6
Содержание
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………… 7
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ..............................................................................11
1.1 Муниципальный финансовый контроль, его сущность и содержание…... 11
1.2 Зарубежный опыт муниципального финансового контроля………..…… 16
1.3 Правовое обеспечение муниципального финансового контроля..……… 22
ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ КЕРЧЬ………..... 31
2.1 Социально-экономическая характеристика муниципального
образования: городской округ Керчь……………..…………………………… 31
2.2 Доходная составляющая городского бюджета: анализ структуры,
динамики и исполнения..………………………………………………………... 38
2.3 Расходная часть бюджета города: анализ структуры, динамики
и исполнения……………………………………………………………………... 45
2.4 Исследование деятельности контрольно-счетной комиссии города…… 51
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ…………………………………………………..64
3.1 Экономическая эффективность деятельности Контрольно-счетной
Комиссии городского округа Керчь……………………………………………. 64
3.2 Направления совершенствования деятельности контрольно-счетных
органов на муниципальном уровне…………………………………………… 73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………… 88
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………… 94
ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………… 99
7
ВВЕДЕНИЕ
Государственный финансовый контроль – это неотъемлемая составная
часть стратегического планирования на территориальном уровне, деятельности
по управлению государством, функция, внутренне присущая управлению эко-
номикой и подчиненная решению задач, стоящих перед государственной
управляющей системой. Конечно, контроль не самоцель, но он становится ос-
новным источником информации для выявления причин нарушений, возника-
ющих в процессе управления государственными финансами и методом воздей-
ствия принятых решений по данному нарушению. Необходимость налаживания
четкого механизма государственного финансового контроля диктуется также
усложнением финансовых аспектов деятельности государства в рыночных
условиях, в том числе активным привлечением к удовлетворению обществен-
ных нужд коммерческих структур, использованием инфраструктуры банков и
других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных
средств, выходом государства на рынок в качестве собственника имущества и
производителя товаров и услуг [10, 32, 34-35].
В настоящее время правовое регулирование государственного финансово-
го контроля приобретает особую актуальность, что обусловлено масштабно-
стью, значительным ростом объема, многообразием и сложностью задач, реша-
емых в процессе финансовой деятельности государства в период становления и
развития рыночных отношений в России.
В условиях рыночного хозяйства финансовый контроль выступает наибо-
лее действенной составной частью государственного контроля, поскольку
именно при его осуществлении государство имеет возможность на единой сто-
имостной базе, в которой получает отражение экономическая, хозяйственная
деятельность любого звена, определять и оценивать законность, и в ряде случа-
ев целесообразно использование ресурсов, что позволяет повысить эффектив-
ность этой деятельности.
Основные направления развития муниципального контроля определяют
порядок формирования контрольных органов муниципальных образований и
8
объединения их в единую систему. Одним из направлений этого процесса явля-
ется повышение качества управления муниципальными финансами, характери-
зующееся их эффективностью и созданием системы внешнего финансового
контроля их использования.
Нормативно-правовой основой деятельности контрольно-счетных органов
муниципальных образований являются Конституция Российской Федерации
[1], Бюджетный кодекс Российской Федерации [3], Федеральный закон от 6 ок-
тября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации» [4], Федеральный закон от 7 февраля
2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-
счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-
ний» [5] и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, затрагивающие
вопросы бюджетно-финансового контроля.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех
уровней: федерального, субъектов Российской Федерации (региональных) и
местных. В основе ее лежат принципы единства бюджетной системы, самостоя-
тельности бюджетов, гласности, достоверности бюджета, эффективности и эко-
номности использования бюджетных средств.
Обеспечить такой контроль, в силу существующего законодательства, мо-
гут только контрольно-счетные органы, их взаимодействие и координация. Си-
стема органов внешнего государственного и муниципального финансового кон-
троля представляет собой элемент общей структуры контрольных органов гос-
ударства и вместе с тем, выступает как важнейшая часть того финансового ме-
ханизма, с помощью которого государство реализует свою финансовую поли-
тику
Становление муниципального внешнего финансового контроля, как одного
из этапов бюджетного процесса, является завершающим шагом формирования
целостной системы внешнего финансового контроля России, содействующим
реализации финансовой политики, рациональности и эффективности использо-
9
вания средств местного бюджета. В этой связи функционирование финансовой
системы на уровне местного самоуправления во многом связано с созданием и
правильной организацией деятельности контрольно-счетных органов муници-
пальных образований Российской Федерации.
Актуальность этих вопросов определили выбор темы выпускной квалифи-
кационной работы, целью которой явилось выявление роли и значения кон-
трольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа
Керчь республики Крымв эффективном исполнении местного бюджета.
Цель исследования определила круг задач, необходимых для раскрытия
данной темы:
1) определения сущности и содержания муниципального финансового кон-
троля,
2) изучения зарубежного опыта в этой области,
3) описания правового обеспечения муниципального финансового кон-
троля,
4) исследования важности контроля исполнения муниципального бюджета,
5) характеристики социально-экономического положения муниципального
образования: городского округа Керчь республики Крым,
6) анализа структуры, динамики и исполнения доходной и расходной со-
ставляющей городского бюджета,
7) исследования деятельности контрольно-счетной комиссии города,
8) оценки экономической эффективность деятельности контрольно-
счетной комиссии городского округа Керчь республики Крым,
9) определения путей совершенствования деятельности контрольно-
ревизионных органов на муниципальном уровне.
Предметом исследования явился муниципальный финансовый контроль
исполнения местных бюджетов. Объектом – Контрольно-счетная комиссия му-
ниципального образования городского округа Керчь республики Крым. Основ-
ными вопросами выступила контрольно-ревизионная и экспертно-
аналитическая деятельность данного контрольно-счетного органа.
10
В процессе исследования в качестве методологического инструментария
использовались нормативные правовые акты, научная и учебная литература,
труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам государственного и
муниципального управления, финансам и общим вопросам менеджмента.
При написании выпускной квалификационной работы применялись мето-
ды: системного подхода, логического обобщения, диалектический, абстрактно-
логический, историко-эволюционный, статистический анализ, графический ме-
тод.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
1.1 Муниципальный финансовый контроль, его сущность и содержание
В соответствии с процессным подходом к менеджменту контроль, наряду с
планированием, организацией и мотивацией, является одной из основных
функций управления (рис. 1).
Рис. 1. Основные функции управления [24, 28, 38]
Понятие «контроль» широко используется в различных отраслях деятель-
ности. Сложная природа данного понятия в сочетании с его многоотраслевым
использованием обусловливает возможность изучения вопросов контроля с са-
мых различных позиций. Так, например, в экономическом словаре дается сле-
дующее толкование слова «контроль» (от франц. controle – проверка): (1) со-
ставная часть управления экономическими объектами и про-
цесссами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соот-
ветствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоя-
нию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нор-
мативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, со-
глашениями; (2) контроль над объектом, реальная власть, сосредоточение прав
управления объектом в одних руках; (3) те, кто занимается проверкой, контро-
леры [14, c. 12].
В сфере функционирования публичных и частных финансов наличие кон-
троля обусловлено не только ее необходимостью, но и самой сущностью фи-
нансов.
Финансы, в экономическом аспекте представляют собой совокупность
планирование
контроль
мотивация
организация
12
экономических (денежных) отношений возникающих в сфере планомерного
образования, распределения и использования централизованных и децентрали-
зованных финансовых ресурсов. Сущность финансов проявляется в их функци-
ях (табл. 1). Финансовый контроль есть практическое воплощение контрольной
функции финансов. Вместе с тем наличие контрольной функции не влечет ав-
томатически существование финансового контроля, которое предполагает по-
стоянную организационную деятельность соответствующих государственных
органов. Специалисты в области теории управления, выделяя три стадии управ-
ленческой деятельности (определение цели; организация выполнения принято-
го решения; контроль исполнения), трактуют контроль как особую стадию
управленческого цикла.
Таблица 1
Функции финансов[14]
Функция
Содержание
Распределительная
Распределение национального дохода, когда происходит
создание основных, или первичных фондов
Регулирующая
Вмешательство государства через финансы (государ-
ственные расходы, налоги, государственный кредит) в
процесс воспроизводства
Контрольная
Контроль за распределением ВВП по соответствующим
фондам и расходованием их по целевому назначению
Стабилизационная
Обеспечение стабильных условий для реализации наме-
ченных целей публично-правовых образований и личных
домохозяйств
Финансовая деятельность государства представляет собой составную часть
механизма государственного управления и регулирования социально-
экономических процессов. Финансовая деятельность представляет собой мно-
гоплановое явление. С одной стороны, она выступает как деятельность по
управлению в сфере финансов, с другой – сама является объектом управленче-
ского воздействия. Соответственно и финансовый контроль, осуществляемый
на всех стадиях финансовой деятельности, может быть охарактеризован с двух
сторон:
13
1) как строго регламентированную деятельность конкретных органов либо
хозяйственных структур за соблюдением финансовой дисциплины;
2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными пото-
ками, лежащими на их основе на макро- и микроуровнях. Т.е. в данном аспекте
финансовый контроль является одним из элементов управления частными и
публичными финансами.
Таким образом, финансовый контроль как элемент управления частными и
публичными финансами представляет собой совокупность действий по провер-
ки финансовых и связанных с ними операций с помощью специфических мето-
дов на предмет законности и целесообразности их совершения.
Как экономическая категория финансовый контроль – это контроль за за-
конностью и целесообразностью действий органов государственной власти и
местного самоуправления, осуществляемый в процессе планирования и ведения
хозяйственной деятельности в интересах реализации стратегии социально-
экономического развития страны и ее территории.
Васильева М.В. указывает, что институциональное развитие государствен-
ного и муниципального финансового контроля вызывает необходимость обос-
нования принципов его организации. Эти принципы подразделяются на ряд ка-
тегорий (табл. 2).
Таблица 2
Принципы организации контроля [12]
Группа прин-
ципов
Перечень принципов
Универсальные
контрольность; верховенство; целостность; независимость;
объективность; компетентность; гласность
Прикладные
плановость; системность; непрерывность; демократический
централизм; всеобщность; эффективность; законность; гума-
низм; профессиональная компетентность; ответственность
Универсальные принципы носят общесистемный характер и являются
фундаментом эффективной системы финансового контроля любого типа, реа-
лизация которых будет способствовать повышению эффективности управления
общественными финансами, укреплению авторитета власти, доверию к ней
14
граждан.
Прикладные принципы являются организационно-экономическими прин-
ципами, на их основе создаются концепции развития системы финансового
контроля и задаются условия действия контрольного механизма применительно
к типу государства, политическому режиму и возможностям экономического
базиса, сложившимся социальным условиям развития государства.
В настоящее время субъектами, осуществляющими контроль в муници-
пальных образованиях, являются:
– в городских округах и муниципальных районах – глава администрации,
земское собрание, финансовое управление;
– в поселениях – глава администрации, глава местного самоуправления,
главный бухгалтер администрации.
Названные лица занимаются не только контролем исполнения бюджетов,
но и их формированием. По мнению C. Н. Козлова [23], объединение функций
формирования и контроля за исполнением местных бюджетов в одном органе
не способствует эффективности контрольных мероприятий.
Виды контроля исполнения бюджетов на местном уровне выделяются по
различным критериям, в том числе по объектам, целям, временному признаку.
По объектам предусматривается контроль бюджетов городских округов,
муни-ципальных районов, городских и сельских поселений. По целям следует
выделить такие контрольные мероприятия, как, ревизии, аудит эффективности,
тематические проверки.
Ревизия – это наиболее распространенный вид бюджетного контроля,
охватывает комплекс взаимосвязанных проверок формирования и исполнения
местных бюджетов. Ревизии проводятся в органах государственной власти, их
отдельных структурных подразделениях, во внебюджетных фондах, на пред-
приятиях и в организациях с государственным участием, в организациях всех
форм собственности, получающих бюджетное финансирование. Результаты ре-
визий служат основой для принятия управленческих решений, способствуют
профилактике нарушений в бюджетной сфере.
15
Аудит эффективности исполнения местных бюджетов представляет собой
анализ и оценку определения экономичности, продуктивности и результатив-
ности использования бюджетных средств. В настоящее время аудит эффектив-
ности активно внедряется на уровне государственного управления, разработаны
стандарты Счетной палаты России в области аудита эффективности, а также
методики аудита эффективности использования финансовых и материальных
ресурсов областных бюджетов, в частности, в Нижегородской области. Данный
вид контрольных мероприятий следует внедрять и на уровне местных бюдже-
тов, для чего требуется создать соответствующее методическое обеспечение.
Тематические проверки – контрольные мероприятия, которые, по нашему
мнению, в зависимости от ситуации могут охватывать процедуры как ревизии,
так и аудита эффективности формирования и исполнения отдельных статей
бюджетов, их совокупностей, использования государственных средств, выде-
ленных на реализацию муниципальных программ.
По времени контроль подразделяется на (1) предварительный, (2) текущий
и (3) последующий. Методы контроля включают документальные, фактические
и прочие. С применением фактических методов аудитор имеет возможность
выборочно провести инвентаризации наличия денежных средств, обнаружить
неиспользуемые товарно-материальные ценности, проверить наличие имуще-
ства. Арифметическая проверка (пересчет) – представляет собой проверку
арифметических расчетов в первичных документах, бухгалтерских записях,
иных источниках информации. Семантические методы связаны с выявлением
содержания проверяемых операций, их законности или соответствия требова-
ниям нормативных актов, целесообразности – направленности на достижение
целей муниципального образования, выявление эффективности использования
ресурсов. К основным семантическим методам, результативным для контроля
исполнения местных бюджетов, относятся: (а) нормативная проверка; (б)
встречная проверка; (в) аналитические методы. К группе прочих методов, ис-
пользуемых для реализации контрольных мероприятий относятся приемы орга-
низационного характера, а также сочетающие элементы фактических и доку-