13
соответствия муниципального транспорта нормам безопасности, а также
создание условий для безопасного передвижения населения.
Таким образом, основные задачи муниципального управления в
области транспорта включают обеспечение надежности транспортных линий
и развитие магистралей, модернизацию систем организации транспортного
движения, приведение муниципального транспортного парка в соответствие
с техническими параметрами и нормативами, а также обеспечение
безопасности перевозок. [24, c. 17]
Транспорт, помимо отраслей муниципальных образований,
обеспечивает условия существования общества и является важным
инструментом достижения социальных, экономических,
внешнеполитических и прочих целей. Транспортная сеть города
предназначена для перемещения населения между различными
функциональными зонами и внутри них, а также для обеспечения связи с
объектами внешнего транспорта и автомобильными дорогами региональной
и федеральной сети. Планировка транспортной инфраструктуры города
формирует единую транспортно-дорожную систему, включающую сеть улиц,
дорог, площадей, пешеходных и велосипедных дорожек, выполняющих свои
специфические функции. Деятельность многих отраслей экономики
непосредственно связана с функционированием транспорта.
1.2 Ключевые аспекты управления муниципальным транспортным
комплексом
Необходимость централизованного и скоординированного управления
процессом предоставления услуг городского пассажирского транспорта в
крупном городе обусловлена его высокой социальной значимостью и
градообслуживающей функцией. Взаимосвязь услуг и возможность
конкуренции между видами городского пассажирского транспорта служат
основанием для системного подхода к управлению процессом оказания
14
транспортных услуг. В настоящее время в отечественной практике
городского управления отсутствует единый подход к выбору эффективной
модели управления городским пассажирским транспортом. Также не
сформирована общепризнанная единая модель управления транспортными
комплексами крупнейших городов. [21, c. 12] Однако можно выделить
наиболее распространенные подходы организации управления городским
общественным пассажирским транспортом, которые представлены на
рисунке 1.1.. Поэтому в данном исследовании актуальной задачей является
разработка эффективной модели управления городским пассажирским
транспортом.
Рисунок 1.1 Основные модели муниципального управления в сфере
организации транспортного обслуживания населения [23, c. 17]
В современных условиях происходит изменение роли государства в
экономике, что также влияет на организацию управления городским
пассажирским транспортом. Однако, преобладающая модель управления,
ранее широко используемая в Российской Федерации, не обеспечивает
эффективности и экономичности. Ее использование приводит к
монополизации сферы пассажирского транспорта, что увеличивает расходы и
сохраняет устаревшие методы хозяйствования. [27 c. 9]
В последние годы была замечена тенденция к переходу к модели
управления №2. Она предполагает внедрение рыночных механизмов и
конкурсного отбора при оказании городских пассажирских перевозок. Это
15
позволяет создать конкурентные условия и повысить эффективность
транспортных услуг. Однако, переход к новой модели требует серьезных
изменений в системе управления и организации перевозок. [29, c. 12]
В контексте модели управления №2, важнейшим преимуществом
является возможность снижения расходов на обслуживание транспорта и,
соответственно, на транспортное обслуживание населения путем применения
конкурсного отбора перевозчиков. Однако, муниципальные органы власти не
утрачивают свою роль в управлении транспортным комплексом. Их задачами
включают формирование муниципального заказа на перевозку пассажиров на
основе выявленного спроса и заключение договоров с перевозчиками.
Следует отметить, что в данной модели обязанности органов власти
существенно сокращаются лишь в отношении обслуживания пассажиров, в
то время как функции управления все еще остаются в компетенции
уполномоченного органа местного управления. [32, c. 6]
Разделение функций заказчика (представленного органами власти,
которые заказывают перевозку пассажиров) и перевозчика (представленного
предприятием, осуществляющим перевозку пассажиров) является одним из
аспектов процесса децентрализации управления транспортным комплексом
города. Заказ на перевозку пассажиров может быть более или менее
детализированным, в зависимости от потребностей муниципального
образования. Он может содержать определенные правила, такие как
расписание, типы транспортных средств, интервалы движения, либо более
общие требования.
Необходимо отметить, что анализ описанных моделей не позволяет
найти идеальную социальную и экономико-организационную модель
управления городским общественным пассажирским транспортом. Это
означает, что окончательное решение о выборе оптимальной модели
управления требует дальнейших исследований и анализа.
Модель управления №1 обладает рядом преимуществ с точки зрения
экономики. Она позволяет получать эффект от масштаба предприятий и
16
снижать затраты за счет отсутствия прибыли. Кроме того, благодаря
освобождению от ряда местных налогов и сборов, модель №1 предоставляет
возможность централизованного регулирования зарплаты работников
предприятий.
Однако, недостатки этой модели также существуют. Она
характеризуется недостаточной гибкостью транспортной системы и
затратным механизмом ценообразования. Кроме того, ее монополизм имеет
негативные последствия.
Модель управления №2, напротив, предусматривает большее
использование рыночных механизмов. Одним из основных является создание
конкуренции на рынке транспортного обслуживания населения. Это
позволяет снизить затраты производителей услуг до уровня рыночных.
Тем не менее, у такой системы также имеются недостатки. Ее
внедрение требует увеличения штата сотрудников, обеспечивающих процесс
управления, подготавливающих конкурсные предложения и
контролирующих выполнение заказанных перевозок.
В настоящее время большинство городов реализуют концепцию
управления городским общественным пассажирским транспортом на основе
второй модели - внедрения конкуренции и развития договорных отношений
между заказчиком, перевозчиком и потребителем. В этой модели местные
органы власти или их уполномоченные организации играют роль заказчика, а
частные предприятия-перевозчики - роль поставщиков услуг. Это позволяет
эффективнее управлять процессом предоставления транспортных услуг,
учитывая особенности городского транспорта. [32, c. 13]
Такие модели управления являются потенциально социальными,
поскольку позволяют городским властям проводить социальную политику в
области транспортного обслуживания. Финансирование муниципальных
предприятий происходит за счет бюджетных средств в случае превышения
расходов над доходами, и до 60-70% доходов предприятия могут составлять
бюджетные средства. [30, c. 19] В городах, где применяется вторая модель,
17
существует возможность проведения социальной политики путем
компенсации расходов перевозчикам-партнерам по договору. Однако в этой
модели доля бюджетных средств значительно ниже, что связано с
сокращением расходов предприятий при конкурентном отборе.
Таким образом, внедрение второй модели управления в сферу
городского общественного пассажирского транспорта позволяет более
эффективно учитывать особенности городского транспорта, обеспечивая
возможность проведения социальной политики. В то же время, данная
модель снижает долю бюджетных средств, что связано с конкуренцией и
сокращением расходов предприятий.
В администрациях муниципалитетов были созданы структурные
подразделения, которые занимаются управлением транспортным комплексом
города. Вопросы городского пассажирского транспорта относятся к их
компетенции. Они занимаются нормативно-правовым регулированием
транспортной деятельности, финансированием перевозки льготных
категорий пассажиров через систему муниципального заказа, выдачей
лицензий (разрешений) и контролем уровня цен (тарифное регулирование).
Международные целевые программы и прочие мероприятия также входят в
их обязанности. Инструменты управления представлены в приложении 2.
Рассмотрим наиболее важные из данных инструментов в контексте
настоящего исследования.
В сфере транспортных услуг существует несколько административных
инструментов регулирования. Один из основополагающих документов,
устанавливающих практическое применение, - Федеральный закон от
08.11.2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского
наземного электрического транспорта». [5, c. 11] Данный закон регулирует
отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным и городским
электрическим транспортом и устанавливает общие условия и требования к
перевозкам пассажиров, багажа и грузов. Кроме этого, администрации и
18
транспортные компании руководствуются другими нормативно-правовыми
актами, такими как:
Федеральный закон от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной
безопасности»; [6, c. 14]
Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности»; [4, c. 10]
Федеральный закон от 30.06.2003 г. № 87-ФЗ «О транспортно-
экспедиционной деятельности»; [8, c. 19]
Федеральный закон от 25.04.2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном
страховании гражданской ответственности владельцев транспортных
средств»; [7, c. 16]
Региональные нормативно-правовые акты;
Муниципальные правовые акты.
В Гражданском кодексе РФ также имеются отраслевые нормы, которые
регулируют пассажирские перевозки. Глава 40 Гражданского кодекса РФ
посвящена правовому регулированию перевозок. [2, c. 119]
В Уставе автомобильного транспорта выделены два основных
направления в сфере оказания транспортных услуг: перевозка грузов и
перевозка пассажиров (багажа). В сфере пассажирских перевозок выделяются
такие виды: перевозки пассажиров и багажа по заказам, регулярные
перевозки пассажиров и багажа, перевозки пассажиров и багажа легковым
такси. Правила перевозок разрабатываются и утверждаются Правительством
РФ на основании Устава.
В соответствии с Конституцией РФ, задача регулирования тарифов
находится в компетенции субъектов РФ, ответственных за обеспечение
единого экономического пространства в административно-территориальных
образованиях. [1, c. 19] Правительство РФ, на основании Постановления от
07.03.1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного
регулирования цен (тарифов)», имеет полномочия по утверждению тарифов.
19
В рамках тарифного регулирования полномочия по формированию
тарифов распределены на различных уровнях власти. На федеральном уровне
разрабатывается нормативная и методическая база для ценовой политики.
Здесь же устанавливаются цены и тарифы на услуги, подлежащие
регулированию на федеральном уровне, и проводится контроль цен и
тарифов в регионах РФ. [10, c. 7]
На уровне субъектов РФ осуществляется разработка региональной
нормативной и методической базы для формирования тарифов. Здесь
определяется перечень видов транспортных услуг, на которые
устанавливаются и регулируются цены и тарифы. Кроме того, на данном
уровне осуществляется контроль за тарифами на муниципальном уровне.
Муниципальные образования разрабатывают муниципальные
нормативные и методические основы для формирования тарифов на
пассажирские перевозки. Здесь также устанавливаются и регулируются
тарифы, а также ведется современная ценовая политика.
Предприятия и организации формируют тарифы на основе
действующей нормативной и методической документации. Здесь проводится
финансовый и технологический анализ, осуществляется расчет
себестоимости и прибыли, учитывая состояние основных средств. Также
разрабатываются программы развития предприятий и предлагаются идеи для
утверждения цен и тарифов регулирующим органом. [26, c. 9]
Тарифы на ряд транспортных услуг, включая перевозки пассажиров и
багажа общественным транспортом в городском и пригородном сообщении,
подвергаются регулированию в соответствии с постановлением
Правительства РФ № 239 «О мерах по упорядочению государственного
регулирования цен (тарифов)». [9, c. 7] Практический контроль
осуществляется через установление тарифов, которые являются наиболее
контролируемым элементом, способом воздействия исполнительной и
законодательной власти на предприятия и потребителей транспортных услуг.
В частности, при проведении городских пассажирских перевозок
20
регулирующие органы могут значительно влиять на автотранспортные
предприятия и частных владельцев. Однако, для большинства видов
транспортных услуг действуют свободные цены.
Финансовые инструменты являются одним из ключевых факторов,
определяющих привлекательность автомобильного транспорта для частных
перевозчиков. Это связано с использованием систем субсидирования,
которые позволяют обеспечить равную прибыльность на всех маршрутах,
даже если они различаются по уровню доходности от сбора платы за проезд
и потока пассажиров.
В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса РФ, в
случае установления льгот или преимуществ по провозной плате за
перевозку грузов, пассажиров и багажа в соответствии с законом или
другими правовыми актами, расходы, связанные с этими льготами,
компенсируются транспортной организации за счет средств
соответствующего бюджета.
В заключение данной части работы в качестве выводов следует
отметить ряд ключевых моментов. Важные функции в управлении
транспортным комплексом города выполняют органы местного
самоуправления. Городской транспортный комплекс становится все более
популярным, особенно в России, где используется модель, предполагающая
сотрудничество с частными перевозчиками. В данном случае транспортный
комплекс представляет собой подсистему, неотъемлемую часть
градообслуживающей сферы.
Существуют две основные модели управления транспортным
комплексом, которые делятся на централизованную и децентрализованную.
В первой модели управления процессом движения, часто осуществляется
локальная монополия на транспортное обслуживание. Во второй модели
управления процессом предполагается ограниченное вмешательство
городских органов власти на основе конкурсного отбора перевозчиков и
развития договорных отношений.
21
Служба заказчика транспортных услуг осуществляет распределение
объемов перевозок между муниципальными и частными перевозчиками на
конкурсной основе. Она также устанавливает графики движения и
осуществляет оперативный контроль работы транспортного обслуживания
населения.
При анализе системы управления городским транспортным
комплексом также рассматривались инструменты, используемые при
организации процесса управления. К ним относятся прямые
(административные) методы, такие как законодательство, лицензирование и
использование целевых программ, а также косвенные (экономические)
методы, такие как финансовые инструменты (субсидии, льготы), налоговые
инструменты, страхование и тарифное регулирование.
\
22
ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМОЙ ГОРОДСКОГО ОКРУГА БАЛАШИХА
2.1 Исследование состояния муниципального транспортного комплекса
Наблюдается значительное возрастание численности личного
транспорта в городском округе Балашиха, что выражается в увеличении
числа автомобилей до 380 единиц на каждую тысячу населения на начало
2020 года. Прогнозы указывают, что коэффициент автомобильной
доступности может возрасти до 600-650 автомобилей на тысячу жителей, что
неминуемо спровоцирует перегруженность дорожно-транспортной
инфраструктуры и ухудшение использования общественного транспорта.
Изучение текущей структуры муниципальной системы пассажирских
перевозок подтверждает ее несоответствие потребностям граждан,
проявляющееся в превышении среднего времени поездки на городском
транспорте 40 минут. Решением упомянутой проблематики может стать
разработка и внедрение скоростных транспортных методов, призванных
оптимизировать передвижение жителей. В рамках генерального плана и
комплексной транспортной схемы представлен метрополитен как
приоритетное направление для скоростных перевозок. Бесспорно, вероятно
также активное внедрение железнодорожных маршрутов и маршрутов
скоростных трамваев для уменьшения нагрузки на городскую структуру
дорог и улучшения доступности транспортных услуг.
Эффективность городского транспортного потока и его пропускная
способность имеют прямую корреляцию с разработкой внутригородской
дорожной сети, включая её проектные и исполнительные характеристики.
Оптимизация транспортной системы предполагает внедрение скоростных
безразрывных маршрутов, как подземных, так и наземных. Причем
улучшение условий перемещения не исчерпывается простым увеличением
числа дорог - предусмотрено введение выделенных полос для общественного