных и трудовых ресурсов, рассчитывается
показатель чистого годового экономического эффекта Э как разница
результата от проведения природоохранных мероприятий Р и годовых
приведенных затрат 3, определяемых по формуле:
З = Е
Н
х К + С ,
16
где: К - капитальные вложения к природоохранные мероприятия,
тыс. руб.;
С - годовые эксплуатационные расходы на содержание
природоохранных объектов, тыс. руб./год;
Е
Н
- нормативный коэффициент эффективности.
Таким образом, критерием экономической эффективности будет
служить максимум чистого экономического эффекта:
Э=(P-3) ->mах .
При расчетах затрат и эффекта от планируемого осуществления
средозащитных мероприятий на длительную перспективу необходим учет
фактора времени: возможный более короткий срок окупаемости затрат на
экологические мероприятия Т
ок
(лет), определяемый по зависимости:
Т
ок
=K/ Δ Y – 3 ->min .
Причем вариант считается экономически эффективным, если
расчетный срок окупаемости Ток меньше нормативного Т
н
,
рассчитываемого по формуле:
Т
н
=1/ Е
Н
.
Оценка экономического эффекта от проведения мероприятий по
рекультивации земель может быть определена по формуле:
Э = (Ц
з
-К
Р*
Е
Н
)* Δ П, ,
где: Ц
з
- стоимостная рентная оценка гектара рекультивируемых
земель, тыс. руб./га;
К
Р
- капитальные вложения в рекультивацию земель тыс. руб./га;
17
Δ П - площадь рекультивации, га.
Анализ данных по освоению нарушенных земель показывает, что
затраты на рекультивацию земель варьируют в широких пределах в
зависимости от направления рекультивации с нанесением плодородного
слоя почвы или без него, биологической активности горных пород,
естественных условий местности и др.
Эффективность рекультивации повышается при комплексном
подходе в освоении нарушенных земель с учетом перспективного плана
ландшафтной организации конкретной территории. В полной мере
потенциальные возможности восстанавливаемых земель могут быть
реализованы при комплексном использовании их для целей сельского и
лесного хозяйства, промышленного и жилищного строительства, для
рекреационных потребностей и т. п.
1.2. Нормативно-правовая база государственного управления
нарушенными землями
В Федеральном законе 7-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21.07.2014
№ 219-ФЗ) в статье 4 объекты охраны окружающей среды обозначены
следующим образом: "Объектами охраны окружающей среды от
загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного
негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются
компоненты природной среды, природные объекты и природные
комплексы".
6
6
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (редакция от 12.03.2014).
Справочно-правовая система «Гарант». URL: http://base.garant.ru/12125350/ (дата обращения: 14.03.2018).
18
В более ранних редакциях объекты были названы абсолютно конкретно
и, в первую очередь, объектами охраны окружающей среды являлись земли,
недра, почвы. В более ранних редакциях закона к видам негативного
воздействия на окружающую среду относили, в том числе: загрязнение недр,
почв. (ст. 16). В редакции Федерального закона от 29.12.2015 № 404-ФЗ в ст.
16 значится, что "1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду
взимается за следующие его виды:
• выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух
стационарными источниками;
• сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;
• хранение, захоронение отходов производства и потребления".
В последней редакции закона сохранена статья 26. "Нормативы
допустимого изъятия компонентов природной среды. 1. Нормативы
допустимого изъятия компонентов природной среды - нормативы,
установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях
сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения
устойчивого функционирования естественных экологических систем и
предотвращения их деградации".
В Приказе от 29 декабря 2012 г. n 676 Федеральной службы
государственной статистики "Об утверждении статистического
инструментария для организации Федеральной службой по надзору в сфере
природопользования федерального статистического наблюдения за
рекультивацией земель, снятием и использованием плодородного слоя
почвы" собирали сведения о рекультивации земель, снятии и использовании
плодородного слоя почвы (2-ТП (рекультивация)) утверждено, что форму 2-
ТП (Рекультивация) представляют юридические лица, индивидуальные
предприниматели, разрабатывающие месторождения полезных ископаемых
(включая общераспространенные полезные ископаемые), осуществляющие
строительные, мелиоративные, лесозаготовительные, изыскательные работы,
19
а также размещение отходов. Отчеты представляют только по нарушению и
рекультивации земель.
Больше никаких данных ФСГ Статистики не собирает. То есть
фактически плата за загрязнение почв, недр отсутствует как таковая, но, тем
не менее, практически во всех законодательных документах не забывают об
обязательной рекультивации земель. То есть предприятия должны
восстановить земли (плодородность земель) после их нарушения
(загрязнения).
В Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей
среды" (ст. 38, 39) содержатся требования к рекультивации земель при вводе
в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений,
сооружений и иных объектов, а также при размещении, проектировании,
строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации
объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки,
транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их
переработки.
Земельный кодекс в ст. 13 содержит следующие требования: "В целях
охраны земель собственники земельных участков, землепользователи,
землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить
мероприятия по:
7
1) сохранению почв и их плодородия;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления,
заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения
радиоактивными и химическими веществами, загрязнения отходами
производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного
загрязнения, и другого негативного воздействия, в результате которого
происходит деградация земель;
7
Бутов И.И. Рекультивация нарушенных земель / И.И. Бутов, И.Г. Орлова // Экологический вестник России.
- 2016. - № 5. - C. 40-44.
20
... 6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия
почв, своевременному вовлечению земель в оборот".
31 декабря 2015 года был принят Указ Президента Российской
Федерации № 683 "О стратегии национальной безопасности Российской
Федерации", в котором содержатся требования к минимизации ущерба,
причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных
ископаемых. Указ требует проводить обязательную рекультивацию
нарушенных земель.
Кодекс административных правонарушений содержит статью 8.7.
"Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных
мероприятий по улучшению земель и охране почв", в которой за
невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по
рекультивации земель может быть наложен административный штраф на
юридических лиц до семисот тысяч рублей.
В Государственном докладе "О состоянии окружающей природной
среды Российской Федерации за 2006 год" отмечено, что нарушенных земель
на всей территории Российской Федерации было 1134991 га, причем
нарушено именно в 2006 году - 47676 га, а рекультивировано в 2006 году
было 30379 га.
Что касается 2007 года - в Государственном докладе "О состоянии
окружающей природной среды Российской Федерации за 2016 год" сказано,
что на конец 2015 года нарушенных земель было 919034 га, причем,
нарушено в 2015 году было 46165 га, а рекультивировано - 29480 га.1
Количество предприятий, организаций и учреждений, деятельность которых
связана с нарушением земель, в отчетном году составило 200376. Из них
ведущее место занимали предприятия и организации сельского хозяйства -
7395, угольной промышленности - 3570,
промышленности строительных материалов – 1633 га.
21
Более половины нарушенных земель (55,6%) нарушены при разработке
месторождений полезных ископаемых и проведении геологоразведочных
работ, 19% - при торфоразработке, 12% - при строительстве.
Отметим, что с 2008 года в Государственных докладах "О состоянии
окружающей природной среды в РФ" данных о рекультивации нарушенных
земель больше не приводится. С чем это связано - не понятно. Однако
именно такие данные показывают эффективность государственного
мониторинга и государственного надзора за негативным воздействием на
земельные угодья. И показывали бы серьезное желание государственных
структур сохранить окружающую природную среду.
Однако Постановление Правительства Российской Федерации от 2
января 2015 г. № 1 "Об утверждении положения о государственном
земельном надзоре" наделяет Федеральную службу по надзору в сфере
природопользования и ее территориальные органы обязанностью
осуществлять государственный земельный надзор за соблюдением:
а) обязанностей по рекультивации земель при разработке
месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные
полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных,
изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для
внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после
завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не
связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной
инфраструктуры;
б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и
охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других
процессов, ухудшающих качественное состояние земель".
Не ясно на основании каких требований они будут осуществлять такой
земельный надзор, если конкретных требований к сохранению земель в
законодательных актах не содержится.