23
данный период времени является первостепенным при реализации
инвестиционных проектов и каких результатов они хотят достигнуть.
Оценка эффективности инвестиционных проектов является важным
этапом в управлении проектами, поскольку она является инструментом
совершенствования качества управления проектами и минимизации рисков. От
того, насколько дальновидно, рационально, экономически обосновано и
эффективно инвестиционное решение, во многом зависит не только будущее
результатов проектов, но и будущее экономики региона в целом. Кроме того,
оценка эффективности проектов осуществляется не только на фазе
формирования – предынвестиционной, а также на всех остальных фазах:
инвестиционной и эксплуатационной, показывая эффективность реализации
проектов и их результатов.
Эффективность инвестиционных проектов можно характеризовать
системой определенных показателей, отражающих соотношение затрат и
результатов применительно к интересам его участников. Так, различаются
следующие виды эффективности инвестиционных проектов:
1. Социальная: учитывает социально-экономические последствия
осуществления инвестиционного проекта для общества и территории в целом.
При оценке социальной эффективности наибольшее значение имеют: рост
занятости, улучшение жилищных и культурно-бытовых условий в регионе,
улучшение медицинского обслуживания населения, повышение надежности и
качества снабжения населения и предприятий жилищно-коммунальными
услугами, улучшение окружающей среды, улучшение транспортной
инфраструктуры, благоустройство территорий и иные социальные показатели;
Бюджетная: характеризует доходность инвестиционных вложений
региона. Она выражается в следующем:
– сокращение расходов регионального бюджета;
– увеличение доходов регионального бюджета;
– окупаемость бюджетных расходов
Элементы бюджетной эффективности инвестиционного проекта:
24
экономическая: характеризуется рентабельностью (PI), объемом
инвестиций, показателями чистой текущей стоимости (NPV), точки
безубыточности (BEP), срока окупаемости (PP), внутренней нормы прибыли
инвестиций (IRR) и др.;
экологическая: предусматривает повышение ответственности за охрану
окружающей среды со стороны бизнес-участников проекта; установление и
исполнение требований по уровню выбросов, загрязнения окружающей среды,
использованию и утилизации материалов;
дополнительные эффекты: импортозамещение, экспортный потенциал,
дополнительная загрузка предприятий, устранение потерь в экономике региона
(возрождение ранее свернутых производств, развитие промышленности и др.).
По результатам оценки инвестиционных проектов их можно подразделить
следующим образом:
– проекты, принятые к реализации в первую очередь и получающие
гарантированное финансовое участие органов региональной власти;
– проекты, принятые к реализации во вторую очередь и получающие
финансирование при достаточном наполнении бюджета или при дополнительны
источниках;
– проект, проходящие дополнительную экспертизу и уточнение
показателей;
– проекты, в реализации которых участие региона на данный момент
времени нецелесообразно.
Формированием инвестиционных проектов с заданными установками
заканчивается предынвестиционная фаза. Власти региона вносят данные
проекты в перечень на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу
в региональный бюджет в форме действующих обязательств.
На второй инвестиционной фазе органы исполнительной власти субъекта
Российской Федерации на конкурсной основе осуществляют отбор всех
участников процесса реализации разработанных проектов, проводят переговоры
с ними и заключают контракты. Стадия переговоров и заключение контрактов
25
связаны с правовыми обязательствами, поэтому исполнительной власти
необходимо четко выстроить работу по подготовке участка земли для застройки
инвестиционных объектов, а также по поставке и монтажу оборудования в
соответствии с намеченными графиками. В случае если возникают разногласия
с кем-либо из взаимодействующих субъектов, ищут компромиссные пути для
достижения согласованности. По итогам договоренности готовят и утверждают
законодательный акт субъекта Российской Федерации, в котором определяется
состав участников, порядок и сроки реализации.
На стадиях инженерно-технического проектирования проектов и
строительства объектов исполнительные органы региона организуют внедрение
информационных технологий в целях управления инвестиционными проектами
и контроля за ходом их реализации. Любые пробелы в разработке проектов
отрицательно скажутся на его реализации. Чтобы избежать сбоев в работе,
осуществляется оперативный мониторинг проектов и необходимые коррективы
их по срокам, ресурсам и т.п. Ежеквартально (ежегодно) исполнители
направляют отчеты органам власти о ходе (итогах) выполнения проектов,
эффективности использования средств областного бюджета, а также
статистическую, справочную и аналитическую информацию о реализации. В
целях текущего контроля осуществляется непрерывное сравнение прогнозов,
сделанных при разработке и существующем положении дел в проектах. Главный
ориентир – это сроки и средства. В случае необходимости готовят предложения
по внесению изменений в соответствующие законодательные акты.
Важным моментом на этой фазе жизненного цикла управления проектами
является предпроизводственный маркетинг, который власти региона должны
осуществлять для того, чтобы при эксплуатации объектов инвестирования это
нашло поддержку у жителей региона, что, в конечном итоге, повлияет на
поступление доходов в бюджет региона. Здесь действия властей направлены на
выбор правильной стратегии маркетинга по формированию доверия населения к
инвестиционным решениям. На этой фазе власти региона предпринимают
конкретные управленческие действия, требующие гораздо больших затрат и
26
носящие необратимый характер, такие как установление правовой, финансовой,
а также организационной основ для реализации проекта. Для развития
информационно-коммуникационной инфраструктуры реализации региональных
проектов необходимо создание специализированных фондов и бизнес-центров,
позиционирующих субъект Российской Федерации и его предприятия,
организация и проведение конкурсов инвестиционных проектов и др. для
увеличения транспарентности экономики региона в глазах инвесторов.
Заключительная фаза управления проектами – эксплуатационная, которая
включает сдачу объектов инвестирования в эксплуатацию, подведение итогов,
оценку эффективности результатов проектов. Трудность в данной фазе состоит
в том, что будущее содержит большой компонент неопределенности, поэтому,
решив социально-экономическую проблему, создав нужные объекты для
области, власти региона на протяжении периода эксплуатации отслеживают
инновационные возможности совершенствования их и при возникновении таких
перспектив формируют инвестиционные предложения по совершенствованию
созданных объектов.
1.2 Опыт регионов в реализации региональных
инвестиционных проектов
Прежде чем непосредственно перейти к опыту российских регионов в
реализации инвестиционных проектов, остановимся на зарубежном опыте
управления инвестиционным проектированием на региональном уровне.
Зарубежный опыт формирования инвестиционной политики региона
показывает, что успешное осуществление региональных инвестиционных
проектов и программ способствует экономическому возрождению территорий,
реконструкции и модернизации исторических центров, где государство, влияя на
инвестиционный климат через налоги на прибыль, финансово-кредитные
механизмы, амортизационную политику, таможенное регулирование и т.д.,
определяет тем самым правила игры на рынке капиталовложений для различных
видов предпринимательства.
27
Зарубежный опыт формирования инвестиционной политики региона
свидетельствует о том, что успех региональных инвестиционных программ и
проектов связан с нахождением гибкого соотношения участия в них частных
смешанных (частно-государственных) и общественных организаций.
Во многом успеху содействует система так называемого
координационного управления, предусматривающая согласованность действий
всех участников инвестиционной деятельности в регионе. Так, зарубежная
практика формирования инвестиционной политики в регионе свидетельствует,
что в функции государства (соответствующих правительственных организаций)
входит содействие координации управления региональной программой и
создание эффективного механизма ее реализации [7].
Это включает:
- обеспечение правового регулирования, оформление договорных
отношений с муниципальными или региональными организациями по
делегированию им ответственности, в том числе в области зонального
планирования;
- создание условий для объединения финансовых и материальных
ресурсов, установление приоритетов налогового регулирования (льготное
кредитование и др.);
- определение форм ответственности местных органов за реализацию
мероприятий в рамках инвестиционной политики и возможные негативные
последствия (нарушение эко- логической среды, зонального земельного
планирования и др.);
- обеспечение связи с общественностью через средства массовой
информации для широкой демонстрации реализуемой инвестиционной
политики в регионе с целью привлечения общественных организаций и
населения к участию в принятии решения о целесообразности и направлениях ее
дальнейшего развития.
За рубежом инвестиционная политика региона является фактором
стабилизации экономики, где количество и глубина экономических и
28
социальных проблем, требующих своего разрешения, настолько велика, что
единственным возможным путем достижения поставленных реформами целей
является постепенное и систематическое движение по пути построения нового
инвестиционного механизма в условиях развития рыночных отношений [12].
Инвестиция, являясь одним из главных инструментов государственной
экономической политики, концентрирует в себе ее основные проблемы.
Ключевым фактором, определяющим подходы к формированию
инвестиционной политики в регионах в зарубежной практике, является острый
дефицит финансовых ресурсов государства. Причина его заложена в
непрекращающемся падении производства. Сказывается также нерешенность
вопросов государственного устройства и взаимодействия федеральных и
местных властей, неурегулированность отношений различных ветвей власти в
стране, что разрушает инвестиционную систему государства.
Поэтому в зарубежных экономиках цель развития инвестиционной
политики региона – это, прежде всего, с помощью различных льгот привлечь
внимание крупных корпораций и других частных предпринимателей к данной
территории.
Правительство оказывает содействие фирмам, ведущим строительство в
регионе, в правовой защите, использовании налоговых льгот и льготных тарифов
на транспорт и энергию.
В ряде случаев осуществляется прямое бюджетное финансирование
мероприятий в рамках реализации инвестиционной политики в регионе.
Как правило, государство инвестирует большие суммы на социальную и
производственную инфраструктуру (дороги, мосты, другие инженерные
коммуникации), создание которой предшествует реализации крупного
регионального проекта.
Основной современной тенденцией проектного финансирования в
регионах РФ является использование механизма госудасртвенно-частного
партнёрства (ГЧП).
29
Термин ГЧП впервые возникает в восьмидесятых годах в условиях
либерализации экономики. Данный период характеризуется снижением размера
государственного сектора и активным вовлечением частного капитала для целей
создания и эксплуатации различных инфраструктурных объектов. В результате
возникает особое государственное регулирование, при котором государство,
оставляя право собственности за собой, осуществляет контроль за
осуществлением деятельности переданных объектов.
Таким образом, основополагающий признак ГЧП – это создание объектов,
либо выполнение функций, относящихся изначально к государственному
сектору. Канадский совет по государственно-частным партнерствам
характеризует ГЧП как совместное предприятие государственного и частного
секторов, которое строится на опыте каждого партнера и больше всего
соответствующее установленным государственным потребностям за счет
надлежащего распределения ресурсов, рисков и выгод [14].
Наиболее содержательным является определение ГЧП Всемирного банка,
который является главным мировым центром развития ГЧП и ориентирован на
многочисленные формы взаимодействия государства с бизнесом. Ключевым
элементом этого определения является акцент на «партнерском» под- ходе к
предоставлению инфраструктуры в противоположность отношениям с «не-
заинтересованным» поставщиком. Согласно трактовке Всемирного банка, в
рамках ГЧП каждая сторона берет на себя ответственность за какой-либо
элемент общего предприятия, и они работают совместно; или же обе стороны
несут совместную ответственность за каждый элемент. ГЧП предполагает
разделение риска, ответственности и выгод и используется в обстоятельствах,
когда может обеспечить эффективное расходование средств
налогоплательщиков [14].
Согласно Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О
государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации» (далее - Закон № 224-ФЗ), государственно-частное
30
партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на
определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении
рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного
партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения
о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном
партнерстве, заключенных в соответствии с данным законом в целях
привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами
государственной власти и органами местного самоуправления доступности
товаров, работ, услуг и повышения их качества [3].
Выгоды от ГЧП для государства:
– сокращение издержек по созданию (поддержанию) социальной или иной
общественно значимой инфраструктуры;
– снижение бюджетных и прочих рисков как результат разделения рисков
с частным партнером (снижение сметной стоимости, ускорение ввода объектов
в эксплуатацию);
– доступ к альтернативным источникам капитала, что позволяет
реализовывать проекты, которые ранее были невозможны;
– рост надежности государственных инвестиций и повышение вероятности
получения ожидаемого результата (наличие заинтересованного частного
партнера в проекте позволяет снизить риски недобросовестности
государственного заказчика);
– сокращение доли государственного участия в экономике (увеличение
налоговых поступлений, повышение качества услуг).
Выгоды от ГЧП для бизнеса:
– защищенность инвестиций: в долгосрочной перспективе частная
компания получает и государственные активы, и государственные заказы на
объект соглашения;
– гарантированная рентабельность: (предприниматель получает от
государства гарантии возврата вложенных инвестиций);
31
– относительная автономность в принятии решений и гибкость
структурирования проекта. Так, обладая хозяйственной свободой, частная
компания может, например, за счет повышения производительности труда или
снижения себестоимости увеличивать общую прибыльность проекта.
В настоящее время наиболее часто используемыми институциональными
формами и моделями государственно-частного партнерства являются [14]:
а) концессия;
б) государственные контракты;
в) особые экономические зоны;
г) соглашение о разделе продукции;
д) аренда (лизинг);
е) контракт жизненного цикла (КЖЦ);
ж) инфраструктурные облигации;
з) совместные предприятия и другие формы.
Самой распространенной моделью партнерства государства и частного
сектора во всем мире и в современной России является концессия.
Латинское слово «concession» означает уступку права, то есть государство
на определенный промежуток времени уступает свое право пользования
объектом инфраструктуры частному партнеру. В свою очередь, Всемирный банк
определяет договор концессии как соглашение, в соответствии с которым
частная сторона предоставляет в аренду активы для оказания услуг
государственным органом на продолжительный срок и при этом отвечает за
финансирование определенных проектов в течение установленного периода.
По истечении срока действия договора новые активы переходят
государственному сектору. Федеральный законом от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О
концессионных соглашениях» (Закон № 115-ФЗ) регулирует концессионные
соглашения непосредственно в соответствии с моделью строительство –
передача – эксплуатация (BTO), что предусматривает только публичную
собственность в отношении объекта концессионного соглашения.
32
Иные договорные модели не подлежат регулированию Законом № 115-ФЗ,
что обусловило принятие Закона № 224-ФЗ. Отдельного внимания заслуживает
понятие «квази-ГЧП проекты». Под ними понимаются инфраструктурные
проекты, основой которых являются государственный заказ, федеральные и
региональные целевые программы, а также социально-экономические
соглашения [3].
И ГЧП, и квази-ГЧП проекты обеспечивают производство общественных
благ, снижают остроту социально-экономических проблем. Однако если для
проектов ГЧП характерно совместное финансирование, управление и реализация
публичным и частным партнерами, то квази-ГЧП проекты выполняются лишь
одним из партнеров.
Для проектов ГЧП характерны долгосрочные инвестиции и детальная
юридическая проработка (например, закрепление концессионными
соглашениями). Квази-ГЧП проекты осуществляются на основе инвестиций,
которые при определенных обстоятельствах (например, секвестре бюджетных
расходов) могут быть перенесены на более поздние сроки или вообще
аннулированы. Квази-ГЧП проекты имеют меньшую сложность при
структурировании в сравнении с классическими проектами ГЧП. Однако лишь
проекты ГЧП, предоставляющие частному партнеру надежные юридические
гарантии выполнения своих обязательств публичным партнером, способны
стимулировать привлечение значительных частных инвестиций
Государственные контракты – договоры, заключенные заказчиком от
имени муниципального образования в целях обеспечения государственных или
муниципальных нужд. Система краткосрочных контрактов достаточно широко
используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за
рубежом и в современной России.
Главной отличительной чертой данных видов договоров является особая
цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для
государственных или муниципальных нужд, в том числе в государственный
резерв. Государственными нуждами (федеральными и региональными) являются